VII SA/Wa 173/25

VII SA/Wa 173/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. J. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 grudnia 2024 r. nr 1696/OPO/2024 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki ( dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 20 grudnia 2024 r. Nr 1696/OPO/2024, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572), zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024 r., poz. 725), po rozpatrzeniu odwołania Katarzyny Słysz ( dalej: "wnioskodawczyni"), od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy ( dalej: "Prezydent", "organ I instancji") Nr 348/BIA/PB/2024/X z dnia 7 października 2024 r., znak: UD-II- WAB.6740.245.2024.MBI/ARU, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla A. J. ( dalej: "skarżący", "inwestor") obejmującego budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych na dz. ew. nr 22 z obrębu 4-16-18 przy ul. [...] w Dzielnicy B. W., uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy Nr 348/BIA/PB/2024/X z dnia 7 października 2024 r., znak: UD-II-WAB.6740.245.2024.MBI/ARU i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r., Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy B W.
W dniu 2 maja 2024 r. Katarzyna Słysz wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r.
Postanowieniem z dnia 14 maja 2024 r., znak: UD-II-WAB.6740.245.2024.MBI, Prezydent m. st. Warszawy wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r.
Pismem z dnia 29 sierpnia 2024 r. organ I instancji zawiadomił strony o zebraniu dowodów i materiałów w ww. sprawie dotyczącej wznowienia postępowania.
Decyzją Nr 348/BIA/PB/2024/X z dnia 7 października 2024 r., znak: UD-II-WAB.6740.245.2024.MBI/ARU, Prezydent m. st. Warszawy odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla A. J. obejmującego budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy B. W.
Odwołanie od powyższej decyzji, wniosła K. S.
W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 20 grudnia 2024 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Wojewoda wyjaśnił istotę postępowania w przedmiocie wznowienia postepowania.
Następnie organ odwoławczy przypomniał, że wnioskodawczyni nie biorąc udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r., w dacie 2 maja 2024 r., złożyła do organu I instancji wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r. Występując z żądaniem wznowienia postępowania wnioskodawczyni wskazała, że jako właściciel nieruchomości składającej się z działki ew. nr 172, na której znajduje się budynek mieszkalny oraz jako jeden ze współwłaścicieli nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...], na której znajduje się droga dojazdowa do ww. nieruchomości, obręb [...], przy ul. [...] w W., nie została formalnie zawiadomiona, a tym samym nie brała czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r.
Organ odwoławczy dokonując analizy czy ww. wniosek o wznowienie został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a., wyjaśnił, że wnioskodawczyni jako datę powzięcia informacji o decyzji objętej wnioskiem o wznowienie wskazała, że miało to miejsce w dniu 16 kwietnia 2024 r. Tym samym mając na względzie, iż termin jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, uznać zdaniem organu, że wniosek o wznowienie złożony został w terminie.
Zdaniem Wojewody ocenić należało, czy Prezydent zasadnie w toku wznowionego postępowania odmówił wnioskodawczyni przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z analizy złożonego wniosku o wznowienie z dnia 2 maja 2024 r., wnioskodawczyni swoją legitymację w zakresie posiadania interesu prawnego do występowania jako strona postępowania zwykłego wywiodła z bycia współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działki ew. nr 172, na której znajduje się budynek mieszkalny oraz jako współwłaściciel nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...], na której znajduje się droga dojazdowa do ww. nieruchomości, obręb [...], przy ul. [...] w W., które zdaniem wnioskodawczyni znajdują się w obszarze oddziaływania nieruchomości, wobec której została wydana decyzja Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r. Wskazała, że działka nr [...], stanowiąca prywatną drogę dojazdową została obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz nieruchomości wobec której została wydana decyzja Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r. Aktualnie toczą się również inne postępowania o ustanowienie służebności przesyłu na rzecz działki nr [...] przez teren działki nr [...].
Ponadto wnioskodawczynia wskazała, że skala planowanego przedsięwzięcia deweloperskiego niewątpliwie uniemożliwi lub znacznie utrudni przejazd do należącej do niej, zabudowanej nieruchomości nr [...] poprzez drogę zlokalizowaną na działce nr [...]. W szczególności za sprawą wielomiesięcznej obecności pojazdów ciężkich i ciężkich sprzętów budowlanych, a po zakończeniu budowy poprzez wzmożony ruch pieszych i pojazdów. Realizacja inwestycji w planowanej postaci powoduje również nadmierny hałas oraz powstanie i przenoszenie się pyłu budowalnego, co również w negatywny sposób będzie oddziaływało na należącą do niej nieruchomość.
Decyzją Nr 348/BIA/PB/2024/X z dnia 7 października 2024 r., znak: UD-II- WAB.6740.245.2024.MBI/ARU, Prezydent m. st. Warszawy po rozpatrzeniu wniosku wnioskodawczyni, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r. stwierdzając, że nie ma podstawy uznania Wnioskodawczyni za stronę w postępowaniu o pozwolenia na budowę na terenie dz. ew. nr 22 z obrębu 4-16-18 przy ul. [...] w Dzielnicy B. W.
W kontekście powyższego uwidocznić należy zdaniem Wojewody, że dokonywana przez organ ocena w całym postępowaniu wznowieniowym (również na etapie wszczęcia), powinna uwzględniać zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym, w tym art. 7 k.p.a. wskazujący na konieczność podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z kolei z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny.
Wobec powyższego, mając na uwadze konieczność co do zasady dokonania przez organ przy przyczynie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oceny czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, Wojewoda zaznaczył, że definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca jednak w szeregu aktów prawnych zmodyfikował pojęcie strony na użytek konkretnego postępowania administracyjnego. Uczynił tak też m.in. w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Wzajemna relacja między obiema regulacjami polega natomiast na tym, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Dlatego też zdaniem Wojewody unormowanie art. 28 k.p.a., ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Należy zdaniem Wojewody mieć na uwadze również, to że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na tzw. wstępnym etapie rozpatrywania wniosku wznowieniowego, organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a i b k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda wskazał, że organ I instancji przystępując do wstępnego etapu rozpatrywania wniosku wznowieniowego nie zbadał prawidłowo czy przedmiotowy wniosek został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania. Po wznowieniu postępowania organ nie wezwał wnioskodawczyni do sprecyzowania własnego indywidualnego interesu prawnego upoważniającego do występowania w ww. postępowaniu w charakterze strony, poprzez wskazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który powodowałby ograniczenie w możliwości zagospodarowania, w tym zabudowania nieruchomości będącej jej własnością na skutek wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r.
Wojewoda podkreślił, że na etapie postępowania odwoławczego wnioskodawczyni wskazała, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę obejmuje rozbiórkę ogrodzenia wzdłuż granicy z działką nr [...], które jest własnością współwłaścicieli nieruchomości drogowej, nie inwestora. Jak podnosi wnioskodawczyni, jest to więc istotna ingerencja w przysługujące jej prawo własności, co może wskazywać na jej interes do występowania w ww. postępowaniu w charakterze strony, do czego organ I instancji się nie odniósł.
Analizując projekt budowlany na uwagę zasługuje zdaniem Wojewody fakt, że na części rysunkowej do projektu zagospodarowania terenu wyraźnie wskazano "projektowane ogrodzenie" oraz w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu znalazła się wzmianka dot. budowy ogrodzenia (str. 4A). Organ winien odnieść się w tym zakresie, wyjaśniając czy przedmiotowym zamierzeniem budowlanym objęta jest również rozbiórka oraz budowa nowego ogrodzenia oraz czy ma to miejsce w granicy działek czy wyłącznie na działce inwestora. Stosownie bowiem do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061) - Domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów.
Jak wynika z projektu budowlanego, od strony południowej, wzdłuż granicy z działką nr [...] znajduje się stare ogrodzenie, które zostanie zdemontowane i zastąpione nowym, współczesnym. Ponadto w opisie przedmiotu zamierzenia budowlanego inwestor wskazuje, że zagospodarowanie projektowanych posesji obejmować będzie również infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania projektowanych budynków (w tym ogrodzenie zewnętrzne oraz działowe pomiędzy budynkami, furtkę oraz bramę- zgodnie z rysunkiem PZT).
Wojewoda dodał, że wniosek o pozwolenie na budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy B. W., jak i nazwa zamierzenia budowlanego wskazana na projekcie, nie zawierały informacji o rozbiórce starego ogrodzenia i zastąpieniu go nowym.
Wnioskodawczyni w odwołaniu z dnia 24 października 2024 r. wskazała na możliwość doznania po jej stronie szkód w postaci usunięcia należącego do niej jak i pozostałych właścicieli nieruchomości drogowej tj. dz. ew. nr [...], płotu oaz znajdujących się na nim urządzeń - paneli słonecznych.
Zdaniem Wojewody ww. kwestia dotycząca rozbiórki ogrodzenia, które jak wskazuje inwestor w projekcie - znajduje się od strony południowej, wzdłuż granicy z działką nr [...], a która nie została ujęta we wniosku o pozwolenie na budowę, wymaga przeanalizowania przez organ I instancji. Wątpliwości Wojewody budzi usytuowanie ogrodzenia, biorąc pod uwagę zastrzeżenia wnioskodawczyni wskazane w odwołaniu oraz możliwość przyznania jej na tej podstawie statusu strony.
Zdaniem Wojewody, organ I instancji powinien mieć na uwadze, że przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mają nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać nawet wtedy, jeżeli oddziaływanie na określoną nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem. Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje.
Wskazać także należy zdaniem Wojewody na inne podniesione przez wnioskodawczynię okoliczności, tj. uniemożliwianie lub znaczne utrudnienie przejazdu do należącej do niej, zabudowanej nieruchomości nr [...] poprzez drogę zlokalizowaną na działce nr [...], w szczególności za sprawą wielomiesięcznej obecności pojazdów ciężkich i ciężkich sprzętów budowlanych, a po zakończeniu budowy poprzez wzmożony ruch pieszych i pojazdów, realizacja inwestycji w planowanej postaci spowoduje również nadmierny hałas oraz powstanie i przenoszenie się pyłu budowalnego, co również w negatywny sposób będzie oddziaływało na należącą do niej nieruchomość, nie stanowi o posiadaniu przez nią interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.
Organ przypomniał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie Wojewoda przedstawił ewolucję, jakiej uległo pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, wskazując że na skutek nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r. (czyli przed dniem wniesienia przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę), przez obszar oddziaływania obiektu w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Wojewoda przytaczając orzecznictwo stwierdził, że interes prawny, wynikający z obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zabudowie nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Po analizie akt sprawy Wojewoda stwierdził, iż decyzja Prezydenta Nr 348/BIA/PB/2024/X z dnia 7 października 2024 r., znak: UD-II-WAB.6740.245.2024.MBI/ARU, odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r., wydana została przedwcześnie, z naruszeniem przepisów dotyczących instytucji wznowienia postępowania, co w zestawieniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powoduje konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie Wojewody, w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien raz jeszcze przeanalizować czy wnioskodawczyni nie będzie przysługiwał status strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r., a przyznając status stron postępowania, oraz rozpoznając ponownie merytorycznie sprawę pozwolenia na budowę Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r., z jej udziałem, ponownie przeanalizuje projekt budowalny pod kątem zgodności z art. 35 Prawa budowlanego.
Dostrzeżone uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako skutkujące koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należało zatem uznać zdaniem Wojewody za stanowiące o zaistnieniu podstawy do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z jego treścią, organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę w tym trybie, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wojewoda końcowo podkreślił, że przedmiotowe postępowanie nie miało na celu ponownej oceny projektu budowlanego, a ustalenie czy wnioskodawczyni mógł przysługiwać status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r. Organ odwoławczy na tym etapie postępowania nie miał podstaw do podważania treści tejże decyzji. Dopiero bowiem stwierdzenie, iż rzeczywiście wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dawałoby organowi możliwość rozważenia wad projektu i analizy pozwolenia na budowę pod względem pełnej zgodności z przepisami prawa, a co za tym idzie możliwość odniesienia się do zarzutów wnioskodawczyni wskazanych w treści ich odwołania.
Wojewoda wskazał, że rolą organu I instancji przy ponownym przeprowadzeniu postępowania będzie ponowna analiza, czy w świetle okoliczności przedstawionych we wniosku o wznowienie oraz w odwołaniu, po weryfikacji ich twierdzeń, będzie istniała podstawa do uznania wnioskodawczyni za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy B. W. W przypadku uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania rolą organu I instancji przy ponownym przeprowadzeniu postępowania będzie merytoryczna weryfikacja decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a więc przy ich uwzględnieniu organ w sposób wyczerpujący sprawdzi projekt budowlany zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Od powyższej decyzji Wojewody, inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł sprzeciw Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nienależyte zapoznanie się ze stanem faktycznym postępowania i projektem budowlanym inwestycji;
2) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że sam fakt usytuowania domu jednorodzinnego wnioskodawczyni w sąsiedztwie projektowanych domów jednorodzinnych wolnostojących objętych pozwoleniem na budowę, nie skutkuje powstaniem interesu prawnego. Zabudowa jednorodzinna wolnostojąca została w przepisach technicznych uznana, za nie powodującą oddziaływania na możliwość zabudowania nieruchomości sąsiednich. Wskazano, że organ odniósł się do argumentacji wnioskodawczyni odnoszącej się do prawa współwłasności drogi wewnętrznej, z której ma się odbywać dojazd do terenu inwestycji, i stwierdził, że okoliczność ta również nie skutkuje powstaniem interesu prawnego w sprawie budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ponadto, organ odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych we wniosku o wznowienie postępowania pod adresem decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności, organ wyjaśnił, że sprawa ewentualnej rozbiórki ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na rozbiórkę i nie jest objęta zaskarżonym pozwoleniem na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 1696/OPO/2024 z dnia 20 grudnia 2024 r. (znak: Wl-I.7840.16.55.2024.MM) uchylająca decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 7 października 2024 r. (UD-II-WAB.6740.245.2024.MBI/ARU) w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której inwestor wniósł sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.").
Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania Katarzyny Słysz od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 348/BIA/PB/2024/X z dnia 7 października 2024 r., znak: UD-II- WAB.6740.245.2024.MBI/ARU, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla Andrzeja Jaczewskiego obejmującego budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy B. W.,
W pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 677/17).
Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.
W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17). Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. – organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie.
Zdaniem Sądu Wojewoda nie wykazał, by postępowanie organu I instancji było na tyle wadliwe, że zachodziła konieczność jego uzupełnienia.
Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w toku postępowania administracyjnego wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Zasadniczą zatem kwestią wymagającą wyjaśnienia, było to czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia 13 grudnia 2023 r. o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, co oznacza, że po wniesieniu środka zaskarżenia dana sprawa jest ponownie merytorycznie, rozpatrywana przez organ drugiej instancji. Podkreślić należy, że na każdym etapie postępowania, a więc także w postępowaniu odwoławczym, organ administracji jest obowiązany badać legitymację podmiotu występującego o wszczęcie postępowania, tj. czy może on być stroną postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, oraz z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 226/15).
Wnioskodawczyni, jak wynika z treści jej wniosku o wznowienie z dnia 2 maja 2024 r., wywodzi swój interes prawny z bycia współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działki ew. o nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny oraz nieruchomości składającej się z działki o nr ew. [...] obr. [...] stanowiącej drogę dojazdową do ww. nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, Wojewoda nie mógł jako argumentu uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wskazywać konieczności wezwania wnioskodawczyni do sprecyzowania jej interesu prawnego. Jak słusznie bowiem podniesiono w sprzeciwie, trudno wymagać od osoby fizycznej działającej przez pełnomocnika, wskazywania konkretnych przepisów prawa materialnego powodujących ograniczenie w zabudowie je nieruchomości. Ponadto wnioskodawczyni na tyle szczegółowo przedstawiła, z czego wywodzi swój interes, że organ odwoławczy mógł tę kwestię ocenić samodzielnie.
Niezależnie od powyższego, jeżeli Wojewoda, uznaje, że kwestia statusu wnioskodawczyni jako strony postępowania, nie została dostatecznie wyjaśniona, to może w trybie art. 50 k.p.a., wezwać wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie. Takie działanie mieści się zdaniem Sądu w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, które organ odwoławczy może przeprowadzić w warunkach art. 136 § 1 k.p.a. i nie narusza zasady dwuinstancyjności postepowania. Nie było zatem przeszkód, by Wojewoda jeżeli uznaje to za konieczne, samodzielnie dokonał weryfikacji przysługującego wnioskodawczyni przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta z 13 grudnia 2023 r. nr 410/2023.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia jest także kwestia rozbiórki ogrodzenia wzdłuż granicy z działką drogową o nr [...].
Wojewoda wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę obejmuje rozbiórkę ogrodzenia wzdłuż granicy z działką nr [...], które jest własnością współwłaścicieli nieruchomości drogowej, a nie inwestora. Jest to więc zdaniem Wojewody istotna ingerencja w przysługujące wnioskodawczyni prawo własności, co może wskazywać na jej interes do występowania w ww. postępowaniu w charakterze strony, do czego organ I instancji się nie odniósł. Zdaniem Wojewody kwestia dotycząca rozbiórki ogrodzenia, które jak wskazuje inwestor w projekcie - znajduje się od strony południowej, wzdłuż granicy z działką nr [...], a która nie została ujęta we wniosku o pozwolenie na budowę, wymaga przeanalizowania przez organ I instancji. Wątpliwości Wojewody budzi usytuowanie ogrodzenia, biorąc pod uwagę zastrzeżenia wnioskodawczyni wskazane w odwołaniu oraz możliwość przyznania jej na tej podstawie statusu strony.
Powyższe stanowisko Wojewody jest zdaniem Sądu błędne.
Podkreślić bowiem należy, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zgromadził niezbędny materiał dowodowy. Tymczasem jak wynika z wyżej przytoczonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody, powodem wydania decyzji kasatoryjnej nie były braki postepowania dowodowego, lecz brak analizy materiału dowodowego w odniesieniu do spornego ogrodzenia.
Wojewoda potwierdził więc, że materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego został już zgromadzony, a do wyjaśnienia pozostają nie tyle okoliczności faktyczne, ile ocena skutków prawnych wynikających z już zgromadzonych dowodów. W postępowaniu odwoławczym – zdaniem Sądu – organ odwoławczy korzysta z pełnej kompetencji do oceny dowodów zgromadzonych już w sprawie, nawet jeśli nie wszystkie te dowody zostały ocenione przez organ pierwszej instancji lub gdy z uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji nie wynika, czy zostały one wzięte pod uwagę. Należy bowiem zauważyć, że skoro ustawodawca w art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, tj. zgromadzenie nowych dowodów, to tym bardziej dopuszczalne jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy oceny dowodów już zgromadzonych w aktach sprawy.
Organ odwoławczy ma nie tylko prawo, ale i obowiązek formułowania własnych ocen prawnych stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też fakt, że organ pierwszej instancji nie ocenił stanu faktycznego poprzez pryzmat wszystkich adekwatnych i możliwych do zastosowania norm prawnych, nie uzasadnia wydania decyzji w warunkach art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Mazowiecki wskazuje dokładnie przepisy, które pominięto przy ocenie obszaru oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości wnioskodawców. Nie ma zatem przeszkód, aby to ten właśnie organ odwoławczy dokonał oceny, czy sporna inwestycja z uwagi na te przepisy prowadzi do ograniczeń w zabudowie nieruchomości należącej do wnioskodawcy. Należy przy tym pamiętać, że Wojewoda Mazowiecku może również zgromadzić nowe dowody, gdyby te już zgromadzone w sprawie okazały się wystarczające. Istotne w sprawie jest to, aby nie przekroczyć granic uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że w zaleceniach dla organu pierwszej instancji organ odwoławczy nie sformułował dotychczas żadnych wytycznych dotyczących poszukiwania nowych dowodów, a wręcz przeciwnie – nakazał jedynie ponowną ocenę już zgromadzonych. Zagadnienia dotyczące zakresu robót budowlanych zatwierdzonych decyzją z 13 grudnia 2023 r. są możliwe do ustalenia na podstawie treści tej decyzji i zatwierdzonej nią dokumentacji budowlanej. Zatem w zasadzie dla oceny wpływu tej inwestycji – w kształcie określonym w spornej decyzji – poszukiwanie dodatkowych dowodów może nie być niezbędne.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.