II SA/Op 327/20

II SA/Op 327/20 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Transport
Sygn. powiązane
I GSK 721/21 - Wyrok NSA z 2025-02-26
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
art. 16 ust. 4
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 grudnia 2012 r., Nr XXV/322/2012 w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Województwo Opolskie 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Samorządu Województwa Opolskiego na rzecz A Sp. z o.o. w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] (zwaną dalej skarżącą lub Spółką) jest uchwała Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 grudnia 2012 r., nr XXV/322/2012, w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów publicznego transportu zbiorowego i przewoźników drogowych z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Województwa Opolskie (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2013 r., poz.167).
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590, z późn. zm.) zwanej dalej u.s.w. w zw. z art. 16 ust. 4, ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, w dniu 28 grudnia 2012 r., Sejmik Województwa Opolskiego podjął zaskarżoną uchwałę nr XXV/322/2013. W § 1 pkt 1 tej uchwały określono, że korzystanie przez operatorów publicznego transportu zbiorowego i przewoźników drogowych z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Województwo Opolskie jest odpłatne. W § 1 pkt 2 uchwały ustalono stawkę opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem lub zarządzającym jest Województwo Opolskie w wysokości 0,04 zł. Wykonanie uchwały powierzono w § 2 Zarządowi Województwa Opolskiego, a na podstawie § 3 postanowiono o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2013 r.
W uzasadnieniu uchwały powołano przepisy art. 16 ust. 4, ust. 5 i ust. 7 pkt 1 ustawy wyjaśniając, że zgodę na korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Województwo Opolskie wydaje Zarząd Dróg Wojewódzkich w Opolu. Województwo Opolskie jest właścicielem lub zarządzającym 916 przystankami zlokalizowanymi przy drogach wojewódzkich co stanowi 32% wszystkich przystanków autobusowych wykorzystywanych przez operatorów publicznego transportu zbiorowego i przewoźników drogowych w województwie. Opłatę ustaloną w uchwale będzie pobierał ZDW w Opolu, a rozpoczęcie jej pobierania od dnia 1 lipca 2013 r. jest spowodowane koniecznością przygotowania i wdrożenia przez ZDW w Opolu, w tym okresie jednolitej bazy przystanków, na których będą rozwieszane rozkłady jazdy operatorów publicznego transportu zbiorowego i przewoźników drogowych, a także koniecznością uzupełnienia niezbędnych elementów infrastruktury przystankowej.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. skarżąca Spółka wezwała Sejmik Województwa Opolskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały z dnia 28 grudnia 2012 r., nr XXV/322/2012 i zróżnicowanie stawek opłat za korzystanie z przystanków, w zależności od rodzaju i wielkości taboru wykorzystywanego przez operatorów i przewoźników, jak i standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych, w sposób określony w przepisie art. 16 ust. 4 ustawy, a więc z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Spółka wyjaśniła, że kwestionowana uchwała w oczywisty sposób narusza jej słuszny interes. Z jej treści nie wynika bowiem, aby wysokość opłaty w jakikolwiek sposób miała być uzależniona od wskazanych czynników. Co istotne - uzasadnienie uchwały nie przedstawia żadnych powodów, którymi kierował się organ stanowiący w zakresie przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów i dla wszystkich przystanków komunikacyjnych. Skarżąca zaznaczyła, że jest przedsiębiorcą wykorzystującym w przeważającej mierze do przewozu pojazdy liczące do 25 miejsc siedzących. Są to pojazdy o zdecydowanie mniejszej masie i ładowności, aniżeli typowe "pełnowymiarowe" autobusy rejsowe, które mogą zabrać zdecydowanie większą liczbę pasażerów i bagażu. Obiektywnie przedsiębiorcy wykorzystujący w swojej działalności większy tabor w znacznie większym stopniu przyczyniają się do szybszego wyeksploatowania przystanków komunikacyjnych i konieczności ich remontów, aniżeli w przypadku przedsiębiorców, takich jak skarżąca. Wskazując, że w swoim taborze ma również pojazdy liczące ponad 22 miejsca siedzące i posiłkuje się także wynajętymi autobusami zaznaczyła, że rozkłady jazdy są tak zaplanowane, że niemal 70% kursów wykonują pojazdy o mniejszej dopuszczalnej liczbie pasażerów, resztę zaś większe autobusy. Podnosząc, że na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy pobór opłat powinien uwzględniać niedyskryminujące zasady skarżąca wywodziła, że ustalenie w kwestionowanej uchwale stałej stawki opłat skutkuje daleko idącą dyskryminacją przewoźników wykorzystujących w swej działalności "mniejszy" tabor, którzy w mniejszym stopniu przyczyniają się do powstania kosztów utrzymania przystanków.
Odpowiadając na wezwanie, pismem z dnia 14 września 2020 r. Zarząd Województwa Opolskiego poinformował skarżącą, że po przeprowadzeniu analizy i szczegółowym rozpoznaniu sprawy, uznając wniosek za zasadny, przygotowano uchwałę zmieniającą, która wprowadza dwie opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w zależności od wielkości środka transportu i uchwała ta zostanie przedstawiona na sesji Sejmiku.
Następnie, w dniu 29 września 2020 r. Sejmik Województwa Opolskiego podjął uchwalę nr XXII/211/2020, na mocy której, w jej § 1 dokonano zmiany zapisu § 1 ust. 2 uchwały nr XXV/322/2020 w ten sposób, że ustalono stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem lub zarządzającym jest Województwo Opolskie w wysokości:
1) 0,04 zł za jedno zatrzymanie - dla środka transportu przeznaczonego konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 23 osób łącznie z kierowcą;
2) 0,05 zł za jedno zatrzymanie - dla środka transportu przeznaczonego konstrukcyjnie do przewozu powyżej 23 osób łącznie z kierowcą".
Wykonanie uchwały zmieniającej powierzono Zarządowi Województwa Opolskiego (§ 2), a na podstawie § 3 uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, tj. w dniu 17 października 2020 r. (Dz. Urz. Woj. opolskiego z 2020 r., poz. 2673). W uzasadnieniu uchwały, wskazując na art. 16 ust. 3 ustawy wyjaśniono, że dokonana zmiana jest uzasadniona z uwagi na powinność uwzględnienia niedyskryminujących zasad, przeprowadzoną analizę prawno-finansową oraz zróżnicowany wpływ wielkości taboru na koszty utrzymania standardów na przystankach (remonty, konserwacja, budowa i przebudowa wiat, utrzymanie czystości itp.).
Pismem z dnia 26 października 2020 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę z dnia 28 grudnia 2012 r., nr XXV/322/2012 zarzucając jej naruszenie art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wprowadzeniu jednolitej stawki opłaty dla wszystkich operatorów i przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Województwo Opolskie w wysokości 0,04 zł za każde zatrzymanie (do dnia 15 października 2020 r.), a więc zastosowanie stawki o dyskryminującym charakterze, nieuwzględniającym rodzaju i wielkości pojazdów, którymi wykonywane są przewozy, jak również standardów poszczególnych przystanków komunikacyjnych. Żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą której głównym przedmiotem jest transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski, a na podstawie udzielonych zezwoleń, (których kopie załączyła) jest uprawniona do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu osób. Stosownie do treści zaskarżonej uchwały oraz posiadanych zezwoleń jest zobowiązana do uiszczania opłat z tytułu zatrzymywania się środków transportu na przystankach, które stanowią własność bądź pozostają w zarządzie Województwa Opolskiego. W tym celu w dniu 1 lipca 2013 r. zawarła umowę z Zarządem Dróg Wojewódzkich, która to umowa określa warunki korzystania przez skarżącą z przystanków komunikacyjnych autobusowych. Podstawą naliczania opłat za korzystanie z przystanków jest zaskarżona uchwała, co uwidacznia w sposób oczywisty wpływ tego aktu prawa miejscowego na sytuację prawną i finansową skarżącej, a w konsekwencji świadczy o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w niniejszej sprawie. Wskazując, że pomimo posiadania zróżnicowanego taboru, aż 70 % realizowanych kursów wykonują pojazdy przystosowane do przewozu nie więcej niż 23-24 osób skarżąca podniosła, że z uwagi na brak zróżnicowania opłat za korzystanie z przystanków, w zależności od rodzaju i wielkości taboru wykorzystywanego przez operatorów i przewoźników, zaskarżona uchwała prowadzi do nierównego traktowania podmiotów korzystających z przystanków. Dalej skarżąca podnosiła, że z uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę nie wynika, czy organ analizował możliwość i celowość wprowadzenia dodatkowego rozróżnienia wysokości stawek opłat, a to ze względu na standard (stan techniczny) przystanków komunikacyjnych. Działania organu są niewystarczające, gdyż dokonana modyfikacja treści uchwały nie realizuje w pełni postulatów wynikających z treści art. 16 ust. 4 ustawy, a ponadto - mimo dokonanej zmiany, zaskarżona uchwała nadal wywołuje skutki prawne w stosunku do operatorów i przewoźników korzystających z przystanków. Uchwała zmieniająca weszła bowiem w życie w dniu 16 października 2020 r., co skutkuje zarówno dla skarżącej, jak i innych przewoźników, naliczeniem opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych za miesiąc październik 2020 r. w części na podstawie zaskarżonej uchwały, w części zaś na podstawie nowych zasad. Sytuacja prawna skarżącej oraz innych przewoźników i operatorów jest więc do dnia wejścia w życie zmian determinowana treścią uchwały w dotychczasowym brzmieniu. Następnie skarżąca powołując się na uzasadnienie projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wywodziła, że z uwagi na brak różnicowania opłat za korzystanie z przystanków w zależności od rodzaju i wielkości taboru wykorzystywanego przez operatorów oraz przewoźników (do dnia dokonania zmian), jak również stanu technicznego przystanków, zaskarżona uchwała prowadziła i prowadzi nadal do nierównego traktowania podmiotów korzystających z przystanków i pomimo częściowego uwzględnienia żądań skarżącej w dalszym ciągu narusza dyspozycję art. 16 ust. 4 ustawy. Zauważyła, że nie wszystkie przystanki wyposażone są w wiatę przystankową, nie wszystkie zlokalizowane są w pobliżu tzw. zatoki autobusowej i wykazują różnorodność w zakresie standardu wykonania, daty budowy i rodzaju wiat przystankowych co oznacza, że operatorzy i przewoźnicy publicznego transportu zbiorowego, którzy korzystają z przystanków w takim samym stopniu (bez jakiekolwiek zróżnicowania) przyczyniają się do utrzymania zarówno nowo wyremontowanych bądź wybudowanych przystanków z wiatami i zatoczkami, jak i tych przystanków, które swoim standardem odbiegają tym pierwszym, a które niejednokrotnie zlokalizowane są bezpośrednio przy drodze (na drodze). Stosownie do tego skarżąca podniosła, że rażąco niesprawiedliwe oraz naruszające zasadę równego traktowania jest partycypowanie przez przewoźników w takim samym wymiarze w kosztach utrzymania przystanków tych nowych, jak i wybudowanych wiele lat temu. Wskazała również, że przed wniesieniem skargi dopełniła warunku wezwania organu do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego i wezwanie to nie przyniosło oczekiwanego przez nią skutku albowiem uchwała zmieniająca częściowo tylko uwzględniła stawiane przez nią zarzuty. Ponadto zachodzi konieczność dokonania kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego przez pryzmat zgodności z prawem skoro zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją bowiem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Opolskiego wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie ze względu na brak zasadności jej zarzutów. W uzasadnieniu argumentując podstawy odrzucenia skargi organ wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdował tryb z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w ich brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i wobec tego wniesienie skargi mogło nastąpić po bezskutecznym wezwaniu Sejmiku Województwa Opolskiego do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wystosowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały z dnia 28 grudnia 2012 r., Nr XXV/322/2012, jednak skargę na uchwałę wniosła, gdy treść zakażanego przepisu uległa zmianie, tj. gdy zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą z dnia 29 września 2020 r., Nr XXII/211/2020. Wniesiona skarga dotyczy zatem innego stanu prawnego niż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku tym w ocenie organu przedmiotową skargę należy uznać za przedwczesną, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 3235 z późn. zm.) zwanej p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. jako wniesionej z naruszeniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. i z naruszeniem trybu określonego w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa wobec braku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, ze względu na skutki społeczne i gospodarcze jakie może powodować uchylenie zaskarżonej uchwały uzasadnione jest z kolei oddalenie skargi z uwagi na to, że podejmując uchwałę zmieniającą z dnia 29 września 2020 r., Nr XXII/211/2020, organ zrealizował dyspozycję art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zakresie uwzględnienia niedyskryminujących zasad i zróżnicowane zostały stawki opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w zależności od wielkości środka transportu.
Wobec stanu epidemii Covid-19 i rygorów z tym związanych, wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) i § 1 pkt 2 zarządzenia Prezesa WSA w Opolu z dnia 30 października 2020 r., nr 17/2020 w zw. z § 3 zarządzenia Nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz brakiem możliwości zapewnienia pełnego i pewnego zabezpieczenia zdrowia stron i pracowników, zarządzeniem z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Op 327/20, Przewodniczący Wydziału II WSA w Opolu zarządził rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organu samorządu województwa przepis ten pozostaje w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.w., zgodnie z którym uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna.
O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 82 ust. 5 u.s.w., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak w orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych i podstaw prawnych podejmowania uchwał, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 28 grudnia 2012 r., Nr XXV/322/2012, została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej - w ramach kompetencji wynikających z art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 z późn. zm.) zwanej nadal ustawą. Stanowi ona akt powszechnie obowiązujący na terenie Województwa Opolskiego, tj. dotyczy sytuacji powtarzalnych wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie, wobec czego jest aktem prawa miejscowego podlegającym kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi Sąd uwzględnił, że skarga wniesiona została na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., który co należy podkreślić, podobnie jak art. 53 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), tj. wg Dz. U. z 2016 r., poz. 486, z późn. zm. Wynika to z treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, wg którego przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała podjęta natomiast została przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.
Stosowany w niniejszej sprawie przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Konstrukcja tej regulacji wskazuje zatem, że legitymowanym do wniesienia skargi jest taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który bezskutecznie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Z art. 53 § 2 p.p.s.a., w jego brzmieniu sprzed wskazanej powyżej nowelizacji wynika natomiast, że skargę taką należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie skarżąca dochowała wymogu formalnego wezwania, które sformułował w piśmie z dnia 11 sierpnia 2020 r. Zachowała również termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. W tej kwestii Sąd ustalił na podstawie akt nadesłanych przez organ, że odpowiedź organu na wezwanie skarżąca odebrała w dniu 30 września 2020 r. Skarga została z kolei wniesiona przesyłką pocztową nadaną dnia 26 października 2020 r., a więc przed upływem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 k.p.a.
Ponadto skarżąca, będąc podmiotem prowadzącym działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym (co potwierdzają załączone do skargi kopie zezwoleń na wykonywanie takiej działalności), wykazała swoją legitymację do wzniesienia skargi. Zaskarżona uchwała nakłada bowiem na skarżącą obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z przystanków, które są naliczane na podstawie § 1 ust. 2 uchwały. Niewątpliwie istnieje zatem związek między sferą indywidualnego obowiązku skarżącej, a kwestionowaną uchwałą, która kształtuje sferę interesu prawnego skarżącej naruszając jej interes prawny wynikający z przepisu art. 16 ust. 4 ustawy.
W świetle powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest prawnie skuteczna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
W ocenie Sądu odpowiedź organu na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa i następnie dokonanie zmiany zapisu § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały (uchwałą z dnia 29 września 2020 r., nr XXII/211/2020) nie przesądzały o niedopuszczalności skargi wniesionej na uchwałę w jej brzmieniu sprzed dokonania wskazanej zmiany.
Stosownie do stanowiska organu wyrażonego w tym zakresie w odpowiedzi na skargę dostrzec należy, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wnosiła o zróżnicowanie stawki opłat za korzystanie z przystanków w zależności, zarówno od rodzaju i wielkości taboru wykorzystywanego przez operatorów i przewoźników, jak i w zależności od standardu poszczególnych przystanków. Z treści, jak i z uzasadnienia uchwały zmieniającej nie wynika jednak – jak słusznie podnosi skarżąca, aby dokonując zmiany stawek organ analizował możliwość i celowość ich rozróżnienia także ze względu na standard przystanków. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano jedynie, że stawki opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu zostały zróżnicowane w zależności od wielkości środka transportu. Rację ma tym samym skarżąca twierdząc, że uchwała zmieniająca częściowo tylko uwzględniła zarzuty stanowiące treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji nie można uznać, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez skarżącą w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. było skuteczne.
Ponadto należy uwzględnić, że zaskarżona uchwała w jej pierwotnym brzmieniu może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę i w tym zakresie kształtuje stosunki administracyjnoprawne. Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. W ramach tej kontroli zaskarżony akt podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podjęcia. W odniesieniu do aktów o charakterze normatywnym, do jakich należą akty prawa miejscowego, sama zmiana ich zapisów, nie stanowi automatycznie okoliczności skutkującej niedopuszczalnością skargi lub bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego. Nie wyklucza to bowiem zbadania zgodności z prawem zapisów takiego aktu, jeżeli znajdowały one zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie, a więc z okresu ich obowiązywania i mogły wywołać skutki prawne.
Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego, musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach. Działania naruszające tę zasadę powinny być natomiast eliminowane tak, aby nie mogły mieć wpływu na kształtowanie stosunków prawnych. Stąd, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie może prowadzić do akceptacji działań organów podjętych niezgodnie z przepisami prawa.
Dostrzec również trzeba, że sejmikowi województwa nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu i podjęcia uchwały, która wywierałaby skutek prawny ex tunc, tj. z mocą wsteczną. Organ ten może jedynie zmienić lub uchylić swoją uchwałę ze skutkiem ex nunc, tj. z chwilą wejścia w życie uchwały zmieniającej lub uchylającej. Tymczasem, stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonej uchwały wyklucza ją z porządku prawnego ze skutkiem ex nunc. Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd są zatem dalej idące. Dlatego, w przypadku zmiany lub uchylenia zapisów zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący, kontrola sądowa może być wymagana ze względu na skutki prawne wywołane zaskarżonym aktem. Wyeliminowanie skutków prawnych nielegalnego aktu możliwe jest bowiem jedynie w przypadku uprzedniego stwierdzenia nieważności tego aktu. Jeśli zatem zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, jej zmiana nie czyni zbędną kontroli sądowej i nie stanowi o niedopuszczalności skargi lub bezprzedmiotowości postępowania.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie została wyeliminowana z porządku prawnego przed wniesieniem skargi i w części obejmującej zapisy § 1 ust. 2, przed ich zmianą wywołała skutki prawne związane z ich stosowaniem i naliczaniem opłaty – w tym w zakresie interesu prawnego skarżącej, co zdaniem Sądu przemawiało za potrzebą dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu.
Dokonana przez Sąd kontrola wykazała natomiast, że wniesiona skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem upoważnienia ustawowego ustalonego w art. 16 ust. 4 ustawy.
Wskazany przepis stanowi, że za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie do art. 16 ust. 5 pkt 1 stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
Z powyższych regulacji prawnych wynika, że organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony przez ustawodawcę do ustalania w formie uchwały stawek opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych. Jednocześnie ustawodawca określił górną granicę stawki opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym oraz sposób korzystania z upoważnienia do ustalania stawek opłaty wskazując, że czynienie użytku z upoważnienia ustawowego ma następować "z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad".
Podejmując uchwałę na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy, organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego zobowiązana jest zatem dokonać analizy i rozważyć w procesie uchwałodawczym, czy przyjęte ustalenia uchwały nie będą dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Kryteria dokonania takiej analizy powinny być natomiast wskazane w uzasadnieniu uchwały.
Wprawdzie w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady", jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (por. orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U. 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (por. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami.
W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) wskazano z kolei, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty; uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców; uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.
Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy natomiast rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik.
Zauważyć przy tym należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na modernizację i utrzymanie przystanków w należytym porządku. Celem jej wprowadzenia jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Sąd podziela w całości pogląd akceptowany w orzecznictwie sądowym, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Im większy pojazd realizujący przejazd na linii regularnej, tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanków. W uproszczeniu należy przyjąć, że duży i ciężki pojazd przewożący kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów.
W konsekwencji, ustalenie jednej, stałej opłaty nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Jak już wskazano powyżej, nie ulega wątpliwości, że przewoźnik realizujący przewozy na liniach regularnych dużymi autobusami generuje większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika, który wykonuje takie przewozy pojazdami zabierającymi kilka lub kilkanaście osób. Dlatego, wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy. Nie może być tak, że taką samą opłatę ma uiszczać przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 281/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 501/20 i powołane tam orzecznictwo). Ponadto, w celu pełnej realizacji przesłanki z art. 16 ust. 4 ustawy ustalając opłatę za korzystanie z przystanków należy też uwzględnić ich zróżnicowany standard, co ma wpływ na koszty ich utrzymania.
W § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały pierwotnie dla wszystkich operatorów publicznego transportu zbiorowego i przewoźników drogowych ustalono jedną, taką samą stawkę za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, w wysokości 0,04 zł. Z uzasadnienia uchwały nie wynika jednak w żaden sposób, aby dokonana została analiza potwierdzająca, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami.
Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów ustalenia dla wszystkich przewoźników jednakowej stawki opłaty. Stwierdzić tym samym trzeba, że zastosowanie jednolitej stawki świadczy o istotnym naruszeniu upoważnienia z art. 16 ust. 4 ustawy, z uwagi na brak uwzględnienia niedyskryminujących zasad.
Zdaniem Sądu arbitralne ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz "małymi" pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takiej samej wysokości jak przewoźnicy realizujący przewozy "dużymi" pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy, co do zasady w większym stopniu przyczyniają się powstania tych kosztów. Skoro natomiast art. 16 ust. 4 ustawy wskazuje na konieczność uwzględnienia przy ustaleniu opłaty niedyskryminacyjnych zasad, to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz. Organ jest zobowiązany do jego uwzględnienia w ramach kryterium niedyskryminacji przy ustaleniu opłat (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1121/19).
W niniejszej sprawie wskazane kryterium nie zostało uwzględnione przy ustaleniu stawki opłaty w jednej wysokości, przez co kompetencja z art. 16 ust. 4 ustawy została wadliwie zrealizowana. Dostrzec przy tym trzeba, że także podejmując uchwałę zmieniającą, na podstawie której dokonano zróżnicowania stawek zasady niedyskryminujące nie zostały prawidłowo uwzględnione. Z uzasadnienia tej uchwały, jak już wcześniej wskazano wynika bowiem, że podstawą zróżnicowania stawek była wyłącznie wielkość pojazdu. Nie rozważano natomiast i nie uwzględniono standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych, co w ocenie Sądu, prowadzi do stwierdzenia, że istotna wadliwość zaskarżonej uchwały nie została wyeliminowana.
Reasumując Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Sejmik Województwa Opolskiego w sposób wadliwy zrealizował kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 ustawy, a tym samym w sposób istotny naruszył prawo. Uchybienie to należało zakwalifikować jako sprzeczność z prawem, której konsekwencją, stosownie do art. 82 ust. 1 u.s.w., jest nieważność uchwały.
Jak już wyżej akcentowano, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Okoliczność, że ustawodawca w treści upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 4 ustawy posłużył się zwrotem nieoznaczonym "uwzględnienie niedyskryminujących zasad" nie oznacza, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o powyższy przepis. Granice samodzielności działania organów województwa wyznacza legalność działania tych organów, zaś wykonywanie uchwałodawczej działalności powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, w pkt 1 wyroku orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie 2 postanowiono z kolei o kosztach postępowania sądowego, na które składa się: wpis uiszczony od skargi w kwocie 300 zł, zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).