II SA/Op 323/23

II SA/Op 323/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz
Remigiusz Mazur
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Przywrócenie terminu
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 134, art. 58, art. 59,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Tezy
" (...)  w pewnych sytuacjach akceptowalny i oceniany jako zgodny z prawem jest stan, w którym następuje wydanie ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, a dopiero po nim postanowienia w sprawie przywrócenia tego terminu."
" (...) aby złożyć wniosek o przywrócenie terminu, termin musi być uchybiony. Wniosek w tym zakresie złożony mimo braku uchybienia terminowi jest niedopuszczalny. Z tej perspektywy pierwszeństwo winno mieć zatem rozstrzygnięcie w postaci postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Tego rodzaju postawienie otwiera bowiem drogę do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu jako w ogóle mogącego osiągnąć cel, dla którego został on przewidziany. Umożliwia zajęcie się badaniem jego zasadności, w szczególności oceną powodów uzasadniających przywrócenie terminu. To ostatnie jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy termin odwoławczy został przekroczony. "
" (...)  przywrócenie następuje „w razie uchybienia terminu” (o ile zainteresowany uprawdopodobni brak winy w uchybieniu). Instytucja przywrócenia terminu została zatem przewidziana do takich sytuacji, w których już doszło do uchybienia terminu. Właśnie bowiem to uchybienie daje możliwość zawnioskowania o przywrócenie terminu."
" Dodać więc należało i to, że stwierdzenie uchybienia terminowi następuje w trybie działania z urzędu (aczkolwiek w sensie sprawczym z impulsu wnioskodawczego – inicjacji w postaci wniesionego odwołania), a przywrócenie terminu tylko na wniosek zainteresowanego."
" (...) stwierdzenie uchybienia terminowi następuje w trybie działania z urzędu (aczkolwiek w sensie sprawczym z impulsu wnioskodawczego – inicjacji w postaci wniesionego odwołania), a przywrócenie terminu tylko na wniosek zainteresowanego."
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 stycznia 2023 r., nr SKO.40.2414.2022.ps w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym przez K. M. (dalej jako: skarżąca lub strona), postanowieniem z dnia 10 stycznia 2023 r., nr SKO.40.2414.2022.ps, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej Kpa, po zapoznaniu, na posiedzeniu niejawnym, odwołania strony, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Wójta Gminy Lubsza z dnia 12 lipca 2022 r., nr OPS.PS.5031.III.6.2022, ustalającej odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K. – jej ojca: S. M. od sierpnia 2021 r. – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubszy, (dalej OPS) działając z upoważnienia Wójta Gminy Lubsza, wydał przytoczoną na wstępie decyzję z dnia 12 lipca 2022 r. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 14 lipca 2022 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Zatem termin do wniesienia od niej odwołania upływał z dniem 28 lipca 2022 r. Tymczasem pismem datowanym na dzień 2 sierpnia 2022 r., nadanym w placówce pocztowej UP O. w dniu 5 sierpnia 2022 r. strona wniosła od ww decyzji odwołanie i w tożsamych okolicznościach złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
Organ I instancji przekazał Kolegium akta sprawy, w tym odwołanie i wniosek o przywrócenie termin do jego wniesienia. Jednocześnie odniósł się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu powtarzając argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.
Pismem z 8 grudnia 2022 r. Kolegium zwróciło się do pełnomocnika strony o uprawdopodobnienie, że zachodziły okoliczności podniesione we wniosku o przywrócenie terminu (k. 6 akt administracyjnych). Odpowiadając, pismem z 23 grudnia 2022 r., pełnomocnik strony przedłożył wydruk z portalu pacjenta [...]. Następnie Kolegium postanowieniem z 10 stycznia 2023 r., nr [...], odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W tych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy stwierdził, że data doręczenia decyzji objętej odwołaniem wynika z materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowana przez stronę. Przypomniał, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony 14 lipca 2022 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru. Wobec tego – na co zwrócił uwagę – ostatnim dniem, w którym możliwe było terminowe wniesienie odwołania był 28 lipica 2022 r. (czwartek). Strona, działając przez pełnomocnika, 5 sierpnia 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, dopełniając przy tym tej czynności, tj. składając odwołanie. Zdaniem Kolegium nie budzi bowiem wątpliwości, że odwołanie strona nadała 5 sierpnia 2022 r. w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, co potwierdza wydruk ze strony Poczty Polskiej S.A. Z tych względów zdaniem Kolegium odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 Kpa, albowiem z ośmiodniowym jego przekroczeniem.
Tym samym w ocenie Kolegium odwołanie nie może być merytorycznie rozpatrzone, gdyż decyzja organu I instancji stała się ostateczna.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie — po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, organ odwoławczy wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach podał, że w fazie wstępnej postępowania odwoławczego organ obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 Kpa, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaznaczył następnie, że zgodnie z art. 127 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1). Właściwy do rozpatrzenia odwołania co do zasady jest organ administracji publicznej wyższego stopnia (§ 2). Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i § 2 Kpa). Jednocześnie wyjaśnił, iż mocą art. 57 Kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło (§ 1). Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (§ 5 pkt 2). Przy obliczaniu terminu do wniesienia odwołania 14-dniowy termin upływa zatem z ostatnim dniem tego terminu, liczonego począwszy od następnego dnia po doręczeniu decyzji. Niezachowanie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, w następstwie czego decyzja staje się ostateczna.
W dalszych motywach zaznaczyło Kolegium, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie przewidzianego w art. 134 Kpa postanowienia o uchybieniu terminu (por. wyrok NSA z 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 1482/96). Następnie podniosło Kolegium, że zgodnie z przyjętym w judykaturze i piśmiennictwie stanowiskiem, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), bowiem oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym ostatecznego aktu administracyjnego, korzystającego - na podstawie art. 16 Kpa, z ochrony trwałości (por. uchwała 7 sędziów NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98,).
Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2023 r.,1327 ze zm.), dalej: ustawa COVID-19, poprzez jego niezastosowanie przez Kierownika OPS w Lubszy, w przypadku gdy przepis ten nakazuje, aby przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, poinformować stronę o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu,
2) art. 58 § 1 Kpa poprzez stwierdzenie, iż strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy,
3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez nieuwzględnienie interesu strony oraz przez niewywiązanie się przez SKO z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez: niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny.
Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie w całości kwestionowanego postanowienia SKO i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przytoczył stan faktyczny sprawy, a następnie podniósł, że na kilka dni przed upływem terminu do wniesienia odwołania, pełnomocnik skarżącej doznał urazu [...]. Autor skargi wskazał przy tym, że pełnomocnik z uwagi na problemy z [...] oraz przyjmowaniem leków przeciwbólowych musiał pozostać w domu w celu rekonwalescencji. Niestety z uwagi na powyższy uraz oraz inne czynniki takie jak rozpoczęte urlopy pozostałych wspólników oraz pracowników Kancelarii, pełnomocnik główny uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika OPS w Lubszy. Podkreślił, iż w momencie powrotu pełnomocnika do Kancelarii, bez zbędnej zwłoki wystąpił o przywrócenie tego terminu oraz dopełnił pozostałe przesłanki, tj. wniósł odwołanie oraz uprawdopodobnił swoją prośbę. Nadto w ocenie autora skargi w niniejszej sprawie organ nie zastosował powyższego przepisu, a należy zaznaczyć, iż art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym, a z jego treści jednoznacznie wynika, że odnosi się on do terminów materialnych prawa administracyjnego. Tym samym brak jest przesłanek do zawężania podstaw przywrócenia terminu przewidzianych art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jedynie do przyczyn związanych ze stanem epidemii COVID-19, albowiem omawiany akt prawny, mimo że wydany w związku z tą epidemią, zawężenia takiego nie przewiduje. Przepis ten zawiera jedynie regulację szczególną w zakresie kategorii możliwych do przywrócenia terminów (poszerzając znacznie ten zakres względem Kpa), w zakresie terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie oraz w zakresie spoczywającego na organach administracji obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu. Na poparcie tych argumentów przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 23 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Go 453/22.
Ponadto pełnomocnik strony zaznaczył, że Kolegium w swoich rozważaniach również pominęło ten przepis. Wskazał, iż przed wydaniem postanowienia organ powinien zrealizować obowiązek informacyjny wynikający z powołanego powyżej przepisu, a dopiero po upływie określonego terminu i ewentualnej reakcji wnoszącego odwołanie podmiotu rozstrzygnąć sprawę. Należy zaznaczyć, iż choć pełnomocnik skarżącej wniósł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to na organie i tak spoczywał obowiązek wynikający z ustawy COVID-19.
Argumentując stwierdził, iż organ nieprawidłowo uznał, iż pełnomocnik skarżącej nie uprawdopodobnił po swojej stronie braku winy w uchybieniu temu terminowi, bowiem wyjaśnił okoliczności uniemożliwiające wniesienie w terminie odwołania od decyzji Kierownika OPS w Lubszy we wniosku o przywrócenie terminu z dnia 3 sierpnia 2023 r., co zostało szerzej omówienie na początku niniejszego uzasadnienia. W jego ocenie organ uchybił powinnościom wynikającym z art. 7 Kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zdaniem pełnomocnika strony organ odwoławczy naruszył także art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, w myśl których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów], organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało stanowisko wyeksponowane w kwestionowanym postanowieniu. Akcentując przy tym, że na obecnym etapie sprawy bezprzedmiotowe jest stawianie zarzutów dotyczących postępowania zakończonego ww. decyzją z 12 lipca 2022 r. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu, co Kolegium stwierdziło obecnie skarżonym postanowieniem. Ponadto postanowieniem z 10 stycznia 2023 r., nr [...], odrębnie zaskarżonym do WSA w Opolu, Kolegium odmówiło stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 12 lipca 2022 r. Zaznaczyło, że dopiero po ewentualnym wyeliminowaniu obu ww. postanowień oraz doprowadzeniu do przywrócenia przedmiotowego terminu uzasadnione stanie się stawianie zarzutów dotyczących powyższej decyzji. Na marginesie Kolegium podniosło, że niezrozumiałe jest jaki termin miałby przywrócić organ I instancji w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej odpłatność strony za pobyt jej męża w domu pomocy społecznej.
Odpowiadając natomiast na zarzut, według którego to Kolegium niezasadnie pominęło instytucję określoną w art. 15 zzzzzn2 ustawy Covid-19, wyjaśnił organ odwoławczy, że przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę określonych w nim terminów w okresie obowiązywania "stanu epidemii" ogłoszonego z powodu COVID-I9. Wskazany w analizowanym przepisie okres obowiązywania "stanu epidemii" zakończył się 16 maja 2022 r., co wynika z § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027). Oznacza to, że do uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z 12 lipca 2022 r. bezsprzecznie nie doszło w okresie obowiązywania przedmiotowego "stanu epidemii". W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie mógł zatem znaleźć zastosowania art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19.
Ponadto – jak zaznaczyło Kolegium – w skardze zarzucono naruszenie art. 58 § 1 Kpa, podczas gdy nie stanowi on podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, które wydane zostało zgodnie z art. 134 Kpa. Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem skarżącego, iż doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Stan faktyczny sprawy został bowiem w pełni wyjaśniony, a zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i podlegał całościowej ocenie. Po zapoznaniu się z podniesionymi w skardze zarzutami Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu. W ocenie Kolegium należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia przez stronę odwołania, gdyż jest to okoliczność obiektywna, która zaistniała w sprawie. Jednocześnie przywołanym wyżej postanowieniem z 10 stycznia 2023 r., nr [...], odmówiono stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), dalej: Pusa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej Ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. Mocą art. 134 § 1 Ppsa, sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).
Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, sporna pozostaje kwestia czy przy tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 Kpa, sąd ten bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania czy też – jak miało to miejsce w niniejszej prawie – doszło do uchybienia terminu do jego wniesienia. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, ma charakter zawity i ze swej istoty nie może być przedłużony. Nawet nieznaczne uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, stanowi jego uchybienie i skutkuje bezwzględnym obowiązkiem stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu. Wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania Kolegium jest związane obowiązującymi przepisami prawa i nie ma możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania, które zostało wniesione przez stronę z uchybieniem terminu, stanowiłoby w takiej sytuacji rażące naruszenie prawa, mogące być podstawą dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. I o ile choroby stanowią naturalny aspekt życia człowieka i wywołują niejednokrotnie stres związany z zachorowaniem, to nie usprawiedliwiają zawsze dysfunkcji w zakresie wykonywania obowiązków dotyczących np. czynności procesowych, przy czym nie ta okoliczność jest w przedmiotowej sprawie istotna, albowiem w tym postępowaniu nie podlega kontroli sądowej odmowa przywrócenia terminu.
Tym samym w drugiej kolejności wskazania wymaga, że w przedmiotowej sprawie nie była kontrolowana odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a wyłącznie kwestia stwierdzenia uchybienia do jego wniesienia. Na marginesie Sąd wskazuje, że podnoszone przez stronę okoliczności odnośnie do stanu zdrowia pełnomocnika oraz trybu pracy w okresie urlopowym i związanej z tym niemożliwości złożenia w ustawowo określonym terminie odwołania stanowią argumenty do oceny jego przywrócenia. W tej sprawie pozostają bez zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie. Analogicznie Sąd ocenia zarzuty skargi odnoszące się do nieuwzględnienia przez Kolegium regulacji ustanowionych na czas trwania pandemii (Covid-19). Rację ma w tym zakresie organ odwoławczy wskazując na okres jej trwania wespół z czasem wydania i doręczenia stronie decyzji z 12 lipca 2022 r., o czym szerzej powyżej. Nie podzielając argumentów strony i uznając niezasadność wykreowanych w skardze zarzutów zauważenia wymaga, że Sądowi w składzie, rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie, znane są poglądy - najpierw wyrażane na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie formułowane także na tle analogicznych przepisów Ordynacji podatkowej - prawdopodobnie zapoczątkowane wyrokiem NSA z 9 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Gd 312/94, zgodnie z którym: "zamieszczenie przez stronę w odwołaniu prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia zobowiązuje organ odwoławczy do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tej prośby w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i 59 Kpa. Od rozstrzygnięcia bowiem tej wstępnej kwestii zależą dalsze losy odwołania, a w szczególności to, czy odwołanie to będzie rozpatrywane merytorycznie, czy też postępowanie odwoławcze zostanie zakończone postanowieniem o jakim mowa w art. 134 Kpa, tj. stwierdzeniem, że wniesione zostało z uchybieniem terminu. (...) to ostatnie postanowienie mogło być wydane po uprzednim rozpatrzeniu w odrębnym postanowieniu organu odwoławczego prośby strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". Powyższe powtórzono w wyroku NSA z 15 września 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/96.
Niemniej jednak zaznaczenia wymaga, że późniejsze orzecznictwo utrwaliło pogląd, zgodnie, z którym w razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 Kpa, w dalszej zaś kolejności w razie ewentualnego wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu wniesienia odwołania, organ powinien rozpoznać ten wniosek według przepisów art. 58 i 59 Kpa (por. wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07). Jednocześnie na uwagę zasługuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 478/10, że nie ma mowy o bezprzedmiotowości wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Z powyższego wynika, że wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi nie zamyka w ogóle drogi do jego przywrócenia. O ile więc we właściwym czasie zostanie złożony w tym przedmiocie stosowny wniosek, to będzie on merytorycznie rozpatrywany.
W orzecznictwie NSA podnosi się także, że okoliczność faktyczna, w postaci wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego po wydaniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, z uwagi na obiektywny czynnik jakim jest upływ czasu, nie może zostać uwzględniona w tym ostatnim postanowieniu (nie sposób bowiem wymagać, aby antycypowało ono przyszłe zdarzenia). Oznacza to, że w pewnych sytuacjach akceptowalny i oceniany jako zgodny z prawem jest stan, w którym następuje wydanie ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, a dopiero po nim postanowienia w sprawie przywrócenia tego terminu. W wyroku z 4 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1521/11 NSA stwierdził, że odniesienie podstawowych prawideł logiki do zależności tych obu różnych spraw prowadzi do konstatacji zdecydowanie bardziej zasadnej, a mianowicie, że skoro punktem wyjścia do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest jego niedotrzymanie, to właśnie stwierdzenie tegoż uchybienia powinno być tym, co w pierwszej kolejności następuje. W ocenie NSA, wyrażonej wprawdzie na tle regulacji podatkowych, to z uwagi na ich zbieżność normatywną z ustanowionymi w Kpa – mającej zdaniem składu orzekającego także zastosowanie w tej sprawie – aby złożyć wniosek o przywrócenie terminu, termin musi być uchybiony. Wniosek w tym zakresie złożony mimo braku uchybienia terminowi jest niedopuszczalny. Z tej perspektywy pierwszeństwo winno mieć zatem rozstrzygnięcie w postaci postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Tego rodzaju postawienie otwiera bowiem drogę do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu jako w ogóle mogącego osiągnąć cel, dla którego został on przewidziany. Umożliwia zajęcie się badaniem jego zasadności, w szczególności oceną powodów uzasadniających przywrócenie terminu. To ostanie jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy termin odwoławczy został przekroczony. Nie stoi też ono w żaden sposób na przeszkodzie do załatwienia takiego wniosku, także w sposób pozytywny. W tym ostatnim przypadku wydanie postanowienia przywracającego termin skutkuje normalnym rozpatrzeniem odwołania, gdyż znosi skutki postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi, które z uwagi na swój ostateczny charakter stanowiło barierę dla rozpatrzenia odwołania. Nie można również uznać, że ocena przesłanki zawinienia lub niezawinienia w uchybieniu terminowi może zdeterminować i zmienić stan wcześniejszy (istniejący przed dokonaniem tej oceny) w taki sposób, jakby uchybienia terminu w ogóle nie było. Stan niedochowania terminu jest przecież stanem, który występuje obiektywnie. Wyłącznie zaś jego negatywne skutki, jakie wywołał w postaci tamowania rozpatrzenia odwołania, mogą zostać zniesione przez przywrócenie terminu, co jest równoznaczne z usunięciem przeszkody do rozpatrzenia odwołania.
W przytoczonych judykatach NSA zwraca uwagę, że w orzecznictwie bazującym na wskazanej wyżej regule pierwszeństwa podnosi się przy tym uwagę, iż podanie o przywrócenie terminu składa się po jego uchybieniu (ustaniu przyczyny uchybienia), przy czym takie przywrócenie następuje "w razie uchybienia terminu" (o ile zainteresowany uprawdopodobni brak winy w uchybieniu). Instytucja przywrócenia terminu została zatem przewidziana do takich sytuacji, w których już doszło do uchybienia terminu. Właśnie bowiem to uchybienie daje możliwość zawnioskowania o przywrócenie terminu. Jeśli zatem na tak postrzeganą instytucję prawną nałoży się, powszechnie akceptowany w orzecznictwie, obowiązek orzekania w sprawie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (wniosek taki płynie wystarczająco jednoznacznie z brzmienia art. 228 § 1 pkt 2 O.p., aczkolwiek pojawiają się też wyroki czyniące odstępstwa w tym względzie), to nie powinno budzić większych i uzasadnionych wątpliwości, która ze spraw powinna obejmować badanie kwestii prawidłowości doręczenia, ustalenia daty początku biegu i końca terminu odwoławczego oraz ustalenia daty wniesienia odwołania, a następnie przełożenia tych ustaleń na odpowiedni do nich język procesowy. Wyniki takiego badania stanowią o dochowaniu lub przekroczeniu terminu, co w tym ostatnim przypadku skutkować powinno (w znaczeniu – musi) stwierdzeniem uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Natomiast inną sprawą jest, aczkolwiek także mającą rację bytu i związek z tą pierwszą, dalsze procedowanie nad wnioskiem o przywrócenie terminu w płaszczyźnie dla niego kluczowej, a mianowicie z punktu widzenia oceny braku zawinienia w zakresie uchybienia terminu, którego wniosek dotyczy, oczywiście przy spełnieniu wymogów formalnych oraz co do właściwego czasu jego złożenia. Stwierdzenie więc uchybienia terminowi przed rozpatrzeniem wniosku o jego przywrócenie nie jest działaniem przedwczesnym.
Ponadto w przytoczonym powyżej wyroku NSA zasadnie zwrócił uwagę, że argumentem, niedostrzeganym w części judykatów, który należało uwzględnić w niniejszych rozważaniach jest też bezwarunkowy charakter regulacji stanowiących o uchybieniu terminu, wynikający między innymi ze zwrotu "organ odwoławczy stwierdza". Dodać więc należało i to, że stwierdzenie uchybienia terminowi następuje w trybie działania z urzędu (aczkolwiek w sensie sprawczym z impulsu wnioskodawczego – inicjacji w postaci wniesionego odwołania), a przywrócenie terminu tylko na wniosek zainteresowanego. Wreszcie NSA także wskazał, iż nie można pominąć okoliczności, że akceptacja dla poglądu, iż dopiero po odmowie przywrócenia terminu należy wydać postanowienie stwierdzające jego uchybienie powoduje wątpliwość czy jego podstawą faktyczną jest tylko to, że nie przywrócono terminu i dlatego jest on uchybiony, czy też to, że rzeczywiście był uchybiony, bo z dat prawnie istotnych czynności wynika, iż odwołanie wniesiono po czasie dla niego przewidzianym, czy i jedno i drugie. W tym ostatnim jednak przypadku, ocena przez pryzmat określonych dat i czynności mających w nich miejsce staje się dwukrotna, albowiem w sprawie przywrócenia terminu przesądzone zostaje istnienie uchybienia na użytek tegoż wniosku, które ponownie jest w takiej sytuacji procesowej rozważane na użytek rozstrzygnięcia o stwierdzeniu uchybienia terminowi (cechy tzw. kwadratury koła).
W konkluzji wyroku z 4 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1521/11 Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że sekwencja zdarzeń, narzuca niejako, iż w punkcie wyjścia niezbędne jest każdorazowe ustalenie czy środek odwoławczy został wniesiony w prawem przewidzianym terminie. Jeśli ustalenie to jest negatywne należy stwierdzić uchybienie terminowi do jego wniesienia. W żadnym razie nie stoi temu na przeszkodzie złożony wniosek o przywrócenie terminu (wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Podsumowując dostrzec należy, że ustawodawca narzucił na tryb postępowania organu odwoławczego, wyodrębniając w nim etap czynności wstępnych, etap merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz stadium decyzyjne. Tym samym organ odwoławczy ma obowiązek zachować się zgodnie z postulowaną kolejnością w przypadku skorzystania przez stronę z prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W pierwszym z tych etapów działania organu odwoławczego powinny być skoncentrowane na formalnoprawnej ocenie odwołania i poczynieniu ustaleń, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w określonym ustawowo terminie, co zostało w tej sprawie zrealizowane. Oczywiste stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nawet nieznacznego, nie daje organowi odwoławczemu możliwości wyboru podjęcia innego rozstrzygnięcia niż postanowienie stwierdzające uchybienie w powyższym zakresie. Jest to okoliczność obiektywna, niedająca organowi odwoławczemu możliwości rozpatrzenia odwołania w sposób merytoryczny. Podejmuje on bowiem rozstrzygnięcie nie w granicach swobodnego uznania, ale w sposób związany przepisem prawa. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania następuje każdorazowo po przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy do wniesienia środka odwoławczego został przez stronę zachowany.
Konkludując, w procedurze administracyjnej uchybienie zawitego terminu powoduje, że dokonana czynność jest bezskuteczna prawnie. Zatem wyłącznie w następstwie przywrócenia terminu strona lub inny uczestnik postępowania może skorzystać z uprawnień, które utraciła wskutek uchybionego terminu. Tym samym przywrócić można termin uchybiony. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 Kpa., w razie uchybienia terminu podlega on przywróceniu na wniosek zainteresowanej osoby, jeżeli uprawdopodobni ona, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a wniosek o przywrócenie terminu złoży w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i wraz ze złożeniem wniosku dopełni czynności, dla której określony był termin. Skutek uchybienia terminu następuje zatem niejako "sam przez się".
W konsekwencji dotychczas podniesionego uznać należy, że Kolegium zasadnie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia nadanego w dniu 5 sierpnia 2022 r. za pośrednictwem operatora pocztowego odwołania od decyzji organu I instancji prawidłowo doręczonej w dniu 14 lipca 2022 r.