II SA/Op 319/07

II SA/Op 319/07 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Elżbieta Naumowicz
Ewa Janowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 28 lutego 2007 r. Nr V/66/07 w przedmiocie określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 lutego 2007r., Nr V/66/07, Rada Powiatu Strzeleckiego działając na podstawie art. 72 ust. 1 oraz art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (j.t. Dz. U. z 2006r., Nr 97, poz. 674 z późn. zm.) określiła rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunki i sposób ich przyznawania. W § 16 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zaskarżył w całości przedmiotową uchwałę Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 28 lutego 2007r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący dowodził, że treść zakwestionowanych zapisów uchwały zawiera regulacje dotyczące pewnej abstrakcyjnie określonej grupy osób, to jest wszystkich nauczycieli zatrudnionych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Powiat Strzelecki. Ponadto, zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym, a więc nieodnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Konsekwencją powyższego jest to, że wejście w życie aktu prawa miejscowego, a takowym jest sporna uchwała, uzależnione jest od jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Regułę tę potwierdza art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Za niedopuszczalny, zatem uznać należało zapis § 16 uchwały przesądzający o jej wejściu w życie z dniem podjęcia. Zapis ten pozostaje nadto w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), zgodnie z którym akt prawa miejscowego może wejść w życie najwcześniej po upływie 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym.
Powiat Strzelecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym. Zauważył nadto, że wskazanie adresatów będących przedmiotem postępowania nastąpiło z zachowaniem pewnej ogólnikowości, poprzez zdefiniowanie ich cech rodzajowych, jednakże "generalność" jako cecha adresatów norm zawartych w uchwale nie została wykreowana na poziomie uchwały, lecz ma charakter normatywny i wynika z przepisu ustawy, stanowiącego legitymację do unormowania pewnego zakresu w drodze uchwały. Stąd też objęta skargą uchwała ma charakter wewnętrznych przepisów branżowych i nie posiada cech źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994r., Nr 124, poz. 607) wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie. Z ostatnio powołanym przepisem korespondują uregulowania zawarte w art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poddające akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 P.p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym.
Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie, jest Uchwała Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 28 lutego 2007r. w sprawie rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunków i sposobu ich przyznawania.
Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie na podstawie art. 72 ust. 1 oraz 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela ( j.t. Dz. U. z 2006r., Nr 97, poz. 674 z późn. zm.). Uwzględniając zakres regulacji stanowiących podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Rada Powiatu Strzeleckiego upoważniona była do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady powiatu należy bowiem podejmowanie uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji. Kompetencja taka w odniesieniu do przedmiotowej uchwały określona została w art. 91 d pkt 1 Karty Nauczyciela stanowiącym, iż w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 72 ust. 1 wykonuje odpowiednio: rada gminy, powiatu, sejmiku województwa. Powołany przepis art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela stanowi zaś o obowiązku organu prowadzącego szkołę określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej finansowanej ze środków budżetowych organu, dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, oraz warunki i sposób przyznawania tych świadczeń.
Stosownie do powołanych regulacji właściwość Rady Powiatu Strzeleckiego do podjęcia zaskarżonej uchwały nie budzi wątpliwości. Jako mieszczący się w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela uznać również należy zakres unormowań objętych uchwałą. Kwestią sporną pozostaje jednak charakter prawny uchwały w sprawie rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunków i sposobu ich przyznawania i konsekwentnie do tego sposób jej publikacji oraz termin wejścia uchwały w życie.
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w tym zakresie stwierdzić przyjdzie, iż uchwały stanowiące prawną formę działania organów administracji publicznej są zróżnicowane co do swego charakteru, o którym decyduje zakres regulacji objętej określonym aktem. Mogą być one zarówno aktami indywidualnymi jak i generalnymi, aktami stosowania prawa i aktami normatywnymi, jak również aktami zewnętrznymi bądź wewnętrznymi. Uwzględniając tą systematykę oraz treść art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela, stwierdzić przyjdzie, iż ze względu na zakres regulacji objętej zaskarżoną uchwałą, stanowi ona zewnętrzny akt normatywny o charakterze generalnym. Jak słuszne zatem dostrzegł w skardze organ nadzoru uchwałę tę uznać należy za akt prawa miejscowego.
Właściwość rady powiatu do stanowienia aktów prawa miejscowego określona została w art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Stanowienie aktów prawa miejscowego zostało natomiast uregulowane przepisami rozdziału 4 powołanej ustawy. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, jak i innych ustaw regulujących działania organów powiatu, nie zawierają definicji legalnej aktu prawa miejscowego. Przepis art. 40 ustawy określa jedynie, iż rada powiatu stanowi, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Stosownie do tego przyjąć jednak należy, iż cechą aktu prawa miejscowego jest powszechne jego obowiązywanie na obszarze działania organu, który je ustanowił. Takie stanowisko jest zgodne z treścią art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów.
Wprawdzie pojęcie powszechnego obowiązywania aktu nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i orzecznictwie (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", oficyna wydawnicza BRANTA, Kraków 2004). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących, a szczególnie na to, że: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. W związku z powyższym, podkreślić należy, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotu określonego rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacje prawne. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter. Charakter generalny mają zaś te normy, które określają adresatów przez wskazanie cech a nie przez wymienienie z nazwy.
Przyjmując, iż cechą aktu prawa miejscowego, wyróżniającą go spośród innych aktów, jest powszechne jego obowiązywanie na obszarze działania organu, który je ustanowił przyjąć należy, iż aktem prawa miejscowego jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego adresowany do określonej grupy podmiotów oznaczonych w sposób ogólny, ustalający ciążące na nich obowiązki oraz przysługujące im uprawnienia, wydawany na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej.
Kryteriom powyższym odpowiada zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała. Upoważnienie do jej podjęcia przez radę powiatu określone bowiem zostało w art. 91 d pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Upoważnienie zaś do wydania uchwały w sprawie rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunków i sposobu ich przyznawania wynika z art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącego, iż akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. Jednocześnie zaskarżona uchwała określa uprawniania wskazanych w niej nauczycieli i odnosi się do wszystkich nauczycieli pracujących aktualnie i w przyszłości w szkołach prowadzonych przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego, znajdujących się na określonym obszarze działania organów tej jednostki.
W świetle powyższego podkreślić przyjdzie, że uchwała rady powiatu w sprawie rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunków i sposobu ich przyznawania jako akt prawa miejscowego należy do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie zaskarżonej uchwały było zatem jej ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Jak stanowią bowiem powołane przepisy Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie zaś do art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż celem wyrażonego wprost w art. 88 Konstytucji RP obowiązku ogłaszania aktów normatywnych, jest umożliwienie obywatelom zaznajomienia się z nowymi regulacjami i dostosowania swoich działań do nowej sytuacji prawnej. Jego naruszenie stanowi zaś istotne naruszenie przepisów prawa, skutkujące nieważnością aktu.
Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ich moment wejścia w życie reguluje art. 4 omawianej ustawy, ustanawiając w ust. 1 generalną zasadę, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przepis art. 4 ust. 2 przewiduje z kolei możliwość skrócenia okresu wejścia w życie aktu normatywnego, przy czym natychmiastowe wejście w życie uwarunkowane jest ważnym interesem państwa. Jak stanowi bowiem powołany przepis dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym, jednakże tylko wówczas jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Ponieważ zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego, to zgodnie z art. 4 § 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, winna wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Z uwagi na zależną pozycję aktów prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa oraz na skutek uwarunkowania ich normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu, niedopuszczalne jest wszak wykraczanie aktów prawa miejscowego poza unormowania ustawowe. W niniejszej zaś sprawie nie zaistniały okoliczności określone w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), upoważniające organ stanowiący powiatu do skrócenia okresu wejścia uchwały w życiem. Jednocześnie zauważyć trzeba, iż przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nie przewidują możliwości wejścia w życie aktu normatywnego z dniem jego podjęcia. Tym samym za niedopuszczalny uznać należało zapis § 16 zaskarżonej uchwały stanowiący o jej wejściu w życie z dniem podjęcia. Zapis ten pozostaje wszak w rażącej sprzeczności z treścią art. 4 oraz art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Z uwagi na powstałe naruszenie i jednoczesny brak podstaw prawnych do przyjęcia przez Radę zapisu § 16 zaskarżonej uchwały stwierdzić przyjdzie, iż nie mógł zostać zrealizowany warunek jej wejścia w życie, jakim jest prawidłowe ogłoszenie aktu normatywnego. Zastrzeżenie w uchwale, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia skutkuje zatem nieważnością nie tylko samego zapisu uchwały zawierającego taką regulację, lecz całej uchwały. Brak ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały, której wejście w życie uzależnione jest od publikacji w tym dzienniku ma bowiem ten skutek, że uchwała nie może wejść w życie, a zapis określający niezgodny z ustawą tryb i termin wejścia w życie uchwały, skutkuje jej nieważnością.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 P.p.s.a.