II SA/OP 317/04

II SA/Op 317/04 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Sygn. powiązane
II OZ 73/05 - Postanowienie NSA z 2005-04-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska – (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant Sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi E. i G. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. i G. C. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W wyniku interwencji A. M., który oświadczył, iż nie posiadał prawa do wyrażenia zgody na zameldowanie G., E. i W. C., Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia czynności materialno - technicznej zameldowania na pobyt stały rodziny C. w C., przy ul. [...]. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że budynek mieszkalny, w którym dokonano zameldowania, stanowił własność J. i P. S., którzy zmarli w latach siedemdziesiątych, lecz mimo to nadal figurują w rejestrze gruntów, jako właściciele przedmiotowego budynku oraz działki nr A o pow. 0,1680 ha. W trakcie postępowania wyjaśniającego ujawniono również, że A. M. zamieszkały w C., przy ul. [...], zawarł z G. C. umowę najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku pod tym samym adresem, na czas od 2 maja 2000 roku do 3 maja 2010 roku. Następnie, A. M. potwierdził na druku zgłoszenia pobytu stałego prawo do przebywania rodziny C. w wynajętym lokalu, jak i faktyczne w nim zamieszkiwanie. Przy tak ustalonym stanie faktycznym, Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] decyzję, nr [...], opartą o art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, którą cofnął czynność materialno – techniczną zameldowania G. C., żony E. i córki W. na pobyt stały w C. - ul. [...]. Powołując się na kompetencję do samodzielnego rozstrzygania wyłaniających się wątpliwości co do przedstawionych na zgłoszeniu danych, organ stwierdził, że potwierdzenia faktu pobytu na druku zgłoszenia dokonał A. M., który nie jest właścicielem i nie dysponuje tytułem prawnym do lokalu, natomiast umowa najmu przedmiotowego lokalu została zawarta ze stroną nie będącą właścicielem nieruchomości. Organ powołał się na art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym obowiązek potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące spoczywa na właścicielu lub innym podmiocie dysponującym tytułem prawnym do lokalu.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik G. C. wniósł o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania, zarzucając, iż doszło do naruszenia art. 7 i art. 10 kpa, a także bezpodstawnie zastosowano art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Rozwijając zarzuty, pełnomocnik strony podniósł, iż został pozbawiony prawa udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W jego ocenie, nie było podstaw do zastosowania trybu, o którym mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż wątpliwości występujące na tle zgłoszenia winny być rozstrzygane przed dokonaniem zameldowania. Nadto nie wyjaśniono roli A. M., który w umowie najmu podawał się za właściciela nieruchomości. W tym celu powinna zostać przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem wszystkich zainteresowanych.
Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przede wszystkim podkreślił, że właścicielami działki w C., na której znajduje się budynek mieszkalny nr [...] są J. i P. S., natomiast z dołączonej do akt sprawy umowy najmu z dnia 2 maja 2000 r. zawartej pomiędzy A. i A. M. a G. C. wynika jednoznacznie, że pochodzi ona od osób, które nie legitymują się tytułem własności. W tej sytuacji zgodzić się należy ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że potwierdzony na zgłoszeniu meldunkowym przez A. M. pobyt w lokalu mieszkalnym budynku, położonego w C. przy ul. [...], okazał się niezgodny ze stanem faktycznym, gdyż A. M. nie posiadał legitymacji właściciela przedmiotowego budynku mieszkalnego. Lokal mieszkalny, jak i budynek jest własnością małżonków J. i P. S. Zgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przy zameldowaniu na pobyt stały należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej taki pobyt, dokonane prze właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz – do wglądu – dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Z kolei, stosownie do art. 29 ust. 1 omawianej ustawy, fakt pobytu potwierdza osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu, w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złożenia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie okazało się, że dane zgłoszone na druku meldunkowym w dniu 28 lipca 2000 r. są niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem A. M. nie jest ani właścicielem, ani też podmiotem dysponującym tytułem prawnym do lokalu. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ma zastosowanie w przypadku powzięcia wątpliwości odnośnie danych zgłoszonych do rejestracji, niezależnie od tego, czy są to dane już zarejestrowane, czy też takie, które mają być dopiero zarejestrowane. Dodatkowo Wojewoda [...] stwierdził, powołując się na korespondencję z pełnomocnikiem G. C., że stronie postępowania zapewniono udział w toczącym się postępowaniu.
W skardze na decyzję Wojewody [...], skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, działający w imieniu G. i E. C. pełnomocnik - radca prawny W. P. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia skargi. Pełnomocnik małżonków C. zarzucił, iż decyzja organu odwoławczego narusza prawo materialne, a w szczególności art. 47 ust. 1 i 2 w zw. z treścią art. 11 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie; oraz narusza przepisy postępowania, przede wszystkim art. art. 7, 8, 9, 10, 77 i 89 k.p.a. Jednocześnie zawnioskował o przesłuchanie A. M. - na okoliczność podstaw zawarcia umowy najmu ze skarżącymi, oraz J. i P. S. - na okoliczność nabycia prawa własności budynku mieszkalnego przy ul. [...] w C., w tym daty nabycia tego prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż właściciele mieszkania wymienieni przez organ odwoławczy nie brali udziału w postępowaniu, tymczasem nie można wykluczyć sytuacji, w której właściciele wyrażą zgodę na stały pobyt skarżących w wynajętym lokalu. Fakt przebywania rodziny C. w przedmiotowym mieszkaniu od 2000 r. jest bezsporny, a dokonanie zameldowania oznacza, że organ nie miał wówczas wątpliwości co do zgłoszonych danych. Zresztą, żaden z organów nie wskazał, które dane z określonych w art. 11 ustawy budzą wątpliwości i na czym one polegają. Obecnie, po czterech latach od zameldowania, przy zmieniającym się stanie prawnym oraz stosunkach prawnych, cofanie dokonanych czynności jest bezpodstawne. Za takim zrozumieniem powstałej sytuacji przemawiają ogólne zasady procedury administracyjnej. W ocenie pełnomocnika skarżących, wadliwym było bazowanie na stanie prawnym z 2004 r., czego dowodzi oparcie się na treści art. 9 ust. 2a ustawy, oraz dowodach sporządzonych w 2004 r., czyli wypisie z rejestru gruntów z dnia 23 kwietnia 2004 r. Organ odwoławczy pominął, że osobą uprawnioną do potwierdzenia pobytu jest również wynajmujący i zarządca. Koniecznym zatem było zbadanie uprawnień wynajmującego A. M., który do chwili sporządzenia skargi w dalszym ciągu dysponuje lokalem. Dalej pełnomocnik zarzucił, iż nie wyjaśniono, czy w 2000 r. P. i J. S. byli właścicielami lokalu wynajmowanym przez małżonków C. oraz kiedy i od kogo nabyli własność lokalu. Ponadto postawiono zarzut, iż żaden z organów nie umożliwił skarżącym wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Powyższe naruszenia nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy, a także stoją w kolizji z wieloma przepisami procedury administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2004 r. odmówiono wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...].
W dniu 7 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie E. i G. C. na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W pismach procesowych z dnia 16 grudnia 2004 r. i z dnia 3 stycznia 2005 r. A. M. podniósł, że rodzina C. opuściła w sierpniu 2003.r. mieszkanie w C. i wyjechała za granicę. W dwóch zamkniętych pokojach pozostawiono pojedyncze sprzęty, co utrudnia przeprowadzenie remontu całego budynku. A. M. podkreślił, że taki stan rzeczy powoduje niszczenie jego własności. Ponadto poinformował, że od czasu wyjazdu za granicę skarżący nie przebywają w C., jedynie G. C. przyjeżdża sporadycznie do wynajmowanego mieszkania, a jego pobyty kończą się zawsze awanturami.
W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i zarzuty skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić, choć nie z wszystkimi jej zarzutami można się zgodzić.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność stosowania wykładni tych przepisów, przy czym w tym miejscu podnieść trzeba, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej oceną legalności - na podstawie art. 135 p.s.a. – decyzji organu I instancji wykazała, że nie opowiadają one wymogom prawa.
W dacie dokonania meldunku (na pobyt stały) E., G. i W. C. pod adresem C., ul. [...], obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, przewidywały, iż zameldowanie osoby na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące następował, gdy łącznie spełnione zostały warunki określone w art. 9 ust. 2 (Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01 – publ. Dz. U. Nr 78, poz. 716 – stwierdził niezgodność tego przepisu z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i art. 10 ust. 1 ustawy, a mianowicie wtedy, gdy osoba która miała być zameldowana, przebywała w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby i przedstawiła potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym miało nastąpić zameldowanie. Z kolei art. 29 ust. 1 ustawy wskazywał, że wynajmujący, najemca a także osoba której przysługiwało spółdzielcze prawo do lokalu lub właściciel lokalu, obowiązani byli potwierdzić fakt pobytu osoby zgłaszający pobyt stały lub czasowy trwający ponad dwa miesiące, a ponadto właściciele (zarządca) budynku miał obowiązek wskazać, czy osobie tej przysługuje uprawnienie do przebywania w lokalu, w którym miało nastąpić zameldowanie. Potwierdzenia faktu przebywania w konkretnym lokalu, jak i uprawnienia do zajmowania go, dokonywano przez podpisanie formularza zgłoszenia (§ 7 ust. 1 pkt. 15 i § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności – Dz. U. Nr 32, poz. 176). Jeżeli jednak dane zgłoszone do rejestracji wzbudziły wątpliwości, wówczas prawo ich rozstrzygnięcia, w formie decyzji, przyznano organowi administracji publicznej. Podstawę prawną takiego działania, zarówno w czasie gdy zameldowano na pobyt stały rodzinę C., jak i w dacie orzekania o cofnięciu czynności zameldowania, stanowił przepis art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W myśl tej regulacji, w przypadku gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. Wbrew zarzutom skargi, organy administracji słusznie uznały, iż kompetencji do orzekania na podstawie wskazanego przepisu nie ogranicza okoliczność, że wątpliwości organu co do prawidłowości, czy też prawdziwości danych rejestrowych powstały dopiero po dokonaniu zameldowania (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 października 1991 r., sygn. akt III AZP 6/91, publ. OSNC 1992/4/51).
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowany fakt, że G. C., jego żona – E. C., oraz córka – W. C., zamieszkiwali w dacie dokonania zgłoszenia pobytu stałego w lokalu mieszkalnym, przy ul. [...] w C. Wątpliwości organu dotyczyły natomiast uprawnienia rodziny C. do przebywania w wynajętym od A. M. mieszkaniu i zrodziły się po otrzymaniu od tegoż wynajmującego pisma, w którym oświadczył, że nie posiadał uprawnień do potwierdzenia faktu pobytu i prawa do przebywania osób w przedmiotowym lokalu. Organy administracji obu instancji, opierając się na tym oświadczeniu, a przede wszystkim, na danych z rejestru gruntów, z których wynikało, ze właścicielami budynku w C., przy ul. [...] są J. i P. S., zgodnie wywiodły, że dane zgłoszone na druku meldunkowym w dniu 28 lipca 2000 r. okazały się niezgodne ze stanem faktycznym. A. M. nie jest bowiem właścicielem ani też podmiotem dysponującym tytułem prawnym do lokalu, który upoważnia do dokonywania potwierdzeń na formularzu "Zgłoszenie pobytu stałego". Stwierdzenie tej okoliczności legło u podstaw cofnięcia czynności materialno – technicznej zameldowania rodziny C. W ocenie Sądu, podjęte w sprawie decyzje są przedwczesne. Słuszne są zarzuty skargi, zmierzający do wykazania, iż w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wielu istotnych kwestii, które mogły mieć wpływ na ostateczny sposób rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim – z naruszeniem wymogów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. – organy nie ustaliły kto jest właścicielem budynku nr [...] przy ul. [...] w C., a więc i lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżących. Niezrozumiałe dla Sądu jest twierdzenie Wojewody [...], iż właścicielem budynku są małżonkowie J. i P. S., skoro w aktach administracyjnych znajdują się odpisy skrócone aktów zgonu tych osób. Zgodnie z ich treścią P. S. zmarł 6 września 1973 r., natomiast J. S. zmarła 26 października 1976 r. Z gruntu wadliwego stanowiska organów w kwestii własności przedmiotowego budynku nie tłumaczy zatem brak wiedzy, że dane zawarte w rejestrze gruntów są nieaktualne. Ponadto nie można nie zauważyć, że niezgodne z prawdą twierdzenia zaskarżonej decyzji wprowadziły w błąd skarżących i ich pełnomocnika, stąd zapewne pojawiło się zupełnie bezprzedmiotowe żądanie przesłuchania J. i P. S. Pełnomocnik E. i G. C. słusznie natomiast zwracał uwagę na potrzebę uzyskania wielu wyjaśnień od A. M., który odegrał istotną rolę w postępowaniu związanym z zameldowaniem, jak i cofnięciem zameldowania skarżących. Zdaniem Sądu, w postępowaniu administracyjnym należało ustalić przede wszystkim prawa właścicielskie do przedmiotowego budynku oraz wyjaśnić, czy A. M. służyło, a jeśli tak to z jakiego tytułu, prawo rozporządzania lokalem mieszkalnym wynajętym rodzinie C. Są to informacje o kapitalnym znaczeniu dla toczącego się postępowania, którego zadaniem było przesądzenie, czy w rozpatrywanym przypadku zachodzą materialnoprawne warunki obowiązku meldunkowego. Jak słusznie bowiem podkreślono w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt III RN 139/01, publ. OSNP 2003/15/347, podstawę rozstrzygnięcia wątpliwości w przedmiocie zameldowania, które kończy decyzja administracyjna, stanowi wyjaśnienie materialnoprawnych przesłanek zameldowania, a nie sprawdzenie formularza zgłoszenia meldunkowego. Decydując w sprawie zameldowania skarżących, organy administracyjne winny przeprowadzić pełne postępowanie we wskazanym powyżej zakresie albowiem nie można przecież wykluczyć sytuacji, iż obecny właściciel, bądź inna uprawniona do tego osoba, wyrazi zgodę na przebywanie E., G. i W. C. w zajmowanym dotychczas lokalu. W końcu, opierając się na całokształcie materiału dowodowego, nie jest do końca pewne, czy taką właśnie osobą był lub jest A. M., który - co prawda – w piśmie z dnia 23 kwietnia 2004 r. oświadczył, iż nie posiadał prawa do dokonywania stosownych potwierdzeń przy zameldowaniu rodziny C., jednak w pismach procesowych kierowanych do Sądu podniósł także, iż fakt wyjazdu G. C. za granicę i nie zamieszkiwanie w wynajętym lokalu utrudnia mu przeprowadzenie remontu całości budynku oraz powoduje niszczenie jego własności. Wyraźnie sprzeczne oświadczenia w kwestii praw do budynku położonego w C., przy ul. [...], budzą uzasadnione wątpliwości i wymagają wyjaśnienia przez organy administracji w ponownym rozpoznaniu sprawy, w którym należy zapewnić skarżącym prawo czynnego udziału w postępowaniu, w tym również możliwość zapoznania się z całokształtem zgromadzonych w sprawie dowodów. Zgodzić się należy z zarzutami skargi, iż dotychczasowe działania organów nie stanowiły pełnej realizacji obowiązków jakie wynikają z art. 10 k.p.a. Uzupełniające postępowanie dowodowe, przeprowadzone w wyżej opisanym zakresie nie tylko pozwoli na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego ale również da gwarancję wprowadzenia do sprawy wszystkich osób mających przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Powiedziane dotychczas dowodzi, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jak i w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, doszło do naruszenia art. 7 art. 10 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W związku z tym, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania oparto o art. 152 i art. 200 p.s.a.