II SA/Op 312/23

II SA/Op 312/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 66  ust.  1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w O. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr 89/II/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w O. (dalej też: "strona" , "skarżąca", "Wspólnota") jest decyzja nr 89/II/2023 z dnia 8 sierpnia 2023 r., którą Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej też: "organ odwoławczy", "OWINB") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej też: "organ I instancji", "PINB") nr 35/23 z dnia 19 maja 2023 r. orzekającą nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym komina stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, wydany na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej też: "ustawa" lub "Prawo budowlane", w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzekając w tym zakresie określił nowy termin na 15 października 2023 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzje powyższe wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 13 kwietnia 2023 r. ustalił, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w O. jest budynkiem wielorodzinnym z poddaszem częściowo użytkowym. Stwierdził także, że w poziomie piwnic w pomieszczeniu przynależnym do lokalu mieszkalnego nr a, zlokalizowanym naprzeciwko schodów żelbetowych, znajduje się piec na paliwo stałe (węgiel) podłączony do przewodu kominowego usytuowanego w korytarzu piwnicznym. W trakcie kontroli Wspólnota przedłożyła organowi opinię mistrza kominiarskiego z dnia 7 grudnia 2017 r., w której B. Ś. stwierdził nieszczelność przewodu kominowego, do którego podłączono kocioł węglowy z mieszkania nr a, usytuowany w piwnicy. Mistrz kominiarski zakazał użytkowania kotła węglowego do czasu uszczelnienia przewodu kominowego. Podczas kontroli Wspólnota przedłożyła również dokumentację budynku w postaci książki obiektu wraz z protokołami z okresowych kontroli, z których sporządzono dokumentację fotograficzną stanowiącą załącznik do protokołu z kontroli. Ponadto z protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...] z dnia 21 listopada 2022 r. wynika informacja, że w dniu 7 grudnia 2021 r. wystawiona została opinia o stanie technicznym przewodów kominowych, a zalecenia nie zostały wykonane. Mistrz kominiarski wskazał, że nieszczelny przewód kominowy oznaczony nr b usytuowany jest w ośmioprzewodowym kominie. Nieszczelności występują w ścianach kominowych pomiędzy przewodami o numerach kolejnych: c, d, e, co oznaczono na rysunku technicznym.
Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego.
Następnie, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, decyzją nr 35/23 z dnia 19 maja 2023 r. PINB nakazał Wspólnocie w terminie do dnia 31 sierpnia 2023 r. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym komina ośmioprzewodowego, w którym do przewodu nr b podłączono kocioł na paliwo stale w piwnicy przynależnej do mieszkania nr a w budynku, stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia poprzez: uszczelnienie przewodu kominowego nr b o przekroju 0,15 x 0,17 m, na całej jego wysokości wynoszącej 16,0 m, poprzez zastosowanie stosownego wkładu kominowego bądź uszczelnienie inną metodą, np. wykonując szlamowanie masą SKD.
W uzasadnieniu PINB wskazał na dokonane ustalenia i podał, że w jego ocenie nie wymaga specjalnego uzasadnienia określenie stanu zagrożenia dla życia i zdrowia, jaki ma miejsce w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości, a więc takiego, który odprowadza spaliny powstałe na skutek spalania paliwa stałego (węgla, koksu, drewna). Trujący charakter spalin, jakie wówczas powstają, a zwłaszcza bezwonnego i bezbarwnego tlenku węgla, jest powszechnie znany, stąd też prawidłowy stan techniczny komina-przewodów kominowych, oraz prawidłowe podłączenie urządzeń, nie może budzić najmniejszych wątpliwości przed dopuszczeniem tego elementu budynku do użytkowania. Organ I instancji stwierdził, że wymogi, jakie winny spełniać przewody kominowe zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) dalej: "rozporządzenie" lub "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Zagadnienie zapewnienia szczelności przewodów szczegółowo uregulowanono w § 140 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że przewody kominowe, które wykorzystywane są do odprowadzania spalin winny być przede wszystkim szczelne. PINB podniósł, że dyspozycje zawarte w sentencji decyzji wynikają bezpośrednio z norm prawnych zawartych w art. 66 ustawy - Prawo budowlane, które w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany (lub jego część) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia bądź środowiska czy też, jeżeli znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym skutkują wydaniem przez organ nadzoru budowlanego nakazu, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nakazu. Ingerencja organu nadzoru budowlanego w prawa właściciela dotyczy tylko przypadków uchybień w zakresie utrzymania obiektu budowlanego. Decyzja nakazowa może dotyczyć tylko nieprawidłowości kwalifikowanych przepisami prawa i możliwie najprostszymi (w jak najmniejszym stopniu obciążających właściciela) sposobami prowadzić do ich usunięcia. Właśnie te najprostsze sposoby usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości zawiera nakaz wynikający z decyzji. Przepis art. 66 Prawa budowlanego ma umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Konstrukcja zawartej w nim normy prawnej a w szczególności użyty w niej zwrot "organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji" wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Dlatego jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, niemniej jednak adresatem nakazu, a więc i stroną zobowiązaną do usunięcia nieprawidłowości, z mocy przepisu art. 61 Prawa budowlanego jest właściciel obiektu budowlanego, którym w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego Wspólnoty.
Odwołanie od decyzji PINB złożyła Wspólnota domagając się zmiany decyzji w zakresie zastosowania sposobu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym komina stwarzających zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi z uszczelnienia przewodu kominowego nr b na jego likwidację poprzez zamurowanie wlotu (włotów) do przewodu kominowego i zasypanie materiałem sypkim. W przypadku, gdyby z jakichkolwiek przyczyn zmiana decyzji nie była możliwa strona wniosła o jej uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wspólnota podniosła, że nie kwestionuje ustalonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, stanu technicznego przedmiotowego przewodu kominowego. Zwróciła jednak uwagę, że inspektor organu nieprawidłowo ustalił, że piwnica, w której zainstalowano podłączony do przewodu kominowego nr b kanał na paliwo stałe jest przynależna do mieszkania nr a. W budynku przy ul. [...] piwnice nie są przynależne do poszczególnych lokali. Piwnice stanowią część wspólną. W związku z tym na zainstalowanie kotła winna zgodę wyrazić Wspólnota Mieszkaniowa stosowną uchwałą. Taka uchwała nie została podjęta a właściciel lokalu numer 3 zainstalował kocioł z naruszeniem części wspólnych budynku, bez zgody właściciela budynku, czyli wspólnoty mieszkaniowej. Ponadto inspektor pominął istotny element przywołanej w decyzji opinii z dnia 7 grudnia 2021 r. mistrza kominiarskiego. W opinii tej stwierdzono: "Ponadto w pomieszczeniu kotła brak wentylacji grawitacyjnej oraz nawiewnej". Wydając nakaz uszczelnienia komina inspektor w żaden sposób nie odniósł się do tej sprawy. W odpowiedzi na pytanie, czy uszczelnienie komina przy braku w pomieszczeniu kotła wentylacji grawitacyjnej i nawiewnej umożliwi dalszą eksploatację istniejącego kotła mistrz kominiarski stwierdził, że uszczelnienie przewodu kominowego, do którego był podłączony piec CO-dymowy w piwnicy nie jest jednoznaczne z jego uruchomieniem. Wspólnota nie kwestionuje konieczności usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże Wspólnota uważa, że może to uczynić poprzez likwidację przewodu kominowego.
Podczas rozpoznawania odwołania OWINB wystąpił do PINB o informację, czy w sprawie zainstalowania w pomieszczeniu piwnicznym w budynku przy ul. [...] w O., kotła na paliwo stałe zasilającego instalację grzewczą w mieszkaniu nr a budynku, zostało wszczęte odrębne postępowanie administracyjne. W odpowiedzi PINB przesłał skany akt sprawy nr [...] wraz z zawiadomieniem z dnia 7 czerwca 2023 r., skierowanym m.in. do Wspólnoty o wszczęciu z urzędu postępowania.
Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją odwoławczą OWINB orzekł o nowym terminie usunięcia nieprawidłowości a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję I instancji.
W uzasadnieniu OWINB podniósł, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponowię rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wydaje decyzję nie tylko na podstawie zaskarżonej decyzji, lecz także w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W badanej sprawie stwierdzono, że wobec upływu czasu w postępowaniu odwoławczym, koniecznym stało się ustalenie nowego terminu dla wykonania nałożonych obowiązków. W pozostałym zakresie rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. W ocenie OWINB zaskarżona decyzja jest prawidłowa z punktu widzenia zgodności z prawem.
OWINB zważył, że podstawę rozstrzygnięcia organu podejmowanego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinny stanowić ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, a koniecznym elementem dowodowym będzie ekspertyza stanu technicznego, która będzie zawierała ocenę stanu technicznego obiektu oraz będzie określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W myśl art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
W sytuacji, gdy stan techniczny obiektu budowlanego może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo lub jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego jest władny dokonać samodzielnie lub w oparciu o ekspertyzę, bądź ocenę techniczną, przedstawioną na żądnie organu przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
OWINB zaznaczył, że po dokonaniu kontroli w dniu 13 kwietnia 2023 r. PINB ustalił, że budynek przy ul. [...] w O. jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z poddaszem częściowo użytkowym. Stwierdzono także, że w poziomie piwnic w pomieszczeniu przynależnym do lokalu mieszkalnego nr a, zlokalizowanym naprzeciwko schodów żelbetowych, znajduje się piec na paliwo stałe (węgiel) podłączony do przewodu kominowego usytuowanego w korytarzu piwnicznym. W trakcie kontroli przedłożono opinię mistrza kominiarskiego z dnia 7 grudnia 2017 r., którą mistrz kominiarski B. Ś. informuje o nieszczelności przewodu kominowego do którego podłączono kocioł węglowy z mieszkania nr a, usytuowany w piwnicy. Mistrz kominiarski zakazał użytkowania kotła węglowego do czasu uszczelnienia przewodu kominowego. Podczas kontroli przedłożono również dokumentację budynku w postaci książki obiektu wraz z protokołami z okresowych kontroli, z których to sporządzono dokumentację fotograficzną stanowiącą załącznik do protokołu z kontroli. W protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...] z dnia 21 listopada 2022 r. widnieje informacja, że w dniu 7 grudnia 2021 r. wystawiona została opinia o stanie technicznym przewodów kominowych, zalecenia nie zostały wykonane. Mistrz kominiarski wskazał, że nieszczelny przewód kominowy oznaczony jest nr b usytuowany jest w 8-przewodowym kominie. Nieszczelności występują w ścianach kominowych pomiędzy przewodami c, d,e.
W ocenie OWINB zebrany materiał dowodowy w sprawie uzasadnia wydanie zaskarżonej decyzji, bowiem występują przesłanki zawarte w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, tj. obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia oraz jest w nieodpowiednim stanie technicznym (nieszczelny przewód kominowy), co stanowi naruszenie § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którymi przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Przewody kominowe powinny być szczelne i spełniać warunki określone w § 266. W myśl natomiast tego przepisu przewody spalinowe i dymowe powinny być wykonane z wyrobów niepalnych. Przewody lub obudowa przewodów spalinowych i dymowych powinny spełniać wymagania określone w Polskiej Normie dotyczącej badań ogniowych małych kominów. Dopuszcza się wykonanie obudowy, o której mowa w ust. 2, z cegły pełnej grubości 12 cm, murowanej na zaprawie cementowo-wapiennej, z zewnętrznym tynkiem lub spoinowaniem. Między wylotem przewodu spalinowego i dymowego a najbliższym skrajem korony drzew dorosłych należy zapewnić zachowanie odległości co najmniej 6 m, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8.
Organ nadzoru budowlanego może uznać obiekt za będący w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, gdy stwierdzony stan tego obiektu narusza wymagania lub zasady wiedzy technicznej wynikające z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 141/19). Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 stosuje się do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 427/08). Skoro przepis art. 66 ust. 1 precyzuje obowiązki spoczywające z mocy prawa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowanego, to ocena, czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, musi odnosić się do obowiązujących przepisów. Organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć obowiązków, które nie mają podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Można stwierdzić, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno- budowlanymi (zob. A. Kosicki, [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz, LEX 2016).
W badanej sprawie ustalono, że sporny przewód kominowy jest nieszczelny i okoliczność ta została ujawniona już w 2017 roku, kiedy mistrz kominiarski B. Ś. stwierdził nieszczelność przewodu kominowego do którego podłączono kocioł węglowy z mieszkania nr a, usytuowany w piwnicy. Mistrz kominiarski zakazał użytkowania kotła węglowego do czasu uszczelnienia przewodu kominowego. Od tego czasu informacja ta pojawia się jeszcze w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...] z dnia 21 listopada 2022 r. z informacją, że w dniu 7 grudnia 2021 r. wystawiona została opinia o stanie technicznym przewodów kominowych, zalecenie nie zostały wykonane. Mistrz kominiarski wskazał, że nieszczelny przewód kominowy oznaczony jest nr b usytuowany jest w 8- przewodowym kominie. Nieszczelności występują w ścianach kominowych pomiędzy przewodami c, d, e. Przez ponad pięć lat Wspólnota Mieszkaniowa nie podjęła jednakże żadnych działań w sprawie. Dopiero wszczęcie postępowania w sprawie spowodowało jej żądania zaślepienia przewodu, przy czym na poparcie swego wniosku nie przedłożono żadnej ekspertyzy lub opinii potwierdzającej, że likwidacja przewodu poprawi bezpieczeństwo użytkowania budynku i nie wpłynie negatywnie na funkcjonowanie obiektu jako całości..
Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w prowadzonym postępowaniu faktu nielegalnego istnienia w pomieszczeniu piwnicznym pieca na paliwo stałe OWINB wskazał, że okoliczność ta jest podstawą badania w odrębnym postępowaniu. Nałożone obecnie obowiązki zapadły bowiem w postępowaniu w sprawie utrzymania budynku, natomiast sprawa zainstalowania w pomieszczeniu piwnicznym w budynku przy ul. [...] w O., kotła na paliwo stałe zasilającego instalację grzewczą w mieszkaniu nr a budynku prowadzona będzie w oparciu o przepisy Rozdziału 5b Prawa budowlanego Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Dla oceny nieszczelności przewodów bez znaczenia pozostaje fakt ewentualnej likwidacji kotła w piwnicy lokalu nr a.
Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego określenia przynależności piwnicy, w której zamontowany jest kocioł na paliwo do mieszkania nr a, OWINB wskazał, że przewód kominowy stanowi część wspólną budynku i dlatego do obowiązku jego naprawy zobowiązana jest Wspólnota. Użyte określenia mają na celu umożliwienie egzekwowanie nałożonych obowiązków i nie rozstrzygają o stosunkach właścicielskich Wspólnoty.
W skardze wniesionej na decyzję OWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Wspólnota zarzuciła:
1) naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie wykorzystania przewodu kominowego w budynku Wspólnoty,
2) naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie zobowiązania strony do przedstawienia ekspertyzy o zasadności zasypania przewodu kominowego zamiast jego uszczelnienia,
3) naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z ekspertyzy technicznej mistrza kominiarskiego w zakresie sposobu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości,
4) naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie braków dowodowych postępowania organu I instancji w zakresie sposobu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości,
5) naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania skarżącej, iż dla wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej stanowiskiem niezbędnym jest przedłożenie przez nią ekspertyzy technicznej,
6) naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji nakazanie usunięcia nieprawidłowości w sposób inny niż najmniej uciążliwy i efektywny dla skarżącej.
Podnosząc te zarzuty Wspólnota wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr 35/23 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 maja 2023 r.,
2) zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania,
3) przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu, a to opinii mistrza kominiarskiego z dnia 11 września 2023 r. na okoliczność braku wykorzystywania przewodu kominowego, braku możliwości wykorzystania kotła na paliwo stałe (węgiel) w przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu pełnomocnik Wspólnoty podniósł, iż w sprawie bezspornym jest to, iż rzeczony przewód kominowy jest nieszczelny. Przewód ten jest wykorzystywany niezgodnie z prawem przez jednego z mieszkańców wspólnoty, a to poprzez podłączenie do niego pieca na paliwo stałe (węgiel), który to piec umieszczony jest w piwnicy budynku wspólnoty. W tym zakresie toczy się zaś odrębne postępowanie przed organem.
W ocenie strony organ wadliwie ustalił najprostszy sposób usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości, albowiem w jej ocenie zasadnym byłoby usunięcie tej nieprawidłowości poprzez zasypanie przewodu kominowego, który nie jest wykorzystywany przez Wspólnotę.
Skarżąca wywodziła, że uszczelnienie przewodu kominowego w sposób oczekiwany przez PINB nie doprowadzi natomiast do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, tj. prawidłowego wykorzystywania pieca na paliwo stałe w budynku Wspólnoty. Zgodnie bowiem z § 136 ust. 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - W pomieszczeniu, w którym zainstalowane są kotły na paliwo stałe lub olej opałowy, powinien być zapewniony nawiew niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotłów z mocą cieplną nominalną, a także nawiew i wywiew powietrza dla wentylacji kotłowni.
W pomieszczeniu piwnicznym, w którym znajduje się sporny piec, bez wątpienia nie występuje wentylacja grawitacyjna oraz nawiewna. Jednocześnie żadne inne pomieszczenie budynku nie jest ogrzewane za pomocą tego przewodu kominowego, a sam ten przewód kominowy nie jest wykorzystywany przez Wspólnotę.  Jeżeli skarżąca wprost wskazała organowi, iż decyzja organu nadzorczego nie będzie skutkować osiągnięciem celu tej decyzji (tj. przywrócenia warunków bezpiecznego użytkowania budynku), to organ zachował się niewłaściwie.
Organy administracji publicznej mają obowiązek należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinny czuwać nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Bierność organu stanowi naruszenie prawa bez względu na to, w jakiej fazie postępowania miała miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 158/23).
Gdyby organy prawidłowo zrealizowały powyższy obowiązek i poinformowałyby skarżącą o konieczności przedstawienia stosownej ekspertyzy, to z pewnością Skarżąca taką ekspertyzę by przedstawiła, a co z kolei skutkowałoby wydaniem decyzji o innej treści. Organ wskazał, iż dopiero wszczęcie postępowania w sprawie spowodowało zaślepienie przewodu, przy czym na poparcie swego wniosku nie przedłożono żadnej ekspertyzy lub opinii potwierdzającej, że likwidacja przewodu poprawi bezpieczeństwo użytkowania budynku i nie wpłynie negatywnie na funkcjonowanie obiektu jako całości.
Strona obawia się ewentualnych konsekwencji zasypania przewodu kominowego, a więc usunięcia nieprawidłowości w sposób inny niż wskazany w decyzji. Co istotne nie występuje na dzień dzisiejszy bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia mieszkańców, albowiem piec na paliwo stałe nie jest aktualnie używany.
Zaniechanie zastosowania się do decyzji może skutkować nałożeniem na skarżącą kary administracyjnej, z kolei zastosowanie się do decyzji i uszczelnienie rzeczonego przewodu kominowego (który nie jest aktualnie używany w budynku skarżącej) wyrządzi jej znaczną szkodę majątkową w postaci wydatków związanych z przeprowadzonymi czynnościami, a które są nieporównywalnie większe względem kosztów zasypania przewodu kominowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację z zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik Wspólnoty podtrzymał w całości skargę i wywody w niej zawarte oraz wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Rozpocząć można od stwierdzenia, że trujący charakter spalin, zwłaszcza bezwonnego i bezbarwnego tlenku węgla, jest okolicznością powszechnie znaną, stąd też prawidłowy stan techniczny komina-przewodów kominowych powinien być zawsze wymagany.
Zaskarżone decyzje wydano w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. W myśl wskazanych przepisów, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wymogi, jakie winny spełniać przewody kominowe zostały określone w cyt. już wyzej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) nadal dalej: "rozporządzenie" lub "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Przepisy regulujące zapewnienie szczelności przewodów kominowych wynikające z § 140 i nast. rozporzadzenia przedstawił wyżej organ i nie ma potrzeby ich ponownego cytowania. Zasadniczy wymóg wynika z treści § 140 ust. 2 "przewody kominowe powinny być szczelne (...)".
Sąd akceptuje pogląd organów, że dyspozycje zawarte w decyzji wynikają bezpośrednio z norm prawnych zawartych w art. 66 Prawa budowlanego, które w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia bądź środowiska czy też, jeżeli znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym skutkują wydaniem przez organ nadzoru budowlanego nakazu, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nakazu.
Przepis art. 66 Prawa budowlanego ma umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Konstrukcja zawartej w nim normy prawnej a w szczególności użyty w niej zwrot "organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji" wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 pkt 1-3 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, niemniej jednak adresatem nakazu, a więc i stroną zobowiązaną do usunięcia nieprawidłowości, z mocy przepisu art. 61 Prawa budowlanego jest właściciel obiektu budowlanego, którym w przypadku spornego budynku mieszkalnego jest Wspólnota Mieszkaniowa. W myśl art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Jednak w sytuacji, gdy stan techniczny obiektu budowlanego może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo lub jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego jest władny dokonać samodzielnie lub w oparciu o ekspertyzę, bądź ocenę techniczną, przedstawioną na żądnie organu przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Słusznie przyjął OWINB, że zebrany materiał dowodowy w sprawie uzasadniał wydanie zaskarżonej decyzji, bowiem występują przesłanki zawarte w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego tj. obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia oraz jest w nieodpowiednim stanie technicznym (nieszczelny przewód kominowy), co stanowi naruszenie § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zgodnie z którymi przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów.
Przewody kominowe powinny być szczelne i spełniać warunki określone w § 266, zgodnie z którym przewody spalinowe i dymowe powinny być wykonane z wyrobów niepalnych. Przewody lub obudowa przewodów spalinowych i dymowych powinny spełniać wymagania określone w Polskiej Normie dotyczącej badań ogniowych małych kominów. Dopuszcza się wykonanie obudowy, o której mowa w ust. 2, z cegły pełnej grubości 12 cm, murowanej na zaprawie cementowo-wapiennej, z zewnętrznym tynkiem lub spoinowaniem. Między wylotem przewodu spalinowego i dymowego a najbliższym skrajem korony drzew dorosłych należy zapewnić zachowanie odległości co najmniej 6 m, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8.
Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek w stosunku do obiektu budowlanego, określonych w pkt 1 - 3 art. 66 Prawa budowlanego, faktycznie obliguje organ do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie.
Odnośnie do zarzutu braku uzasadnienia dla usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym komina przez jego naprawę (co łączy się z kosztami finansowymi) zamiast zasypania jak proponuje Wspólnota, należało zważyć, co następuje:
Po pierwsze adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu, tu Wspólnota Mieszkaniowa. Właściciel ma obowiązek utrzymywać obiekt w należytym stanie, w tym nie zagrażającym życiu i zdrowiu ludzi. Stan techniczny obiektu przede wszystkim jest wynikiem prawidłowo zrealizowanego procesu inwestycyjnego i zachowania wymogów pozwolenia na budowę. Obiekt Wspólnoty to kamienica w ścisłym centrum O., który liczy kilkadziesiąt lat. Przez ten okres zmieniła się zapewne sposób ogrzewania lokali mieszkaniowych. Niezależnie jednak od tego czy były to piece kaflowe, piece etażowego centralnego ogrzewania dla całej kamienicy, dwufunkcyjne piece C.O. montowane odrębnie w lokalach, czy też źródłem ogrzewania było ciepło dostarczane przez miejską (osiedlową) ciepłownię, to przewody kominowe zaprojektowane i wykonane w budynku należało zachować w należytym stanie technicznym. Nie da się bowiem przewidzieć jakie w przyszłości rodzaj i źródło ogrzewania będzie stosowane w nieruchomości.
Po drugie zmiany w substancji budynku mieszkalnego wymagają od właściciela uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (pomijając budowę lub wykonywanie robót budowlanych z art. 29 ust. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego i przypadki tam wymienione). Przed wydaniem decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego organ bada stan obiektu zastany, a nie możliwy do wykonania w przyszłości, w tym w wyniku robót budowlanych (przebudowy, remontu).
Chroniąc wyższe dobro (życie, zdrowie, bezpieczeństwo mienia) organ nadzoru budowlanego nie może kierować się przesłankami finansowymi związanymi z kondycją ekonomiczną właściciela (w tym członków Wspólnoty). Nakaz z art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 Prawa budowlanego (przy niewątpliwym ustaleniu zagrożenia życia i zdrowia - możliwość zatrucia tlenkiem węgla w przyszłości wskutek nieodpowiedniego stanu technicznego przewodu kominowego) wskazuje przykładowe sposoby usunięcia nieprawidłowości. W tym trybie organ nie może zmienić zatwierdzonej w dacie budowy lub późniejszego użytkowania legalnej konstrukcji obiektu, a do tego zmierzałoby zasypanie przewodu kominowego. Nota bene jak już powiedziano wcześniej trudno przewidzieć jaki system ogrzewania będzie zastosowany w nieruchomości w przyszłości i jaka liczba przewodów wentylacyjnych i spalinowych będzie konieczna. Doświadczenie wynikające z rozpatrywanych spraw sądowych wskazuje, że właściciele nieruchomości zazwyczaj wnioskują o przebudowę ścian budynku przez wykonanie dodatkowych przewodów kominowych, a nie ich likwidację.
Reasumując pojęcie "nieodpowiedniego" stanu technicznego podczas kontroli odnosi się do stanu technicznego wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę i użytkowania obiektu, a nie postulowanego stanu odnoszonego do możliwości finansowych właściciela.
Z wykonania nakazów określonych w decyzji nie zwalnia niedbalstwo lub bierność poprzedniego właściciela, nielegalny montaż kotła lub przebudowa podłączeń do kominów przez członka Wspólnoty, brak kontroli budynku pod względem bezpieczeństwa i nadzoru ze strony zarządcy nieruchomości Wspólnoty oraz podobne stany faktyczne (zachowania).
Podzielić należało pogląd OWINB, który odnosząc się do zarzutu błędnego określenia przynależności piwnicy, w której zamontowany jest kocioł na paliwo, do mieszkania nr a, wskazał, że przewód kominowy stanowi część wspólną budynku i dlatego do obowiązku jego naprawy zobowiązana jest Wspólnota. Nakazy wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nie mogą rozstrzygać o stosunkach właścicielskich i rozliczeniach działań poszczególnych członków Wspólnoty.
Odnośnie do wniosku dowodowego Wspólnoty zważyć należy, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co zasadniczo uzasadnia odmowę przeprowadzenia postępowania dowodowego z innych dowodów, niż te, które znajdują się w aktach sprawy. Poza tym Sąd przeprowadza dodatkowe dowody, jeżeli ma wyjaśnić istotne wątpliwości a takie w rozpoznawanej sprawie nie występują, gdyż prawidłowo zastosowano tryb z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego.
Z tych względów brak było również podstaw do uwzględnienia, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentu wskazanego w skardze. Sąd administracyjny co do zasady nie ustala stanu faktycznego a zatem nie przeprowadza każdego z dowodów zaoferowanych przez strony.
Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.