II SA/Op 305/20

II SA/Op 305/20 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2807/21 - Wyrok NSA z 2024-10-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi F. H. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 1 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz F. H. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez F. H. (dalej też: skarżący) była decyzja Wojewody Opolskiego (dalej też: Wojewoda, organ odwoławczy) z dnia 1 września 2020 r., nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r., poz. 256) dalej w skrócie K.p.a. w sprawie odwołania Gminy Krapkowice i F. H. od decyzji Starosty Krapkowickiego nr [...] z dnia 10 lipca 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę wieży teleinformatycznej transmisji danych "[...]", składającej się z wieży stalowej, kratowej o wysokości 45 m, systemu antenowego, szafy sprzętowej, 3 anten AS2 i 1 anteny radioliniowej, linii zasilającej wewnętrznej i ogrodzenia terenu wraz z utwardzeniem, na działce nr a, k.m. [...].
Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
W dniu 12 maja 2020 r. A Sp. z o.o. w [...] złożyła wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę wieży teleinformatycznej transmisji danych "[...]", w skład której wejdzie: wieża stalowa kratowa o podstawie trójkąta o wysokości do 45 m, ramą stalowa, szafy sprzętowe, system antenowy zainstalowany na wieży składający się z 3 anten AS2, 1 anteny radioliniowej, wewnętrzna linia zasilająca, ogrodzenie, teren utwardzony w miejscowości [...]. Do wniosku inwestor dołączył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego.
Pismem z dnia 25 maja 2020 r. Starosta Krapkowicki (dalej też organ I instancji, Starosta) zawiadomił strony, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich i mieszkańców wsi [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego. Mieszkańcy wsi [...] wystąpili przeciwko budowie zarzucając, że spowoduje zagrożenie dla ich życia i zdrowia, obniży atrakcyjność, a przez to wartość nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie, uniemożliwi zabudowę terenów wokół wieży. W piśmie z dnia 1 czerwca 2020 r. podkreślili, że na terenie, gdzie ma być wybudowana wieża nie dokonano jakichkolwiek pomiarów i analiz w celu dokonania oceny szkodliwości promieniowania elektromagnetycznego.
Pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. doręczonym sołtysowi wsi [...], Starosta Krapkowicki udzielił na to wystąpienie odpowiedzi wskazując, że inwestycja realizowana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2019 poz. 2410). Przepisy tej ustawy przewidują, że rozwiązania przyjmowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Inwestycja w ocenie organu należy do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu i tym samym przeznaczeniu terenu wsi [...] na cele zabudowy mieszkaniowej, rolniczej, leśnej, usługowej lub inne produkcji nie jest sprzeczne z lokalizacją wieży antenowej.
Innym pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. Starosta Krapkowicki zawiadomił jednocześnie strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami.
Decyzją nr. [...] z dnia 10 lipca 2020 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę wieży teleinformatycznej transmisji danych "[...]".
Odwołania od tej decyzji wnieśli F. H. i Gmina Krapkowice. W tym miejscu konieczna jest uwaga Sądu, gdyż w całym postępowaniu Wojewoda Opolski określa niewłaściwie jeden z podmiotów uczestniczących w postępowaniu, a mianowicie Gminę Krapkowice wymienia jako “Burmistrza Krapkowic" co jest oczywiście nieprawidłowe. Osobowość prawną posiada bowiem Gmina jako jednoska samorządu terytorialnego a nie jej organ wykonawczy. Wynika to wprost z art. 2 ust. 2, art. 26 i art 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. No chyba, że w danej sprawie osoba piastująca to stanowisko miałaby własny interes prawny w rozstrzygnięciu ale wówczas występowałaby jako osoba fizyczna - właściciel nieruchomości, a nie jako urzędnik gminy.
Działając w imieniu Gminy Krapkowice, Burmistrz Krapkowic zarzucił organowi I instancji, iż nie dokonał w toku postępowania oceny szkodliwości inwestycji dla życia i zdrowia mieszkańców wsi [...]. W ocenie skarżącego w świetle przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego na organie administracji architektoniczno- budowlanej ciążył obowiązek poczynienia własnych ustaleń w zakresie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w tym rozważenie kwestii, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.
F. H. w odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając organowi I instancji naruszenie:
1. przepisów art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., art. 78 K.p.a. oraz art. 84 K.p.a. przez zaniechanie obowiązku wyjaśnia z urzędu okoliczności, co do skali i zakresu oddziaływania fal elektromagnetycznych oraz stwierdzenia czy projektowane oddziaływanie fal jest w rzeczywistości takie, jakie wynikają z przedłożonego projektu budowlanego, a także czy odpowiadają warunkom określonym w treści decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Krapkowic z dnia 9 stycznia 2020 r.;
2. przepisów art. 7 w zw. z art. 84 K.p.a. przez zaniechanie obowiązku wyjaśnienia zakresu oddziaływania fal elektromagnetycznych z udziałem ekspertów, gdyż organ nie posiada w ram zakresie wiedzy specjalistycznej;
3. przepisów art. 7 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez zaniechanie ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania.
Zaskarżoną decyzją z 1 września 2020 r. Wojewoda Opolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że postępowanie przed organem II instancji dzieli się na trzy fazy, a mianowicie: fazę wstępną, fazę postępowania wyjaśniającego oraz fazę orzeczniczą. W pierwszej fazie (wstępnej) organ odwoławczy bada pod względem formalnym czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Należy wskazać, że odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organy odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie czy pochodzi od podmiotu (osoby) uprawnionego będącego stroną w postępowaniu.
Stosownie do treści przepisu art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Od tak rozumianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest, co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwolenie na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 K.p.a. organicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania budynku.
Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.
Wojewoda Opolski podniósł, że wpływ inwestycji na środowisko polega na emisji promieniowania elektromagnetycznego. Analiza projektu budowlanego wskazuje, że inwestycja nie zawiera się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko wymienione enumeratywnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839).
W toku podstępowania odwoławczego dokonano analizy projektu budowlanego w aspekcie zgodności z treścią § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczonego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.
Dopuszczalne poziomy oddziaływania pola elektromagnetycznego określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448).
Inwestycja dotyczy instalacji trzech anten nadawczo- odbiorczych pracujących w zakresie częstotliwości 790 MHz - 960 GHz oraz jednej anteny radioliniowej pracującej w zakresie częstotliwości 21,1 GHz - 23,6 GHz. Dla wskazanych wartości częstotliwości pracy anten rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2019 r. określa graniczną wartość gęstości mocy S dla obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi i jest to wartość S=10 (W/m2)
Z analizy projektu budowlanego wynika, że pola o wartościach gęstości mocy większych od wartości granicznej gęstości mocy dla poszczególnych zakresów częstotliwości pola elektromagnetycznego wystąpią jedynie w obszarze działki przeznaczonej na lokalizację inwestycji tj. a oraz bezpośrednio przyległych działek nr b i c, które w niewielkim zakresie również mogą znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji ( w odległości do 8,9 m od anteny sektorowej) oraz występować będą wyłącznie w przestrzeni niedostępnej dla ludzi (na wysokości 37,2 m - 39,4 m n.p.t.). Działka oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr d będąca własnością skarżącego F. H. nie znajduje się w opisanej wyżej strefie oddziaływania inwestycji, gdyż oddalona jest od inwestycji o ok. 80 m
W odniesieniu do drugiego skarżącego organ odwoławczy ustalił, iż Burmistrz Krapkowic w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji nie posiada jakichkolwiek nieruchomości i nie był stroną w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji.
W ocenie organu odwoławczego obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek oznaczonych w ewidencji nr a (lokalizacja inwestycji) będącej własnością M. K. oraz nr b będącej własnością M. i R. J. i nr c będącej własnością J. K.
Organ odwoławczy zauważył, że fakt zawiadomienia o wszczęciu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie kreuje samoistnie interesu prawego adresata. O tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie decyduje organ administracji, lecz przepisy prawa. Okoliczność uznania przez organ I instancji, iż dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji nie powoduje, iż organ odwoławczy związany jest takimi ustaleniami. Rzeczą organu odwoławczego, stosownie do treści przepisów art. 7 K.p.a. i art. 77 §1 K.p.a. jest dokonanie samodzielnych ustaleń statusu odwołujących się, jako stron postępowania.
Do umorzenia postępowania odwoławczego dochodzi wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe.Wobec ustalenia przez organ odwoławczy, iż Burmistrz Krapkowic oraz F. H. nie posiadają legitymacji procesowej uprawniającej do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Starosty Krapkowickiego nr. [...] z dnia 10 lipca 2020 r. należało postępowanie odwoławcze umorzyć.
Na powyższą decyzję Wojewody Opolskiego skargę sądowoadministracyjną wniósł F. H., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zarzucając:
1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) w zw.z art. 28 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżący nie jest stroną postępowania, a fakt oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość skarżącego jest jego subiektywnym odczuciem, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż obiekt może oddziaływać na obszar nieruchomości skarżącego, a organ nie zbadał tych okoliczności;
4. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt Ib ustawy dnia dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) poprzez zaniechanie obowiązku wyjaśnienia z urzędu okoliczności (którą również zarzucały w toku postępowania strony), co do skali i zakresu oddziaływania fal elektromagnetycznych oraz stwierdzenia czy projektowane oddziaływanie fal elektromagnetycznych jest w rzeczywistości takie, jakie wynika z przedłożonego projektu budowlanego, czy odpowiada poziomowi dopuszczalnej emisji i może być uznane za nie naruszające interesu osób trzecich, co stanowiło o niewywiązaniu się przez organ I instancji z obowiązku sprawdzenia spełnienia wymogów ochrony środowiska
b) art. 84 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w zw. z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego w zakresie wymagającym wiedzy specjalistycznej, mianowicie jaka jest faktyczna skala oddziaływania fal elektromagnetycznych planowanej inwestycji, oparcie się przez organ wyłącznie na dokumentach przedstawionych przez inwestora;
c) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 §1 K.p.a. poprzez błędne przyjecie, iż zachodzą podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego wobec skarżącego ze względu na uznanie, iż nie jest on stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. wynikające z przyjęcia przez organ II instancji, iż nieruchomość skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, pomimo iż ze względu na zaniechania tegoż organu w zakresie gromadzenia dowodów nie posiada on realnej wiedzy, co do faktycznej skali oddziaływania fal elektromagnetycznych.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi podniesiono, że mimo umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy w swoich rozważaniach odniósł się do merytorycznych argumentów skarżącego, niemniej rozważania organu należy uznać za błędne.
Podstawą zaskarżenia decyzji organu I instancji był podnoszony zarzut nieprzeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego przez organ I instancji. Powyższa nieprawidłowość polegała na wydaniu rozstrzygnięcia bez jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, w szczególności czy informacje i dane zawarte we wniosku są rzetelne i rzeczywiste. W oparciu o przepisy art. 32 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to na organie I instancji spoczywa obowiązek zbadania projektu budowlano pod kątem jego oddziaływania na środowisko. Tymczasem organy w swojej ocenie oddziaływań oparły się wyłącznie na przedstawionym przez inwestora projekcie budowlanym.
Oczywistym jest, iż inwestor w toku ubiegania się o pozwolenie na budowę nie przedstawi projektu, wedle którego przekroczone zostałyby dopuszczalne normy emisji wskazane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448).
Dlatego według skarżącego na organie I instancji spoczywał obowiązek podjęcia działań wyjaśniających celem ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji. Według skarżącego dla przeprowadzenia czynności sprawdzających wymagana jest wiedza specjalistyczna posiadana przez osoby legitymujące się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Organ I instancji zaniechał takich koniecznych działań i pośpiesznie, bo w dniu 24 czerwca 2020 zakończył postępowanie wyjaśniające, nie odpowiadając merytorycznie na konkretne wnioski i zastrzeżenia stron oraz zasłaniając się treścią wydanej decyzji lokalizacyjnej z dnia 9 stycznia 2020 r. przez Burmistrza Krapkowic. Sam Burmistrz Krapkowic był stroną wnoszącą odwołanie od decyzji Starosty, gdyż w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej, z uwagi na jej charakter i specyfikę, nie mógł przeprowadzać żadnych konkretnych badań.
W konsekwencji wadliwie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania. Niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego polegające na odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. wynika z błędnie ustalonego stanu faktycznego.
W ocenie skarżącego ze względu na zaniechania organów nie można prawidłowo ustalić kręgu osób znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tym samym decyzję o umorzeniu postępowania należy uznać co najmniej za przedwczesną.
Skoro organ I instancji nie sprawdził należycie zakresu i sposobu potencjalnego oddziaływania fal elektromagnetycznych, to automatycznie nie był w stanie prawidłowo określić stron postępowania, posługując się jedynie kryterium odległościowym od planowanej inwestycji emitującej fale elektromagnetyczne. Tymczasem ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje zagadnienia związane z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji.
Wobec stanu epidemii Covid-19 i rygorów z tym związanych, wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) i § 1 pkt 2 zarządzenia Prezesa WSA w Opolu z dnia 30 października 2020 r., nr 17/2020 w zw. z § 3 zarządzenia Nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (opubl. w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu) oraz brakiem możliwości zapewnienia pewnego zabezpieczenia zdrowia stron i pracowników, zarządzeniem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 305/20, Przewodniczący Wydziału II WSA w Opolu zarządził rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Zauważyć wstępnie należy, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 10 lipca 2020 r.
Sąd może zbadać tylko, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy.
Sąd uznał, że organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji do bycia stroną postępowania i rozważając w tym zakresie interes prawny skarżącego oraz Gminy Krapkowice, które to podmioty odwołały się od decyzji Starosty Krapkowickiego, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, a w rezultacie naruszył także art. 107 § 3 K.p.a.
Treść przepisu art. 7 K.p.a. obliguje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Regulacja art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w ramach postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie.
Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W tym kontekście ważną rolę pełni uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., według którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wojewoda Opolski nie zachował wymogów wynikających z powyższych zasad postępowania administracyjnego, ponieważ nie rozpoznał kwestii legitymacji skarżącego w sposób wyczerpujący a dokonana ocena nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak przeprowadzenia właściwej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa i okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji spowodował, że kontrolowana decyzja nie realizuje wskazanych zasad procesowych oraz nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Zupełnie niezrozumiałe było pominięcie inwestora jako strony przez Wojewodę w postępowaniu odwoławczym a także błędne przyjęcie, że Gmina Krapkowice nie posiada nieruchomości w obszarze inwestycji skoro z załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów (k-19 akt adm.) oraz mapy (k-44 projektu), wynika, że Gmina jest właścicielem co najmniej działki nr e.
Dla ustalenia stron postępowania konieczne jest posłużenie się treścią pojęcia strony z art. 28 K.p.a. i z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego na, które już prawidłowo wskazał wyżej Wojewoda i nie ma potrzeby ich treści ponownie przytaczać.
W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę obok inwestora i właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich mogą także być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji.
Ustalenie kręgu stron postępowania zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też od charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2235/16 i powołane tam dalsze orzeczenia). Powyższy pogląd Sąd w pełni podziela.
O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przy tak specyficznym rodzaju inwestycji (wieża transmisji danych) nie decyduje tylko bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością rozumianą jako działka geodezyjna. Ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy również od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie.
O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Natomiast źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest art. 140 i art.144 K.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej.
Zgodnie z treścią art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Stosownie do art. 144 K.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tak więc obowiązkowi właściciela odpowiada - po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich - uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia.
Określając krąg podmiotów posiadających status strony w omawianym postępowaniu nie można też pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. 2020 poz. 293), z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1261/13 (powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji należy uznać, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. i 144 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu tak o lokalizację inwestycji celu publicznego, o warunki zabudowy terenu i o pozwolenie na budowę, w wyniku którego zapaść może decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości sąsiedniej (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez zainteresowanego prawa własności na jej nieruchomości i to nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji.
Oddziaływanie inwestycji może rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę.
Dlatego określając i ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie o pozwolenie na budowę takiej inwestycji celu publicznego, organ musi badać, czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji, i to także w przyszłości.
Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie polegające m.in. na emitowaniu pola elektromagnetycznego, zanieczyszczeń czy nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się więc rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości.
Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego i przepisów prawa powszechnie obowiązującego dotyczących sfer oddziaływania inwestycji w tym Prawa ochrony środowiska, winien ustalić zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, którym przysługuje status strony postępowania.
Dlatego w rozpoznawanej sprawie dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego skarżącego niezbędne było poczynienie przez organ ustaleń co do zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a także wyjaśnienie na jakie nieruchomości inwestycja oddziałuje. Niewątpliwie wyniki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powinny zostać przedstawione, a następnie poddane ocenie - w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości stanowiska organu.
Do parametrów technicznych wieży teleinformatycznej transmisji danych decydujących o wpływie na środowisko należą m.inn. 1) rodzaj anten - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie podnosiło się, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć (....), (Dz. U. 2016 r., poz. 71), ( obecnie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć (....), (Dz. U. 2019 r., poz. 1839), prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko.
Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znaczenie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłoby do możliwości obejścia prawa przez inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędna jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Taki pogląd, który w pełni zachowuje aktualność wobec identycznych uregulowań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2706/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, też z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się też, że przez określenie miejsc dostępnych dla ludności, o jakich stanowi norma art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływania takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2883/15).
Tak więc przez zwrot "miejsce dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Skoro według art. 143 K.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzana i do której inwestor posiada tytuł prawny. To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać, bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.
Z powyższego wynika, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej. Należy ocenić, czy realizacja danego zamierzenie inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwości zabudowy na terenach sąsiednich.
W każdym razie przez miejsca dostępne dla ludności nie należy rozumieć jedynie te miejsca przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dnia kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne.
Brak dokonania oceny w tym zakresie oznacza, że nie rozważono należycie okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie interesu prawnego skarżącego (podobnie jak Gminy Krapkowice) w przedmiotowym postępowaniu.
Organ powinien zbadać wpływ inwestycji na otoczenie, mając na uwadze przede wszystkim charakterystykę tego zamierzenia i jego umiejscowienie.
Nie rozważając wskazanych zagadnień, organ bezpodstawnie stwierdził, że podmiotom tym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu.
Brak ustaleń i analizy we wskazanym przez Sąd zakresie uniemożliwił dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość strony skarżącej. Tym samym Sąd stwierdził, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.