II SA/Op 303/04

II SA/Op 303/04 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Grażyna Jeżewska
Teresa Cisyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk – spraw. Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant : sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2005 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzje w całości nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) odmówił uchylenia decyzji Nr [...] z dnia 30 maja 2000r. nakazującej J. Z. rozbiórkę budynku gospodarczego i wiaty dobudowanej do budynku inwentarsko - gospodarczego na działce Nr A w K. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w związku z wybudowaniem przez J. Z., bez wymaganego zgłoszenia, budynku gospodarczego i wiaty dobudowanej do ściany szczytowej budynku inwentarsko - gospodarczego, działając na podstawie art. 48 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane nakazał decyzją Nr [...] z dnia 30.05.2000r. rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Dodał, że decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. decyzją Nr [...] z dnia 06.07.2000r. Wskutek złożonej skargi na te decyzje, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, z dnia 28 marca 2003r., sygn. akt II SA/Wr 1677/2000 oddalono skargę. Organ dodał, że inwestor pomimo szeregu pism urzędowych oraz upomnienia Nr [...] z dnia 27 maja 2004r. nie dokonał rozbiórki w/w obiektu, wynikającej z decyzji z dnia 30 maja 2000r., lecz w dniu 14 czerwca 2004r. złożył wniosek o jej uchylenie w trybie art. 154 § l kpa., uzasadniając to sytuacją rodzinną, majątkową oraz niezbędnością obiektu (zwanego przez inwestora komórką) dla prawidłowego funkcjonowania rodziny w okresie zimowym. We wniosku dodał, że nie jest wyłączona możliwość uchylenia bądź zmiany na podstawie art. 154§ l kpa decyzji ostatecznych nakazujących adresatowi całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego i na tą okoliczność przywołał wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 21 marca 1995r. SA/ Po 2119/94.
Organ podkreślił, że z art. 154§ l kpa wynika, iż dotyczy on decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Decyzje nakładające pewien obowiązek lub nawet tylko stwierdzające, że na danej osobie nie ciąży pewien obowiązek są decyzjami, z których adresat "nabywa prawo", mianowicie prawo do wykonywania tylko takiego obowiązku, jaki został określony w decyzji. Ponadto organ zwrócił uwagę, że do wydania decyzji o rozbiórce samowoli wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części wystarczający jest sam fakt stwierdzenia tej samowoli niezależnie od tego jakimi przyczynami kierował się sprawca samowoli doprowadzając do jej powstania. Logicznym zatem jest, że taka decyzja nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie art. 154§ l bądź art. 155 kpa. Odnosząc się do zacytowanego wyroku przez skarżącego, organ stwierdził, że odnosił się on do decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, która to w zakresie samowoli budowlanych zawierała odmienne unormowania niż Prawo budowlane obowiązujące od dnia l stycznia 1995r. Reasumując organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony.
W odwołaniu J. Z. wniósł o uchylenie decyzji. Stwierdził, że powyższa decyzja została wydana z błędnego punktu założenia, bowiem nie chodzi o to, aby sprawę ponownie merytorycznie badać, lecz jedynie o uchylenie decyzji, która ze względu na zasady społeczne nie powinna się ostać.
Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 ., nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Podał, że przepis art. 154 § l kpa stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem w/w przepis ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 maja 2003 roku sygn. akt IVSA 3205/01 M. Prawn. 2003/14/627 stwierdził, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 kpa rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Również w wyroku z 14 lutego 2002 roku sygn. akt IV SA 1076/00 LEX nr 80587 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że "Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 kpa". Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr [...] z 30 maja 2000 r. nakazująca J. Z. rozbiórkę jest decyzją, na mocy której nabył on prawa. Podkreślił, że przywołany przez odwołującego przepis art. 154 § l kpa nie ma zastosowania do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z 30 maja 2000r., i nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie tego przepisu. Zatem postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] jest bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź gdy nie było podstaw do rozpoznania jej na drodze postępowania administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, J. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Kwestionując słuszność wymienionej decyzji stwierdził, że nie zgadza się z przyjętą przez organ oraz z prezentowaną w uzasadnieniu linią orzecznictwa, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzja konstytutywną, poprzez którą nabył prawo. Dodał, że nabycie prawa musi oznaczać pozytywną tezę wkraczającą w sferę jego praw, tym bardziej nie może być nią stwierdzenie istnienia obowiązku rozbiórki, który z "nabyciem prawa" nie ma nic wspólnego. Stwierdził, że można by ewentualnie konstruować myśl o nabyciu obowiązku, ale jest to przecież absurdalne.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w tym z przepisami postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu (...), sąd nie jest związany granicami skargi.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn zupełnie odmiennych od tych, jakie zostały podniesione w skardze.
Przedmiotem postępowania sądowego była zaskarżona decyzja, podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] odmawiającą uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od zwrócenia uwagi na okoliczność, iż zaskarżone decyzje podjęte zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego obejmującego przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 albo 155 kpa jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. W związku z tym decyzja wydana na podstawie przywołanych przepisów (art. 154 lub 155) jest decyzją wydaną w I instancji. Zgodnie z zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która nakłada obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 15 kpa), odwołanie przenosi na organ odwoławczy obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wyłączną formą ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym jest forma decyzji administracyjnej. Rodzaje decyzji odwoławczych określa art. 138 kpa. Przepis art. 138 § 1 pkt. 2 in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na umorzenie postępowania co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchyli decyzję I instancji i stwierdzi, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił wydaną w trybie art. 154 kpa decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] i stwierdził, że postępowanie prowadzone przed tym organem było bezprzedmiotowe. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Uzasadnienie bowiem służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA w Krakowie, z dnia 12 maja 2000r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041).
Odnosząc powyższe do zaskarżonej decyzji, zauważyć należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 kpa, na podstawie którego skarżący żądał uchylenia nakazu rozbiórki. Stanowisko w tej kwestii potwierdza judykatura, co wynika z wyroku NSA w Warszawie z 14 lutego 2002r. sygn. akt IV SA 1076/00, LEX nr 80587 oraz pkt. 1 tezy wyroku NSA z dnia 16 lutego 1998r., sygn. akt IV S.A. 709/96, LEX nr 43308, a także wyrok z 27 maja 2003r., sygn. akt IVSA 3205/01 (M. Prawn. 2003/14/627). Z przytoczonym stanowiskiem identyfikuje się również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stąd zarzut skargi, że stwierdzenie istnienia obowiązku rozbiórki nie ma nic wspólnego z "nabyciem prawa", należało uznać za bezpodstawny. Ponadto w uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przywołany przepis art. 154 § l kpa nie ma zastosowania do decyzji nakazującej rozbiórkę i decyzja ta nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie tego przepisu, zatem postępowanie organu I instancji jest bezprzedmiotowe. Zwrócić należy uwagę, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem. Organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 kpa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 1981r., sygn. akt SA 1031/81; ONSA 1981, z. 1, poz. 60; wyrok NSA z 9 lutego 1999r., sygn. akt II SA 1591/98, LEX nr 36602). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył uzasadnienie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji do ogólnych stwierdzeń nieodnoszących się i nie wskazujących okoliczności, które w ocenie organu stanowiły przesłankę do zastosowania art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania wynika z różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. BECK, Warszawa 2000, str. 428.). Bezprzedmiotowość postępowania powinna być wykazana w uzasadnieniu decyzji w sposób oczywisty, poprzez wskazanie konkretnych przesłanek, które stanowią podstawę do umorzenia postępowania. Nie można podzielić stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, w kwestii umorzenia postępowania organu I instancji, bez wykazania jakie okoliczności uczyniły bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie. Ponadto organ umarzając postępowanie obowiązany jest do starannego przekazywania w uzasadnieniu własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające zgodnie przyjęły, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a zatem nie jest tą decyzją, której uchylenia na podstawie art. 154 kpa żądał skarżący. Ta okoliczność nie stanowi z mocy prawa o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania, stąd organ winien w sposób jednoznaczny wykazać przesłanki uniemożliwiające prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o uchylenie przywołanej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Brak wyraźnego podania powodu bezprzedmiotowości w rozpoznawanej sprawie narusza art. 107 § 3 i art. 105 § 1 kpa oraz art. 138 § 1 pkt. 2 kpa.
Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z dokonanych rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku.
Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim wyroku dokonano na podstawie art. 152 przywołanej wyżej ustawy. Odstąpiono od orzekania w przedmiocie kosztów postępowania, bowiem skarżącemu przyznane zostało prawo pomocy w zakresie zwolnienia od obowiązku uiszczenia wymagane wpisu sadowego.