II SA/Op 302/06

II SA/Op 302/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Ewa Janowska /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia 29 marca 2006 r. nr XXXV/337/2006 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
W dniu 29 marca 2006 r. Rada Powiatu Namysłowskiego podjęła uchwałę, nr XXXV/337/2006, w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż przez Powiat Namysłowski nieruchomości położonej w Namysłowie przy ul. [...]. Akt wydany został na podstawie art. 12 pkt 8 p.pkt a, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W § 1 uchwały Rada wyraziła zgodę na sprzedaż przez Powiat Namysłowski nieruchomości położonej w Namysłowie przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako dz. Nr ewid. a k.m. [...], KW A. W kolejnym z postanowień uchwały, zawartym w § 2 przyjęto, iż sprzedaż nastąpi na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Na mocy z kolei § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Namysłowskiego, a w § 4 postanowiono, iż uchwała wejdzie w życie z dniem podjęcia.
Pismem z dnia 30 maja 2006 r., działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Wojewoda Opolski, jako organ nadzoru, wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze tej podnosząc zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 12 pkt 8 lit. a w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, w zw. z art. 25 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) organ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W pierwszej kolejności zauważył, iż w zaskarżonej uchwale Rada nieprawidłowo powołała podstawę prawną jej podjęcia, gdyż zamiast art. 12 pkt 8 lit a, jako podstawę prawną wskazała art. 12 pkt 8 ppkt a., co jest niezgodne z § 56 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Podniósł ponadto, iż z treści art. 12 pkt 8 lit a ustawy o samorządzie powiatowym wyraźnie wynika, że do właściwości rady powiatu należy określanie zasad w zakresie obrotu nieruchomościami, a nie rozstrzyganie w indywidualnych sprawach. Jak wynika jednak z wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącego Rady, Rada Powiatu nie podjęła jednej blankietowej uchwały dotyczącej określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, lecz każdorazowo podejmuje odrębną uchwałę, w której według swojej oceny może wprowadzić pewne odmienne kryteria, zasady. Jak wskazał, takim ogólnym regułom poddano na mocy uchwały z dnia 4 września 2001 r., nr XXX/241/2001 wyłącznie sprzedaż lokali mieszkalnych. Wojewoda zauważył również, iż treść § 1 zaskarżonej uchwały nie mieści się w pojęciu zasad, o jakich mowa w art. 12 pkt 8 lit a ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem zasady o jakich mowa w tym przepisie winny mieć charakter uniwersalny i nie mogą być adresowane do sprawy oznaczonej pod względem podmiotowym, gdyż w drodze stanowienia zasad nie załatwia się spraw indywidualnych. Skarżący stwierdził, iż kompetencji Rady do działania w zakresie, o jakim mowa w § 1 zaskarżonej uchwały, nie można wyprowadzić w niniejszej sprawie z postanowień uchwały podjętej na podstawie art. 12 pkt 8 lit a, ponieważ Rada w ogóle uchwały takiej nie podjęła. Odniósł się ponadto do określonych w art. 25 b, art. 25 i art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami zadań zarządu w zakresie gospodarowania zasobem nieruchomości. Powołując się na postanowienia zarówno ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i fakt, że Rada do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie uregulowała zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu skarżący wskazał, iż Rada Powiatu nie była uprawniona do wiążącego wyrażania zgody na zbycie nieruchomości, o której mowa w przedmiotowej uchwale, przez co naruszając w sposób istotny kompetencje należące do organu wykonawczego powiatu, naruszyła art. 7 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę, Powiat Namysłowski wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 pkt 8 lit a ustawy o samorządzie powiatowym w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, iż Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę wyraziła zgodę w trybie tego przepisu. W § 2 uchwały określona bowiem została zasada, że zbycie nieruchomości nastąpi przez sprzedaż na zasadach szczegółowo określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, którą organy samorządu terytorialnego są obowiązane stosować. Wskazano również, iż podejmując uchwałę wyrażającą zgodę na zbycie nieruchomości, Rada Powiatu nie naruszyła określonej w art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, kompetencji zarządu do gospodarowania mieniem powiatu. Przez uchwałę tę rada stwarzała bowiem zarządowi możliwość do podjęcia dalszych działań, a nawet obligowała w § 3 do jej wykonania w ramach gospodarowania mieniem powiatu. Powołując się na przepisy art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w odniesieniu do zaskarżonej uchwały zaznaczono, iż kompetencja wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości należy do Rady Powiatu, ponieważ przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład zasobu nieruchomości powiatu, w którego przedmiocie, zamiast wojewody, wypowiada się rada. Wskazany przepis bezpośrednio zaś upoważnia radę do podejmowania stosownych uchwał, wyrażających zgodę na zbycie nieruchomości przez zarząd powiatu. Powiat stanął na stanowisku, iż w zaistniałym przypadku rada powiatu wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ponieważ ustawa ta wyczerpująco określa zasady gospodarki. Jednocześnie nie zawiera ona delegacji ustawowej dla rady powiatu do wprowadzania odmiennych rozwiązań. Działając zatem na podstawie i w granicach prawa Rada Powiatu Namysłowskiego podjęła uchwałę bez określania dodatkowych zasad, uznając iż zasady określone w ustawie, którą organy samorządowe obowiązane są stosować, są wystarczające. Powołanie się natomiast w podstawie uchwały na przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, miało na celu powołanie ogólnego przepisu dającego radzie powiatu uprawnienia w tym zakresie. Zaskarżona uchwala jest zatem prawnie uzasadniona i wymagana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działalności administracji publicznej, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania uchwały.
W niniejszej sprawie odnotować również należy, iż zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organ nadzoru nie może stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, po upływie terminu określonego w art. 79 ust. 1 ustawy, a więc po upływie 30 dni od dnia gdy uchwała została mu doręczona. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Pomimo bowiem, iż organ nadzoru nie może orzec o jej nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Zauważyć przy tym przyjdzie, iż w tym przypadku wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest ograniczony terminem, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Skoro zatem, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego, skargę uznać należało za skuteczną.
Jednocześnie, kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. W tym względzie podzielić bowiem należy stanowisko organu nadzoru, iż uchwała ta wydana została z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).
Dokonując oceny zgodności postanowień zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, w pierwszej kolejności dostrzec należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności działań organów władzy publicznej, organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż podejmując działania muszą one ściśle przestrzegać norm prawnych określających ich kompetencje, zadania oraz tryb postępowania. Mogą przy tym podejmować działania tylko w takich dziedzinach i w takim zakresie w jakim upoważniają je do tego przepisy prawa. Tym samym, organy samorządu terytorialnego nie mają prawa do samoistnego, czyli nie mającego oparcia w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych własnych działań, które winny być zgodne z porządkiem prawnym.
Zakres działania i zadania należące do właściwości organów powiatu, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Wprawdzie, szczegółowe uregulowania dotyczące kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego mogą wynikać również z przepisów innych ustaw, jednakże regulacje wskazanej ustawy z uwagi na to, iż zawierają przepisy ustrojowe, stanowią podstawę praną określenia granic aktywności tych organów.
Zadania należące do wyłącznej właściwości rady powiatu określone zostały w art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym. W związku z regulacją wskazanego przepisu dostrzec przyjdzie, iż wyłączna właściwość rady powiatu oznacza zastrzeżenie dla niej kompetencji do podejmowania określonych działań z zakazem przekazania przyznanych w tym zakresie uprawnień innym organom. Jednocześnie jednak, jeśli określone działania nie mieszczą się w ramach kompetencji rady, nie jest ona uprawniona do podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć, zwłaszcza takich, które ograniczają bądź wyłączają kompetencje innych organów przyznane im w drodze ustawy. Takie działania rady powiatu, kiedy nie posiada ona do tego wyraźniej kompetencji, narusza bowiem wspomniany art. 7 Konstytucji RP oraz art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym. Dodatkowo zauważyć również należy, iż przyznając radzie powiatu określony zakres zadań, ustawodawca nałożył na nią tym samym obowiązek ich wykonania. Dlatego też, jako naruszające wskazany przepis kompetencyjny uznać także należy, brak działań rady w celu ich realizacji.
W niniejszej sprawie jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, Rada Powiatu Namysłowskiego wskazała przepis art. 12 pkt 8 lit a ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady powiatu ustawodawca przekazał podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Na tej też podstawie w zaskarżonej uchwale rada powiatu wyraziła zgodę na dokonanie przez Powiat Namysłowski sprzedaży konkretnej nieruchomości oraz ustaliła, iż sprzedaż ta nastąpi na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powierzając jednocześnie wykonanie uchwały Zarządowi Powiatu Namysłowskiego.
Mając na uwadze treść art. 12 pkt 8 lit a ustawy o samorządzie powiatowym, zauważyć można iż nie zawiera on upoważnienia dla rady do podejmowania uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiących własność powiatu. Przepis ten przyznaje radzie wyłącznie uprawnienie do określenia zasad ich zbywania, o ile jednak przepisy ustaw szczególnych nie stanowią inaczej. Zauważyć przy tym należy, iż w ramach przyznanych radzie powiatu zadań, jej kompetencje w sprawach majątkowych powiatu, a w szczególności w zakresie zbywania nieruchomości, zostały uregulowane odmiennie od przewidzianych w tym zakresie odpowiednich uprawnień rady gminy i sejmiku województwa. Odpowiednie bowiem przepisy art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 18 pkt 19 lit a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm.) zawierają upoważnienie tak dla rady gminy jak i sejmiku województwa do udzielania zgody na dokonanie przez zarząd sprzedaży nieruchomości w przypadku braku stosownej uchwały określającej zasady ich zbycia.
Skoro zatem przepis art. 12 pkt 8 lit a ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera takiego upoważnienia, przyjąć należy iż wolą ustawodawcy nie było przyznanie radzie powiatu uprawnień w zakresie wyrażania zgody na sprzedaż nieruchomości nawet w przypadku braku uchwały określającej zasady ich zbywania. Tym samym, wyrażenie w zaskarżonej uchwale przez Radę Powiatu w Namysłowie takiej wiążącej zgody, uznać należy za działanie przekraczające zakres kompetencji określonych w art. 12 pkt 8 lit a ustawy o samorządzie powiatowym.
Jednocześni, z uwagi na to, iż przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, przyznaje radzie powiatu kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie zasad zbycia nieruchomości powiatu stwierdzić należy, iż postanowienia zaskarżonej uchwały jako dotyczące indywidualnie oznaczonej nieruchomości, nie mieszczą się w pojęciu tego rodzaju zasad. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądów stanowiskiem, zasady o których mowa w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, winny regulować sposób załatwiania spraw danego rodzaju i mieć charakter uniwersalny. Nie mogą być one zatem adresowane do sprawy oznaczonej pod względem podmiotowym. W drodze stanowienia zasad nie załatwia się bowiem spraw indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 981/01, System Informacji Prawnej LEX nr 53963; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 marca 2004 r., Sygn. akt II SA/Wr 804/01, OwSS 2004/3/69).
W tym miejscu zauważyć ponadto przyjdzie, iż stosowanie do art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, gospodarowanie mieniem powiatu należy do zadań zarządu. Tylko zarząd może zatem podejmować w tym zakresie stosowne czynności w indywidualnych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 25 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zarząd posiada kompetencje do gospodarowania powiatowym zasobem nieruchomości, w zakresie którego mieści się m.in. ich zbywanie. Dodatkowo w zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazać należy, iż wbrew stanowisku Rady Powiatu w Namysłowie, wskazanie w art. 25 b tej ustawy, iż do gospodarowania powiatowym zasobem nieruchomości odpowiednie stosowanie znajduje art. 25 ust. 2 i 3 oraz art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza, iż do sprzedaży nieruchomości zarząd winien uzyskać zgodę rady powiatu. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 25 b ustawy, art. 23 ust. 1 znajduje zastawanie do gospodarowania zasobem powiatu jedynie w zakresie, w jakim określa czynności mieszczące się w ramach tego gospodarowania. Przepis art. 25 ust. 2, zawierający odesłanie nie stanowi natomiast w żaden sposób, iż art. 23 ust. 1 znajduje zastosowanie w zakresie, w jakim określa sposób wykonywania wskazanych czynności oraz przewidziane uprawnienia innych organów. Stosując zatem do gospodarowania powiatowym zasobem nieruchomości przepis art. 23 ust. 1 pkt 7, stosownie do art. 25 ust. 2 w zw. z art. 25 b, przyjąć jedynie należy, iż gospodarowanie polega m.in. na zbywaniu oraz nabywaniu nieruchomości.
Mając na uwadze treść § 2 zaskarżonej uchwały, wskazać również należy, iż ustalenie zasad, o których mowa w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, nie polega na powoływaniu się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała rady powiatu w przedmiocie ustalenia zasad zbycia nieruchomości winna bowiem stanowić uzupełnienie przepisów ustawowych bądź, w granicach regulacji ustawowej, zawierać w tym zakresie szczególne postanowienia. Wydaje się bowiem, iż formułując w art.12 pkt 8 lit. a delegację do ustalenia zasad, celem ustawodawcy było przyznanie powiatowi kompetencji do ukształtowania stanu prawnego zgodnie z oczekiwaniami i potrzebami wspólnoty samorządowej.
Reasumując, skoro zaskarżona uchwała nie mieści się w zakresie kompetencji przyznanej radzie powiatu na mocy art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, w oparciu o art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu, stwierdzić należało jej nieważność.
Dodatkowo odnotować również wypada, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 82 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wyłączająca stwierdzenie nieważności uchwały.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji, przy czym rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku podjęte zostało w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu (...).