II SA/Op 301/16

II SA/Op 301/16 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2016-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 2804/16 - Postanowienie NSA z 2016-12-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 58 par. 1 pkt 5a i par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 marca 2016 r., Nr XXIV/416/16 w przedmiocie wyrażenia opinii oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 maja 2016 r. M. G. wniósł za pośrednictwem Rady Miasta Opola skargę na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 marca 2016 r., Nr XXIV/416/16, w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Miasta Opola oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic. W skardze wskazał, że działa w imieniu własnym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 3 § 2 pkt 6, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
1) § 25 ust. 2 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 marca 2012 r., Nr XXIV/373/12, w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Opola (określanej dalej jako Statut Miasta Opola) w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r. poz. 310), określanego dalej jako "rozporządzenie", poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały, które nie zawiera w szczególności przedstawienia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych podjęcia uchwały, nie odnosząc się jednocześnie do kluczowych zagadnień, istotnych z perspektywy regulacji § 2 ust. 1 rozporządzenia oraz pomijając dokumenty wskazane w § 2 ust. 2 rozporządzenia;
2) art. 4 ust. 2 w związku z art. 4b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia, poprzez podjęcie decyzji o wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zmianę granic, pomimo braku uprzedniego ustalenia treści wniosku, a finalnie także braku jego znajomości, co doprowadziło do faktycznego delegowania kompetencji do przygotowania i złożenia wniosku przez Radę Miasta Opola na Prezydenta Miasta Opola, podczas gdy organem wyłącznie uprawnionym do występowania z wnioskiem o zmianę granic jest Rada Miasta Opola;
3) § 25 ust. 1 pkt 2 Statutu Miasta Opola w związku z art. 3 ust. 2 i art. 3b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.p.", poprzez nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały przez organ stanowiący samorządu powiatowego, podczas gdy Rada Miasta Opola powinna działać i podejmować swoje uchwały tylko i wyłącznie na podstawie przepisów u.s.g.
Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały i stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 3, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę, M. G. odnotował, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Opola pozytywnie zaopiniowała zmianę granic Opola, polegającą na włączeniu do jego terytorium:
- z gminy Dąbrowa: części sołectwa Karczów, sołectwa Sławice i Wrzoski ,
- z gminy Dobrzeń Wielki: sołectwa Borki, Krzanowice, Czarnowąsy i Świerkle, części sołectwa: Brzezie i Dobrzeń Mały,
- z gminy Komprachcice: sołectw Chmielowice i Żerkowice,
- z gminy Prószków: sołectwa Winów,
- z gminy Turawa: części sołectwa Zawada.
Jak wynika z treści § 1 uchwały, przesłanką decydującą o pozytywnej opinii Rady Miasta były konsultacje przeprowadzone z mieszkańcami Opola. W § 2 uchwały przyjęto, że postanawia się wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody Opolskiego, z wnioskiem o zmianę granic miasta na prawach powiatu - Opola, o której mowa w § 1. W § 3 uchwały Rada Miasta Opola powierzyła jej wykonanie Prezydentowi Miasta Opola, zaś zgodnie z § 4 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia.
M. G. podał, że skargę złożył w wymaganym terminie, bowiem w dniu 19 kwietnia 2016 r. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą, a w dniu 19 maja 2016 r. Rada podjęła uchwałę w sprawie ustosunkowania się do jego wezwania. Skarżący natomiast wniósł skargę w dniu 20 maja 2016 r. Następnie M. G. wskazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W tym zakresie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1446/12, w którym stwierdzono, że: "interes prawny może mieć podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, przepisach prawa procesowego, ale również w przepisach prawa ustrojowego. Dla osób wykonujących funkcje publiczne nie tylko znacznie prawne ma interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania interesu publicznego. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes regulacji ustrojowej sprawowania rzetelnego urzędu". Skarżący zarzucił, że przed podjęciem kwestionowanej uchwały nie został zapoznany z treścią wniosku o zmianę granic, a ponadto nie zna motywów podjęcia uchwały, a to narusza jego interes prawny jako radnego miasta Opole. Poza tym w treści skarżonej uchwały nie wykazano różnic pomiędzy dotychczasowym oraz projektowanym stanem prawnym, nie przedstawiono przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych jej podjęcia, ani też źródeł finansowania, nie przedstawiono też wyników przeprowadzonych badań i konsultacji, co jest niezgodne z § 25 ust. 2 Statutu Miasta Opola. Nadto uchwała pozbawiona jest wymaganych prawem, konstytutywnych elementów, a także koniecznych dokumentów (art. 4b ust. 1 u.s.g., § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia), co uniemożliwia uznanie uchwały za wniosek o zmianę granic, który mógłby być następnie w sposób prawidłowy procesowany. Skarżący powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych mających przemawiać za brakiem prawidłowości i unieważnieniem z tej przyczyny zaskarżonej uchwały, jak również z powodu braku posiadania przez uchwałę wymaganego uzasadnienia. Podkreślił, że z przepisów u.s.g. oraz rozporządzenia wynika, iż w trybie wnioskowym postępowanie w sprawie zmian granic gmin musi być bezwzględnie zainicjowane wnioskiem złożonym przez zainteresowaną radę gminy, nie zaś przez inny organ czy podmiot. Na potwierdzenie tego powołał się na przepisy u.s.g. i rozporządzenia, a także na poglądy wyrażone w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych.
Kolejna grupa zarzutów dotyczyła powołanej w zaskarżonej uchwale podstawy prawnej, tj. art. 18 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 4b ust. 1 i ust. 3 u.s.g., a także art. 3 ust. 2 i art. 3b ust. 1 i ust. 3 u.s.p. oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W tym zakresie M. G. odwołał się do opinii prawnej prof. M. S., według której to opinii podstawy prawnej zaskarżonej uchwały nie mogą stanowić przepisy u.s.p. Wynika to z faktu, że wniosek dotyczy jedynie zmiany granic gmin, nie jest natomiast przedmiotem skarżonej uchwały zmiana granic jakiegokolwiek powiatu, a w szczególności powiatu opolskiego. Skarżący wyjaśnił, że Opole, mimo iż posiada status miasta na prawach powiatu, jest w istocie gminą. Zmierzając zaś do dokonania zmiany granic miasta w sposób przewidziany w uchwale, Rada Miasta Opola nie wykonuje żadnych zadań powiatu, nie podlega więc przepisom ustawy o samorządzie powiatowym. W rezultacie powinna ona podejmować swoje uchwały zmierzające do zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego tylko i wyłącznie na podstawie przepisów u.s.g. Wprawdzie nieprawidłowość polegająca na powołaniu przepisów u.s.p. nie może samodzielnie przesądzać o nieważności skarżonej uchwały, jednak niewątpliwe wpływa na ocenę jej prawidłowości.
Odpowiadając na skargę, pismem z dnia 15 czerwca 2016 r., Rada Miasta Opola wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a., ze względu na brak legitymacji M. G. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ewentualnie - z ostrożności procesowej - o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.
Rada Miasta Opola wskazała, że skarżący, który jest radnym, wywodzi swój interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., z powołanej przez siebie tezy ww. wyroku NSA, a przede wszystkim z podkreślonego fragmentu tej tezy: "Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania rzetelnego urzędu". Organ przyznał, że spełnione zostały formalne warunki rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotowej skargi, bo zaskarżona uchwała dotyczy sprawy należącej do spraw, o których mowa w art. 3 P.p.s.a.; skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa; skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Nie można natomiast przyjąć, że M. G. posiada legitymację do złożenia skargi, którą - jak oświadczył - wniósł we własnym imieniu, przy czym nie wykazał ani swojego interesu prawnego czy uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., ani ich naruszenia. Z kolei powołany przez skarżącego wyrok NSA w ogóle nie dotyczy interesu prawnego jako przesłanki zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego (odnosi się do uchwały powiatu, ale można by go odnieść odpowiednio do uchwały rady gminy), bowiem ma on za przedmiot interes prawny, o którym mowa w art. 21 ust. 7 u.s.p., zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. W danym przypadku chodziło o wyłączenie się radnych będących jednocześnie członkami zarządu powiatu z głosowania rady w sprawie powszechnej skargi na uchwały zarządu powiatu, tj. ewidentnie o kwestię o charakterze ustrojowym. Powyższa sprawa nie odnosi się zatem do zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. i do przedmiotu skargi, a powoływanie się na nią jest, zdaniem Rady, o tyle niezrozumiałe, że skarżący brał udział w dyskusji i głosowaniu nad przedmiotową uchwałą. Nie powoływał się wówczas na to, że "radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego" (art. 25a u.s.g.). Z powyższego - jak wskazano w odpowiedzi na skargę - wynika, że skarżący rozumie przez interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., coś innego, a przynajmniej szerszego, niż interes prawny, o którym mowa w art. 21 ust. 7 u.s.p. (ale i w art. 25a u.s.g.). Gdyby bowiem uznał, że w obu przepisach idzie o interes prawny w tym samym znaczeniu, to powstrzymałby się od udziału w podejmowaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Rady Miasta Opola w dniu 24 marca 2016 r. Dalej, Rada argumentowała, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie i doktrynie, że ogólne rozumienie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., można sprowadzić do konieczności łącznego występowania następujących cech: bezpośredniości, konkretności, realności i zindywidualizowania. Ponadto z orzecznictwa wynika, że prawo do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 u.s.g. przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, do wyprowadzenia której podstawę stanowią przepisy prawa materialnego regulujące treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku. W tym kontekście w zastosowaniu art. 101 u.s.g. nie ma miejsca na powoływanie się na naruszenie interesu prawnego mającego wynikać z prawa ustrojowego, nawet w przypadku - co i tak nie występuje w niniejszej sprawie - gdy wskazany został konkretny przepis tego prawa. Rada podkreśliła, że możliwość wykorzystania przez "przegłosowanego" radnego skargi na zasadach i w trybie określonym w art. 101 u.s.g. jest również wprost odrzucona przez doktrynę, a pośrednio przez orzecznictwo, poczynając od Trybunału Konstytucyjnego. Ten ostatni, badając zgodność art. 101 u.s.g. z Konstytucją RP, podkreślił, że nie tylko nie kreuje on actio popularis, ale nie może być traktowany jako wprowadzający dodatkowy środek nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Rada powołała, wśród innych orzeczeń, także postanowienie WSA w Kielcach z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 306/16, z którego wynika, że legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym, jak to w niniejszej sprawie czyni skarżący.
W dalszej kolejności, ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi, Rada podkreśliła, że w kwestionowanej uchwale jako jej podstawę prawną wskazano przede wszystkim odpowiednie przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Dalej, opisując postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały, wskazała m.in., że w dniu 26 listopada 2015 r. podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. - uchwałę Nr XVIII/320/15 w sprawie zmiany granic Miasta Opola oraz przeprowadzenia konsultacji, wyrażającą wolę przystąpienia do procedury zmiany granic Miasta Opola. Uchwała ta nie była kwestionowana w żaden sposób. Konsultacje zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami, podjęte zostały uchwały organów stanowiących zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego, zawierające wymagane opinie wraz z wynikami konsultacji z mieszkańcami, na sesji przedstawiono potrzebę dokonania proponowanych zmian i ich szczegółowy zakres oraz wskazano na niezbędne elementy wniosku. Treść wniosku o zmianę granic miasta Opole oraz jego uzasadnienie były zatem kształtowane już w związku z podejmowaniem uchwały z dnia 26 listopada 2015 r. Zdaniem Rady, nie ma więc podstaw do twierdzenia, że radni nie znali treści wniosku czy jego uzasadnienia, także w zakresie, w jakim było ono wymagane przez Statut Miasta Opola. Ponadto Wojewoda Opolski w dniu 28 kwietnia 2016 r. wyraził pozytywną opinię dotyczącą wniosku w sprawie zmiany granic miasta Opole, stwierdzając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Rada powołała się na załączone do odpowiedzi na skargę opinie prawne mające przemawiać za tym, że żaden z odpowiednich przepisów prawa, w tym art. 4b w związku z art. 4 u.s.g., powołane rozporządzenie, a w szczególności jego § 2, nie wskazują sposobu, w jaki jest sporządzany i składany wniosek o zmianę granic gminy, ani też nie wskazują sposobu reprezentowania rady gminy przy składaniu wniosku. Wyjaśniła, że należy odróżnić stanowienie w sprawie wniosku - dokonane przez Radę Miasta Opola, od sporządzenia samego wniosku, do którego należy dołączyć odpowiednie załączniki i co - jako wykonanie uchwały - powierzone zostało Prezydentowi Miasta Opola, reprezentującego gminę na zewnątrz we wszelkich sprawach związanych z tą uchwałą.
Wnioski o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika złożyły Gminy: Komprachcice, Prószków, Turawa, Dobrzeń Wielki i Dąbrowa oraz Powiat Opolski. Wnioski te zostały następnie cofnięte (pismo z dnia 29 sierpnia 2016 r.).
W piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2016 r. skarżący domagał się oddalenia wniosku organu o odrzucenie skargi, podtrzymując wnioski i twierdzenia zawarte w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2016 r. Stwierdził, że w sprawie został naruszony jego interes prawny, a także uprawnienie wynikające z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i Statutu Miasta Opola. Wyjaśnił, że nie chodzi tutaj o samo zaskarżenie uchwały podjętej wbrew stanowisku wyrażonemu w głosowaniu, ale o fundamentalne kwestie związane z całkowicie błędnym trybem przygotowania i procedowania wniosku o zmianę granic miasta Opole. Podkreślił, że każdy radny ma prawo i obowiązek działać w sposób określony w art. 23 ust. 1 u.s.g., zgodnie z rotą złożonego ślubowania (art. 23a u.s.g.), a w zaistniałej sytuacji - związanej z podejmowaniem zaskarżonej uchwały - został pozbawiony możliwości realizowania przysługującego mu uprawnienia wynikającego wprost z § 28 ust. 1 Statutu Miasta Opola, zgodnie z którym prawo do zgłaszania poprawek projektów uchwał służy wszystkim radnym oraz Prezydentowi Miasta. Gdyby Prezydent Miasta Opola i Rada Miasta Opola postępowali prawidłowo, wówczas sama treść wniosku do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, kierowanego w imieniu Rady Miasta Opola, powinna być przedmiotem obrad Rady, a każdy radny, w tym skarżący, miałby zapewnione prawo zapoznania się z treścią uchwały spełniającej wymogi określone w § 25 ust. 2 Statutu Miasta Opola. Tylko bowiem w tym przypadku można byłoby mówić o godnym, rzetelnym i uczciwym sprawowaniu mandatu radnego oraz o zapewnieniu rzeczywistej możliwości realizowania uprawnień statutowych. Wskazał przy tym, że w przeciwieństwie do powołanego w odpowiedzi na skargę nieprawomocnego postanowienia WSA w Kielcach z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 306/16, gdzie chodziło o dokonanie wyboru przewodniczącego rady, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z najważniejszą w ostatnim czasie dla miasta Opole sprawą, mogącą skutkować w niemal we wszystkich dziedzinach objętych kompetencjami Rady Miasta Opola. Skarżący podniósł też, że przedkłada w załączeniu treść prezentacji omówionej podczas sesji w dniu 24 marca 2016 r. oraz treść wniosku (bez załączników), wnosząc o ich dopuszczenie jako dowodów w sprawie na okoliczność, że czynności sporządzenia, podpisania i fizycznego złożenia wniosku do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji były realizowane wyłącznie przez Prezydenta Miasta Opola, bez udziału Rady Miasta Opola. Ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem, że to organ wykonawczy gminy może sporządzić w imieniu rady miasta wniosek o zmianę granic miasta, bez jego późniejszego zatwierdzenia przez tę radę. Polemizując z tym stanowiskiem i mającymi go uzasadniać opiniami prawnymi, stwierdził, że to właśnie wyraźna akceptacja przez radę gminy całości merytorycznej części wniosku o zmianę granic gmin jest warunkiem i przesłanką realizacji tych wartości, jakie leżą u podstaw regulacji prawnej dotyczącej zmiany granic gmin. W jego ocenie, ustawodawca wymaga, aby to rada gminy, a nie jej organ wykonawczy, podjęła decyzję w sprawie pełnej treści wniosku o zmianę granic gmin, co ma gwarantować, aby decyzje kluczowe dla bytu danej gminy w określonym kształcie terytorialnym były podejmowane przez organ najbardziej pluralistyczny, demokratyczny i otwarty w gminie.
W kolejnym piśmie procesowym skarżący ponowił argumentację dowodzącą istnienia po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z dnia 24 marca 2016 r. Wskazał, że podstawę prawną jego interesu prawnego stanowi § 28 Statutu Miasta Opola, który to Statut jest aktem prawa miejscowego i zawiera normy prawne mające charakter ustrojowy, więc uzasadnione jest wywodzenie z nich swojego interesu prawnego. Powołane przez stronę przeciwną orzeczenie o sygn. akt II SA/Ke 306/16 zawiera m.in. wywód odwołujący się do wyroku NSA z dnia 20 marca 1997 r. (II SA 8/97), w którym wskazano na obowiązek wykazania przez radnego dokonania kwestionowaną uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Natomiast w okolicznościach sprawy skarżący wykazał, że nie mógł zapoznać się z wnioskiem kierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i z treścią uchwały spełniającej wymogi określone w § 25 ust. 2 Statutu Miasta Opola, co dopiero świadczyłoby o zapewnieniu realnej możliwości realizowania przez niego uprawnienia z § 28 ust. 1 Statutu. Ponadto skarżący raz jeszcze podniósł, że w § 1 rozporządzenia ustawodawca wskazał jednoznacznie radę gminy, jako jedyny podmiot właściwy i niepodlegający zastąpieniu do złożenia wniosku o zmianę granic miasta. Dodatkowo podał, że kolejną nieprawidłowością przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały był brak uprzedniego zaznajomienia radnych przed planowanym terminem sesji z projektem uchwały. Zauważył nadto, że nie spełniła powyższego wymogu dokonana na sesji prezentacja multimedialna zmian przestrzennych granic miasta Opola.
Pismami procesowymi z dnia 2 i 9 sierpnia 2016 r. Rada Miasta Opola podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz domagała się odrzucenia wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania zainteresowanych Gmin oraz Powiatu Opolskiego. Natomiast w piśmie z dnia 23 września 2016 r. Rada wnioskowała o umorzenie postępowania wobec podjęcia w dniu 19 lipca 2016 r. przez Radę Ministrów rozporządzenia, którym włączono do dotychczasowego obszaru miasta Opole obszary wymienione w stosownym wniosku. Ze stanowiskiem o bezprzedmiotowości postępowania nie zgodził się skarżący i wskazał na konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnił wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, czego dokonał pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. Rada Miasta Opola udzieliła odpowiedzi na wezwanie w uchwale z dnia 19 maja 2016 r., Nr [...]. Skarga została złożona przez stronę w dniu 20 maja 2016 r., a więc w wymaganym terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnotowania jeszcze wymaga, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Opola z dnia 24 marca 2016 r., Nr XXIV/416/16, w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Miasta Opola oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podjęty w ramach przysługujących gminie kompetencji w sprawie o charakterze lokalnym, niezastrzeżonej ustawami na rzecz innych podmiotów, a więc niewątpliwie "w sprawie z zakresu administracji publicznej".
Do rozważenia pozostaje zatem kwestia legitymacji czynnej strony skarżącej, co wymaga ustalenia, czy będący przedmiotem skargi akt narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie.
Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzono przepis, na podstawie którego sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.). Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów P.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Zatem, w tym miejscu ponownie odnotować przyjdzie, że w odniesieniu do uchwał organów gmin przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa cyt. wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Zestawienie tej regulacji i obowiązującego obecnie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z kolei niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia.
W ocenie Sądu, art. 101 ust. 1 u.s.g., na który powołał się M. G. nie daje podstaw do skarżenia aktów organów gminy (podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej) w interesie publicznym, a niewykazanie przez stronę skarżącą naruszenia własnego interesu prawnego uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zasadności skargi. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "kryterium >>naruszenia interesu prawnego<<, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (...). Przyjmuje się także, że mieć interes prawny, to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (...). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże >>związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej<<" (wyrok z dnia 27 kwietnia 2012 r., I OSK 98/12, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.
W rozpoznawanej sprawie M. G. upatrywał naruszenia jego interesu prawnego jako radnego w tym, że został pozbawiony prawa do rzetelnego wykonywania obowiązków wynikających ze sprawowanego mandatu przez niezapoznanie go z treścią wniosku o zmianę granic, a także motywami podjęcia skarżonej uchwały, które powinny zostać wyrażone w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się zaś do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę, podał, że swój interes prawny wywodzi z przepisów ustawy o samorządzie gminnym i Statutu Miasta Opola, który zawiera normy ustrojowe. Wywodził, że każdy radny Opola ma prawo i obowiązek działać w sposób określony w art. 23 ust. 1 u.s.g., zgodnie z rotą złożonego ślubowania (art. 23a ust. 1 u.s.g.). Tymczasem w sytuacji, w której została podjęta skarżona uchwała, a następnie na jej podstawie - bez dalszego udziału Rady Miasta Opola - Prezydent Miasta Opola wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o dokonanie przez Radę Ministrów zmiany granic Opola, został pozbawiony możliwości realizowania przysługującego mu uprawnienia wynikającego wprost z § 28 ust. 1 Statutu Miasta Opola, który to przepis przewiduje prawo m.in. radnych do zgłaszania poprawek do projektów uchwał. Wskazując na wadliwe działania Prezydenta Miasta Opola oraz Rady Miasta Opola, skarżący akcentował, że jego interes prawny i związana z nim legitymacja skargowa wynikają z prawa do rzetelnego, godnego i prawidłowego sprawowania urzędu radnego, a także prawa do zapoznania się z treścią głosowanej uchwały i prawa do zgłaszania poprawek do jej projektu, a nie z samego faktu bycia radnym.
Zdaniem Sądu, przedstawiona wyżej argumentacja nie daje podstaw do uznania, że skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 marca 2016 r., Nr XXIV/416/16. M. G. nie wykazał bowiem, że kwestionowana uchwała naruszyła jego własny, indywidualny interes prawny. Poza wskazaniem zadań i obowiązków radnych, wynikających z art. 23 ust. 1 i art. 23a ust. 1 u.s.g., a także poza powołaniem się na § 28 ust. 1 Statutu Miasta Opola, który to przepis dotyczy procedury podejmowania uchwał, nie wywiódł on w żaden sposób, że uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, ograniczając lub pozbawiając go - jako osobę fizyczną - uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Odnosząc się jeszcze do ostatnio podanego przepisu, celowe jest wskazanie, że uprawnienie do badania obiektywnej wadliwości uchwały, mającej wynikać z naruszenia przepisów postępowania obowiązujących w trakcie jej podejmowania, nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dlatego, powołany § 28 ust. 1 Statutu Miasta Opola, nie uprawniał do przyznania skarżącemu legitymacji skargowej. Ponadto Sąd, działając z urzędu, również nie stwierdził, by przedmiotowa uchwała naruszyła interes prawny czy uprawnienie M. G. W tej mierze Sąd podziela prezentowane w licznych orzeczeniach stanowisko, wedle którego legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym (por. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 601/92, LEX nr 10307; postanowienie NSA z dnia 23 marca 1994, sygn. akt SA/Łd 703/94, LEX nr 10591). W postanowieniu z dnia 9 listopada 1995 r. (sygn. akt II SA 1933/95, LEX nr 25895) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wywodził, po pierwsze, że radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania; po drugie, przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę; po trzecie, pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia - w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Nie można natomiast traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa. Podobne poglądy zostały zaprezentowane w piśmiennictwie, gdzie również podkreśla się, iż ze skargą do sądu administracyjnego na uchwały (zarządzenia) organu gminy wystąpić może skutecznie ten, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowaną uchwałą (zarządzeniem). Dodatkowo w piśmiennictwie zasadnie odnotowano, że zagadnieniem legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003/8/84) i z 16 września 2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) wskazał, podobnie jak SN w wyroku z 7 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004/7/114), że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych przepisów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Komentowany przepis przyznaje zatem legitymację skargową podmiotom usytuowanym poza administracją publiczną, wnoszącym skargę dla obrony swych własnych uprawnień lub interesów prawnych (tak: Z Niewiadomski w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod redakcją R. Hausera, Z Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 807; W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz - wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2010 r., s. 802).
Z powyższego wynika, że radny - tak jak każdy zainteresowany podmiot - musi wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego własny interes prawny lub uprawnienie. Natomiast pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 1436/01, LEX nr 53379), zaś samo podważanie legalności uchwały gminy przez radnego nie świadczy jeszcze o naruszeniu jego interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Powtórzyć przyjdzie, że skarżący nie mógł oprzeć legitymacji skargowej tylko na fakcie bycia radnym, któremu - jak utrzymuje - uniemożliwiono rzetelne pełnienie mandatu. Powinien jednocześnie wykazać, że skarżona uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. W związku z szeroko eksponowanym w skardze i pismach procesowych stanowiskiem o nieuprawnionym przekazaniu przez Radę kompetencji Prezydentowi Miasta Opola i z uwagi na powiązanie tego stanowiska z zarzutem pozbawienia skarżącego przysługujących mu uprawnień jako radnego, wyjaśnienia wymaga, że to radzie gminy, a nie jej członkom (radnym) przysługują określone ustawowo kompetencje. Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "fakt pełnienia funkcji radnego nie daje (...) prawa do zaskarżania uchwał niejako w obronie kompetencji organu stanowiącego, którego radny jest członkiem. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji a nie radni. Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego. Takiej podstawy nie stanowi też fakt bycia członkiem wspólnoty samorządowej" (wyrok z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1693/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W zgodzie z wyrażoną przez Sąd oceną pozostają poglądy przedstawione w powołanych przez strony orzeczeniach (WSA w Kielcach - postanowienie z 16 maja 2016 r., II SA/Ke 306/16, LEX nr 2054307; oraz NSA - wyrok z 20 marca 1997 r., II SA 8/97, LEX nr 30351), gdzie akcentowano obowiązek wykazania przez radnego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień. Dostrzec również należy, że w drugim z podanych orzeczeń celnie argumentowano, iż przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. W komentowanym wyroku dopuszczono legitymację skargową radnego, jako mającego interes prawny w zaskarżeniu uchwały o odwołaniu go z funkcji delegata gminy do sejmiku samorządowego, a więc uchwały dotyczącej bezpośrednio jego osoby. Skarżący miał bowiem w zaskarżeniu takiej uchwały interes własny i indywidualny, a także zaistniały w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetyczny. Jak wskazano już wcześniej, z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozważanym przypadku. Powołane przez skarżącego przepisy dotyczą uprawnień i obowiązków związanych z pełnioną funkcją radnego. Prawo zgłaszania poprawek do projektów uchwał oraz spoczywający na radnym obowiązek kierowania się dobrem wspólnoty, a także godnego, rzetelnego i uczciwego sprawowania urzędu, nie może - zdaniem Sądu - stanowić o istnieniu po stronie skarżącego własnego interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały z dnia 24 marca 2016 r., jak zresztą i każdej innej uchwały. Przyjęcie przeciwnego stanowiska sprowadzałoby się bowiem do zaakceptowania wadliwego poglądu, że każdy radny może skarżyć każdą uchwałę, a więc w istocie do stwierdzenia, że o jego legitymacji skargowej przesądza sam fakt bycia radnym. Powtórzyć zatem przyjdzie, wskazując przy tym raz jeszcze na jednolitą linię orzecznictwa, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył, ani też innych uchwał organu stanowiącego (lub wykonawczego), które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego, rozumianego w sposób przedstawiony powyżej. W tym miejscu zauważenia jeszcze wymaga, że Sąd, co do zasady, nie zakwestionował - w przypadku skargi wnoszonej przez radnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. - samej możliwości wywodzenia interesu prawnego z przepisów prawa ustrojowego, lecz w niniejszej sprawie uznał, że M. G. nie wykazał związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a zaskarżoną uchwałą. Jednocześnie Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że do niniejszej sprawy można odpowiednio zastosować wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 1446/12. Dostrzec bowiem trzeba, co słusznie zaznaczono w odpowiedzi na skargę, że oceniany przez NSA stan prawny i faktyczny był zupełnie odmienny, a sformułowane w tym wyroku stanowisko zostało wyrażone na tle sprawy związanej z rozpatrzeniem skargi powszechnej na działalność zarządu powiatu i wyłączeniem z głosowania rady powiatu członków zarządu zasiadających jednocześnie w tej radzie. Zatem, rozważania prawne NSA dotyczyły prawidłowej wykładni pojęcia "interesu prawnego" radnego, o jakim mowa w art. 21 ust. 7 u.s.p. (radny podlega wyłączeniu z głosowania, gdy sprawa dotyczy jego interesu prawnego), a nie "interesu prawnego" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc warunku, od spełnienia którego zależy legitymacja skargowa. W efekcie, brak jest jakiegokolwiek przełożenia omawianego wyroku na sytuację w sprawie ze skargi radnego Rady Miasta Opola – M. G. na uchwałę z dnia 24 marca 2016 r. Nie wystąpił bowiem przypadek, gdy skarżący uczestniczył w wydaniu tej uchwały, pomimo podlegania ustawowemu wyłączeniu.
W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powoływany już wyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., nakazujący odrzucić skargę z uwagi na niewykazanie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, skargę M. G. należało odrzucić i orzec jak w punkcie 1 sentencji.
Dopuszczalność orzekania Sądu w sprawie na posiedzeniu niejawnym wynika z art. 58 § 3 P.p.s.a.
Orzeczenie o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (punkt 2 sentencji) uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., według którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.