II SA/Op 295/05

II SA/Op 295/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Ewa Janowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska – spraw. Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant : sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 lipca 2004 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], wstrzymał K. P., prowadzenie robót budowlanych polegających na wymianie okien w całym mieszkaniu oraz nałożył na niego obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni, od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Odnośnie oceny technicznej organ wskazał, iż powinna być ona wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządowej, wraz z oceną zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami. Jako podstawę prawną postanowienia organ przyjął przepis art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Uzasadniając rozstrzygniecie wskazał, iż postanowienie wydane zostało w związku z wykonaniem robót budowlanych, polegających na wymianie okien w mieszkaniu przy ul. [...] w K., bez wymaganego zgłoszenia, która to okoliczność została ustalona na skutek przeprowadzenia kontroli w budynku przy ul. [...].
Następnie, decyzją z dnia 6 września 2004 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], nakazał K. P., w celu doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie okien w mieszkaniu przy ul. [...] w K., przedstawienie, w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r., oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych oraz uzgodnienia wydanego przez właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ wskazał ponadto, iż opinia techniczna powinna zostać wykonana wraz z oceną zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i będącą członkiem właściwej izby samorządowej. Jednocześnie uprawniona osoba wykonująca opracowanie winna określić, czy przedmiotowy obiekt budowlany nadaje się do dalszej eksploatacji, a w razie wykazania w opinii wątpliwości w stosunku do stanu technicznego jakiegoś elementu obiektu, wymienić roboty budowlane, które należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzja wydana została w związku z wykonaniem przez K. P. robót budowlanych - polegających na wymianie okien w mieszkaniu, bez wymaganego zgłoszenia i nie wykonaniu obowiązku nałożonego na niego mocą postanowienia z dnia 6 lipca 2004 r. Przywołując treść przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził, iż w niniejszym przypadku treść obowiązku nałożonego w decyzji, wynika z braku przesłanek do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Nakaz wydany został z uwagi na możliwość legalizacji wykonanych bez zgłoszenia robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 22 maja 2003 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], organ wyjaśnił, iż budynek przy ul. [...] znajduje się w strefie [...] ochrony konserwatorskiej oraz w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora zbytków. W związku z tym wszystkie inwestycje związane z obiektami, które znajdują się w rejestrze i ewidencji zabytków, muszą być zaopiniowane przez właściwego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie organ zaznaczył, iż wykonanie nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie, skutkować będzie wydaniem decyzji o stwierdzeniu jego wykonania. W przypadku, gdy obowiązek nie zostanie wykonany, wydany zostanie nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał K. P. doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu, organ wskazał na przebieg postępowania w przedmiocie robót budowlanych polegających na wymianie okien bez wymaganego zgłoszenia oraz wyjaśnił, że decyzja wydana została w związku z niewykonaniem przez K. P. obowiązku nałożonego na niego mocą decyzji z dnia 6 września 2004 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. zarzucając zaskarżonej decyzji bezzasadność, wniósł o jej uchylenie. Powołując się na przepisy art. 3, art. 30, art. 29 Prawa budowlanego podniósł, iż okna są urządzeniami budowlanymi, zgodnie z art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego, a nie obiektem budowlanym, na którym został przeprowadzony remont wymagający zgłoszenia. Ponadto odwołujący stwierdził, iż wymiana okien nie jest wykonaniem robót budowlanych, gdyż nie zostały dokonane żadne zmiany, ani żadna wymiana elementów konstrukcyjnych obiektu. Wskazał także, iż zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, czynność polegająca na instalowaniu urządzenia budowlanego nie wyższego niż 3 metry nie wymaga zgłoszenia. Jednocześnie wyjaśnił , że wymiana okien nastąpiła w 1997 r., o czym poinformował w trakcie kontroli przeprowadzonej w mieszkaniu. Zgodnie natomiast z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 22 maja 2003 r., obiekt został objęty ochroną konserwatorską dopiero po tej dacie.
Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymaga wprawdzie pozwolenia na budowę, jednakże w myśl art. 30 ust 1 pkt 2, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Ilekroć natomiast w Prawie budowlanym mowa jest o remoncie należy przez to rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych o których mowa w art. 3 pkt 8. Organ odwoławczy wskazał ponadto na zawartą w przepisie art. 3 pkt 7 definicję pojęcia robót budowlanych. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2670/03) przyznał, iż w świetle Prawa budowlanego wymiana okien niewątpliwie uznana musi być za roboty budowlane, które nie wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego, lecz w związku z dyspozycja art. 30 ust. 1 pkt 2, jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Organ wskazał również na ogólną zasadę Prawa budowlanego, nakładającą obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonanie wszelkich robót budowlanych chyba, że w myśl art. 29 i art. 30 obowiązek uzyskania pozwolenia nie istnieje. Uznał jednocześnie, iż skoro K. P. wykonał roboty budowlane polegające na wymianie okien w budynku, który znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej oraz w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, bez wymaganego zgłoszenia, prawidłowo organ I instancji wydał najpierw postanowienie z dnia 6 lipca 2004 r., następnie na skutek nie wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia, wydał decyzję z dnia 6 września 2004 r., a w konsekwencji, z uwagi na niewykonanie obowiązku nałożonego mocą decyzji, działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, iż nie dotyczą one zaskarżonej decyzji lecz decyzji z dnia 6 września 2004 r., która jest decyzją ostateczną. Zaskarżona decyzja została z kolei wydana w następstwie decyzji z dnia 6 września 2004 r. Skoro zatem w obiegu prawnym istnieje decyzja z dnia 6 września 2004 r., a odwołujący nie wykonał wynikającego z niej obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] zobowiązany był, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, K. P., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący wyjaśnił, iż wymiana okien dokonana została w 1997 r., kiedy to nie obowiązywała jeszcze uchwała Rady Miasta [...], na mocy której budynek przy ul. [...] uznany został za obiekt zabytkowy. Wskazał przy tym, iż organy administracji informowane były o dacie wymiany okien. Skarżący podniósł, iż okna są urządzeniami budowlanymi, o których mowa w art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego, a ich wymiana nie stanowi robót budowlanych. W związku z tym, wskazał również, że czynność polegająca na instalowaniu urządzeń budowlanych nie wyższych niż 3 metry (a takimi są jego okna), zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, nie wymaga zgłoszenia, co znajduje także potwierdzenie w decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, w stwierdzeniu, iż "w konkretnym przypadku brak jest przesłanek do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego z uwagi na możliwość legalizacji wykonanych robót bez zgłoszenia robót budowlanych". Skarżący nadmienił ponadto, iż okna wymienione zostały na nowe przy zachowaniu identycznych wymiarów i kształtów, jakie posiadały stare okna, które nie nadawały się już do użytkowania.
W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, iż nie można, w świetle art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, uznać twierdzenia, że okna są urządzeniami budowlanymi. Wyjaśnił również, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w 1997 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy tej ustawy. Ponadto, ponieważ organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie w 2004 r., obowiązywała już uchwała Rady Miasta [...] z dnia 22 maja 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa.
W pierwszej kolejności należało się zgodzić z poglądem wyrażonym przez organ odwoławczy, że zasadą Prawa Budowlanego – (ustawy z 7 lipca 1994 r. – Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888 ze zm.) jest obowiązek uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie robót budowlanych, chyba że przepisy art. 29 i 30 obowiązku uzyskiwania pozwolenia nie wymagają. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych, z zastrzeżeniem pkt 2, albo zabezpieczenie przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią nie wymagają pozwolenia na budowę. Wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi – art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego zawierają ustawową definicję remontu – jest to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżących konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym – art. 3 pkt. 8. Natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych należy przez to rozumieć budowę a także prace polegające na montażu remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd, że wymiana okien uznana być musi za roboty budowlane, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, lecz związku z treścią przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z całą pewnością nie można uznać za bieżącą konserwację wymiany okien, prace te stanowią bowiem remont, a więc roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że nie ulegnie zmianie wielkość otworu okiennego. Art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego jak wyżej wskazano, jednoznacznie zalicza do robót budowlanych m.in. remont. Ten zaś jest wykonywaniem w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Wymiana okna nie ma nic wspólnego z konserwacją, bo nie dokonuje się czynności względem istniejącej części obiektu, a montuje się jego nową część w postaci nowego okna. Bieżąca konserwacja polegałaby na dokonywaniu czynności zmierzających do zachowania stanu używalności tej części obiektu budowlanego i jej przydatności do użytku zgodnego z przeznaczeniem, nie zaś na jej wymianie. W zakres bieżącej konserwacji wchodzi np. malowanie okna, uszczelnianie go, wymiana szyb, klamek, wymiana parapetów. Natomiast wymiana całego okna ten zakres przekracza i stanowi remont – podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3.03.2000 r. Sygn. II SA/Ka 587/98 nie publ. z 28.02.2000 r. Sygn. II SA/Ka 367/98, z 10.12.1999 r. sygn. I SA/Gd 1604/97.
W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że skarżący wykonał roboty budowlane polegające na wymianie okien w budynku przy ulicy [...] w K., który znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej oraz ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora zabytków bez wymaganego zgłoszenia.
W przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nowe brzmienie art. 51 Prawa budowlanego nadane ustawą z dnia 18 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888) uwzględnia zmiany w przepisach ustawy, które są związane z wprowadzeniem do systemu prawa budowlanego instytucji legalizacji samowoli budowlanej, przy czym art. 50 ust. 1 pkt 1 odnosi się do samowolnie realizowanych robót budowlanych nie będących budową.
W terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego w przypadku potwierdzenia wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 ma obowiązek wydać w zależności od charakteru i stanu zaawansowania robót decyzję:
- nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, albo
- określającą czynności jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i ustalającą termin wykonania czynności lub
- nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia we wskazanym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w stosunku do robót już wykonanych, co miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania czy tez nakazywanie zaniechania dalszych robót lub udzielanie pozwolenia na ich wznowienie. Organ nadzoru budowlanego powinien więc od razu wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, bądź decyzję nakazująca doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jeżeli nie będzie możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, albo określającą czynności, jakie należy wykonać w tym celu.
W niniejszej sprawie, decyzją z dnia 6 września 2004 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącemu w celu doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie okien w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w K. przedstawienia; oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót oraz uzgodnienia wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Obowiązku tego skarżący nie wykonał, jak również nie wniósł odwołania od decyzji z 6.09.2004 r., która w związku z tym stała się ostateczna.
Stosownie do przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2, po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo nakazującą zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zważywszy, iż skarżący nie wykonał w określonym przez organ terminie czynności (w tym przypadku nie przedłożył dokumentów w postaci oceny technicznej wraz z uzgodnieniem wojewódzkiego konserwatora zabytków), zatem nie zrealizował obowiązków, które zostały na niego nałożone decyzją z 6.0.9.2004 r wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. jak również nie wzruszył tej decyzji zobowiązującej go do wykonania określonych czynności, organ nadzoru budowlanego obowiązany był na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślenia wymaga fakt, że niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 stwarza dla tego organu obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270.