II SA/OP 291/23

II SA/Op 291/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 20a ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 24 ust. 2 pkt 1, art. 92c ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107, art. 108
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o. o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2023 r., nr BP.501.689.2023.1284.OP8.424726 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez K. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej także: strona, spółka, przewoźnik) decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r., nr BP.501.689.2023.1284.0P8.424726, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także: GITD), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej Kpa, art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.), dalej także: ustawa lub utd, oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 lutego 2023 r. nr WITD.DI.0152.VIII0298/l/23 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych (dalej także OWITD) – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że w dniu 3 stycznia 2023 r. w O. (ul. [...], [...]) miała miejsce kontrola autobusu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Kontrolowanym pojazdem kierował E. W. wykonując krajowy transport drogowy osób na linii regularnej M. – O. w imieniu i na rzecz spółki. Stwierdzono, że rozkład jazdy nie zawierał przystanku w [...] zlokalizowanym w O. przy ul. [...]. Ustalenia kontrolne zostały zawarte w protokole kontroli z 3 stycznia 2023 r. Pismem z tego samego dnia, tj. 3 stycznia 2023 r. OWITD zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Jednocześnie wskazał organ na prawo wypowiedzenia się w sprawie.
W odpowiedzi skarżąca przesłała wyjaśnienia pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. oraz z dnia 1 lutego 2023 r.
Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organu I instancji, przytoczonej na wstępie decyzji z dnia 22 lutego 2023 r., nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 3000 zł (trzy tysiące złotych).
Od decyzji tej pełnomocnik strony złożył odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1, 7, 77 i 80 Kpa oraz art. 93 ust. 3 w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. W jego uzasadnieniu wskazał na uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji, a także wadliwe zebranie dowodów celem ustalenia, czy spółka miała wpływ na powstanie naruszenia w sytuacji zamknięcia dworca w O. i jego przeniesienia do [...], braku sprawdzenia, czy strona została poinformowana o zamknięciu/zlikwidowaniu określonych przystanków. Jednocześnie strona podniosła, że złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa o warunków zezwolenia.
Zdaniem strony okoliczności te nie zostały przeanalizowane przez organ, nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo pełnomocnik wskazał na akty prawa miejscowego określające przystanki komunikacyjne i dworce, z których wynika, że przystanki zostały usunięte uchwałą Rady Miasta O. z [...], Nr [...], obowiązujące od 16 stycznia 2023 r., co nie zostało właściwie zweryfikowane przez organ. Powołując się na art. 93 ust. 3 w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd wskazał, że strona nie mogła przewidzieć okoliczności zamknięcia tymczasowo dworca w O. i przeniesienia przystanku, nie została bowiem o tym poinformowana, a co więcej wystąpiła o zmianę warunków określonych w zezwoleniu. Mając to na względzie strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych GITD stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił przy tym, że w rozpatrywanej sprawie kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 utd. Treść art. 92a ust. 2 i 8 w zw. z załącznikiem nr 4 do ustawy o transporcie drogowym określa natomiast w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wskazane w załączniku nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie – jak zaznaczył – organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z tym, na co także wskazał GITD, regulacja wynikająca z art. 189d Kpa, na mocy art. 189a § 2 pkt 1 Kpa, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Nadto podniósł, iż zastosowania w sprawie nie znajdą również art. 189e i art. 189f Kpa, które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 Kpa daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa Kpa.
Wskazując na regulacje prawne wyjaśnił także GITD, że zgodnie z art. 4 pkt 22 utd przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 92a ust. 1 tej ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. W związku z art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych.
Zaznaczył organ odwoławczy, że stosownie do art. 92a ust. 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, wykaz naruszeń obowiązków łub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa Ip. 1-9. Natomiast zgodnie z art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Wyjaśnił w dalszych motywach GITD, że naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3000 zł (trzy tysiące złotych) zgodnie z Ip. 2.2. pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Przenosząc przytoczone regulacje na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy podniósł, że na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli i okazanych przez kierowcę dokumentów, jednoznacznie wynika, iż 3 stycznia 2023 r. w O. na ul. [...] ([...]) inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli drogowej autobus marki [...] o nr rej. [...], którym kierował E. W. Z ustaleń stwierdzonych podczas kontroli wynika, że kierowca wykonywał regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej M. – O. zgodnie z okazanym wypisem zezwolenia nr [...] wraz z rozkładem jazdy, gdzie wymienione zostały następujące przystanki w O.: ul. [...] - [...], ul. [...]-[...], ul. [...] - [...], ul. [...] -[...]. Kontrolujący stwierdzili, co nie zostało zanegowane, że ww. rozkład nie obejmował przystanku ul. [...],[...], na którym zatrzymano pojazd.
Organ odwoławczy zaznaczył, że protokół kontroli stanowi istotny dowód w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że protokół z przedmiotowej kontroli przeprowadzonej 3 stycznia 2023 r. został bez podpisany. Przypomniał przy tym, że kierowca okazał podczas kontroli m.in. wypis z zezwolenia nr [...], z analizy którego wynika, że wymienione zostały wyłącznie przystanki w O.: ul. [...] -[...], ul. [...]-[...], ul. [...] - [...], ul. [...] -[...]. Rozkład tam zawarty nie obejmował przystanku ul. [...],[...], na którym zatrzymano pojazd.
Zaznaczył także organ odwoławczy, że w toku postępowania strona złożyła wyjaśnienia, w których wskazano na okoliczność wystąpienia w dniu 30 grudnia 2022 r. do Prezydenta Miasta O. z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu nr [...] dotyczącym linii O. – M., a także, że wyjaśniła, iż tymczasowy dworzec w O. został zamknięty i przeniesiony do [...], co uzasadniało wystąpienie z wnioskiem na podstawie art. 20a utd. Zaznaczyła strona, że nie otrzymała żadnej informacji o zamknięciu tymczasowego dworca w O. Zdaniem strony zaistniały przesłanki określone w art. 93 ust. 3 utd w związku art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.
W dalszych motywach wskazał organ odwoławczy, iż na podstawie informacji z Urzędu Miasta O. z dnia 15 lutego 2023 r. wraz z załącznikami ustalono, że na dzień kontroli drogowej na linii regularnej O. – M. obowiązywał rozkład jazdy stanowiący załącznik do zezwolenia nr [...] z 9 grudnia 2013 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Od tego czasu nie wprowadzono przez przedsiębiorstwo w rozkładzie na tej linii żadnych zmian w związku z różnymi pracami na drogach oraz na czas budowy dworca autobusowego w O. Poza tym, na co także zwrócił uwagę GITD, od 2 kwietnia 2019 r. przewoźnik występował do Prezydenta Miasta O. o wydanie kolejnych decyzji o odstępstwie od warunków zezwolenia z 9 grudnia 2013 r. (ostatnia decyzja o odstępstwie została wydana stronie w dniu 4 sierpnia 2020 r. i obowiązywała do 12 grudnia 2022 r., tj. do momentu gdy autobusy przewoźnika zaczęły korzystać z nowego dworca autobusowego O., o czym informacja została zamieszczona 11 grudnia 2022 r., na oficjalnym profilu przewoźnika na platformie społecznościowej). Organ poinformował, że od 12 grudnia 2022 r. przewoźnik powinien zaprzestać realizacji rozkładu jazdy, który stanowił załącznik do decyzji o odstępstwie z 4 sierpnia 2020 r. i ponownie zacząć realizować rozkład jazdy stanowiący załącznik do zezwolenia nr [...] z 9 grudnia 2013 r., w którym nie było przystanku [...] w O. Poza tym poinformowano, że 30 grudnia 2022 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Miasta w O. wniosek o wydanie decyzji o odstępstwie od warunków od zezwolenia, który w ocenie organu licencyjnego był błędny w sytuacji braku przesłanek do wydanie takiej decyzji. Organ licencyjny wyjaśnił, że przewoźnik powinien złożyć wniosek o zmianę zezwolenia nr [...]. Przewoźnik złożył wniosek o zmianę w dniu 16 stycznia 2023 r. (sprawa w toku, do dnia 14 lutego 2023 r. organ licencyjny nie wydał decyzji w sprawie) - pismo z organu licencyjnego z dnia 15 lutego 2023 r. wraz z załącznikami - w aktach sprawy.
Mając to na uwadze GITD skonstatował, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że kierowca poruszał się z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej M. – O., tj. zatrzymał się na przystanku nieobjętym rozkładem, co jest sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3000 zł (trzy tysiące złotych) zgodnie z lp. 2.2. pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu odwoławczego kara pieniężna w niniejszej sprawie została nałożona zasadnie.
Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu oraz argumentów podniesionych przez stronę w toku postępowania oraz w odwołaniu organ odwoławczy uznał, że decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy.
W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kpa (art. 10 § 1, art. 7, 77 i 80), a także przepisów prawa materialnego (art. 93 ust. 3 w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd) mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Zauważył, że zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zdaniem GITD organ I instancji zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli i prawidłowo dokonał jego wszechstronnej oceny.
Zdaniem GITD organ I instancji dokonał także prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa, a także uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa. Zgodnie z art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Istota zasady swobodnej oceny dowodów polega na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do rodzaju poszczególnych dowodów i może zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie ustalić stan faktyczny.
Odnosząc się od naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 Kpa organ odwoławczy stwierdził, że nie została ona naruszona albowiem stronie umożliwiono wypowiedzenie się w sprawie z czego skorzystała, a nadto nie wykazała, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił, że w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, stwierdzając, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych - porównaj wyroki NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, a także z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3402/19. Podkreślił GITD, że strona nie wskazała żadnych dowodów świadczących o uniemożliwieniu stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zatem zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej jest niezasadny.
Przypomniał GITD, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca złożyła wyjaśnienia, w związku z którymi organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w sprawie o informacje z organu licencyjnego, tj. Urzędu Miasta O., na podstawie których w szczególności ustalono, że na dzień kontroli drogowej na linii regularnej O. – M. obowiązywał rozkład jazdy stanowiący załącznik do zezwolenia nr [...] z 9 grudnia 2013 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, a także że do dnia 12 grudnia 2022 r. strona wykonywała przewozy zgodnie z decyzją o odstępstwie z dnia 4 sierpnia 2020 r. Jednocześnie rozkład do zezwolenia nr [...] nie obejmował przystanku w O. (ul. [...],[...]). Dlatego organ licencyjny prawidłowo wskazał, że w tej sytuacji strona powinna wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, z którym wystąpiła dopiero w dniu 16 stycznia 2023 r. a kontrola miała miejsce 3 stycznia 2023 r. Na dzień kontroli strona nie posiadał uprawnień do korzystania z przystanku w O. (ul. [...],[...]). W związku z tym zarzuty strony uznał za nieuzasadnione.
Dodatkowo zaznaczył GITD, że zgodnie z art. 75 § 1 Kpa Jako dowód należy dopuścić wszystko. co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, natomiast stosownie do art. 78 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wyczerpujący, wiarygodny i spójny, a przeprowadzenie kolejnych dowodów miałoby istotnie jedynie na celu jedynie przedłużenie postępowania.
Na zakończenie wskazał GITD, że argumentacja strony przedstawiona w odwołaniu w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy stanowi jedynie linię jej obrony. Wymieniony przepis 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Organ odwoławczy nie doszukał się uchybień w ustaleniach kontrolnych organu I instancji. Jego zdaniem nie doszło do także naruszenia art. 93 ust. 3 utd w zw. z art. 92c ust. 1 utd.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się spółka. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła decyzję odwoławczą w całości, zarzucając jej naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego, a to:
1) art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego przeprowadzenia zebranych w postępowaniu dowodów celem ustalenia:
a) czy K. Sp. z o.o miała wpływ na powstanie naruszeń, o których mowa w art. 92a ust. 1, ust. 7 i ust. 11 u.t.d. oraz pkt 2.2.3 załącznika nr 3 [wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz waga naruszeń],
b) czy powołana przez K. Sp z o.o. okoliczność tj. zamknięcie dworca w O. i jego przeniesienie do [...] uzasadniała uznanie, że K. Sp. z o.o. nie miała wpływu na powstanie opisanego w sprawie naruszenia,
c) czy K. Sp. z o.o. została poinformowana o zamknięciu/zlikwidowaniu określonych przystanków,
d) czy zgodnie z obowiązującymi aktami prawa miejscowego przystanki komunikacyjne tj. O., [...] - [...], [...] (kierunek ul. [...]) w dniu wszczęcia kontroli pozostawały obowiązujące oraz
e) czy w konsekwencji jeżeli nawet przyjąć, że do naruszenia rzeczywiście doszło, to czy zdarzenie (naruszenie) nastąpiło wskutek okoliczności, których K. Sp. o o nie mógł przewiedzieć.
2) art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r., zwanej dalej: u.t.d., w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez ich niezastosowanie i niewydanie przez odpowiednio Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a wcześniej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji o umorzeniu postępowania wobec tego, że okoliczności ustalone w toku prowadzonego postępowania i zebrane oraz przeprowadzone dowody wskazują, że K. Sp. z o.o nie miała wpływu na powstanie naruszenia;
Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W jej uzasadnieniu powtórzył zasadnicze motywy zawarte w odwołaniu. Podkreślił, że obowiązującym obecnie aktem prawa miejscowego regulującym zagadnienie stanowiące przedmiot niniejszego postępowania i w konsekwencji przedmiot zaskarżonej decyzji pozostaje uchwała nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Miasto O. oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Zgodnie zaś z treścią uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] zmieniającej uchwałę w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Miasto O. oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów tj. pierwszą wprowadzoną do uchwały zmianą, obowiązującą od 16 listopada 2022 r., przystanki komunikacyjne tam wskazane obowiązywały. Przystanki te, na co zwróciła uwagę strona skarżąca, dopiero na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] zmieniającej uchwałę w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Miasto O. oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów zostały usunięte. Niemniej – jak zaznaczył pełnomocnik strony skarżącej – powyższa uchwała obowiązuje od 16 stycznia 2023 r., a zatem po wszczęciu kontroli w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji, w ocenie autora, skargi Główny Inspektor Transportu Drogowego nie podjął żadnego trudu ustalenia, czy powołane okoliczności miały w sprawie znaczenie przypisywane im przez Spółkę, czy mogły stanowić podstawę umorzenia postępowania.
Na zakończenie ponownie wskazał, że spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia, albowiem nie mogła przewiedzieć zamknięcia tymczasowego dworca w O. i jego przeniesienia do [...].
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.
Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).
Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej.
Sądowej kontroli poddana została przytoczona na wstępie decyzja organu odwoławczego z dnia 26 czerwca 2023 r., nr BP.501.689.2023.1284.0P8.424726, utrzymująca w mocy decyzję OWITD z dnia 22 lutego 2023 r., nr WITD.DI.0152.VIII0298/l/23, nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych za stwierdzone naruszenie Ip. 2.2.3 zał. nr 3 do utd.
Podkreślenia wymaga, co nie zostało na żadnym etapie odmiennie dowiedzione, że:
po pierwsze – na dzień kontroli drogowej, czyli na dzień 3 stycznia 2023 r., na linii regularnej O. – M. obowiązywał rozkład jazdy stanowiący załącznik do zezwolenia nr [...] z 9 grudnia 2013 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, a także
po drugie – do dnia 12 grudnia 2022 r. strona wykonywała przewozy zgodnie z decyzją o odstępstwie z dnia 4 sierpnia 2020 r.
Tym samym poza sporem jest, że rozkład do zezwolenia nr [...] nie obejmował przystanku w O. (ul. [...], [...]). Dlatego rację mają orzekające w sprawie organy, że w tej sytuacji strona powinna wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, z którym wystąpiła dopiero po dokonanej kontroli albowiem w dniu 16 stycznia 2023 r. Na dzień kontroli strona nie posiadała uprawnień do korzystania z przystanku w O. (ul. [...],[...]). W związku z tym stanowisko strony i podnoszone przez nią zarzuty są nietrafione
Wskazania wymaga także, że warunków określonych w zezwoleniu nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Przepis art. 20a ust. 2 utd stanowi jednoznacznie, że w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Zgodnie z art. 20a ust. 3 utd decyzja, o której mowa w ust. 2, nie może być wydana na okres dłuższy niż okres ważności zezwolenia. Na podstawie art. 20a ust. 4 utd przepisy art. 20 i 22 stosuje się odpowiednio.
Z powyższego wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji na podstawie art. 20a ust. 2 w zw. z art. 20a ust. 1 utd uzależnione jest wyłącznie od wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, które trwają dłużej niż 14 dni. O ile w przytoczonym powyżej art. 20a ust. 1 u.t.d. ustawodawca zawarł otwarty katalog takich okoliczności: awarie sieci, roboty drogowe, blokady drogowe, o tyle charakter tych przykładowych okoliczności jednoznacznie wskazuje, że prawodawca uwarunkował udzielenie przedmiotowego odstępstwa od wystąpienia zdarzeń tymczasowych, losowych, czyli takich, które – po ich ustaniu – znikną, w efekcie czego możliwe będzie dalsze wykonywanie przejazdów w sposób określony w pierwotnym zezwoleniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1991/11). Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 1 utd zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza w razie zmiany przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Z przepisu tego wynika, że zmiana przebiegu linii, czy rozkładu jazdy jest podstawą do zmiany zezwolenia (mającej ze swej istoty charakter stały), a nie odstępstwa od warunków tego zezwolenia.
Mając powyższe na uwadze zasadnie orzekające w sprawie organy stwierdziły, że w sprawie nie wystąpiły niezależne od przedsiębiorcy okoliczności, mające charakter tymczasowy, uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów.
Dostrzec przy tym należy, czego nie dostrzega spółka, że przystanki, które zadecydowały o ukształtowanym decyzją stosunku prawnym muszą być ściśle przestrzegane w wykonywaniu zezwolenia.
Sąd równocześnie uznał, że w uzasadnieniu objętej skargą decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, których – co do meritum – strona nie dowodzi przeciwnie, wskazano okoliczności, które stały się podstawą rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Organ drugoinstancyjny odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 i art. 108 Kpa przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, właściwie umotywował zajęte w sprawie stanowisko. Podobnież jako niezasadne ocenić należy inne zarzuty procesowe stawiane przez stronę skarżącą dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania organ wskazał przesłanki i motywy, którymi się kierował, uznał zasadnie sprawę za udokumentowaną i dającą podstawy do zakończenia na materiale znanym stronie, co potwierdza dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy.
Zdaniem Sądu strona miała wpływ na powstanie naruszenia, a naruszenie nie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć.
Jak już nadmieniono wykazanie okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, należy do przedsiębiorcy i to on powinien wykazać, że uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać przy prawidłowej organizacji przewozu, a jedynie wskutek nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od niego okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Oceniając należytą staranność podmiotu profesjonalnie zajmującego się wykonywaniem przewozów należy mieć zatem na uwadze wyższe wymagania, które związane są z zawodowym charakterem tej działalności. Wykładni użytego w tym przepisie terminu "braku wpływu", dokonał Naczelny Sąd Administracyjny m in. w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 404/10 (dostępny w CBOSA) wskazując, że sytuacja taka ma miejsce gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytą staranność tzn. uczynił wszystko czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Istnieje tutaj, jak już wskazano powyżej, domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w judykaturze konsekwentne jest stanowisko, że kara pieniężna odgrywa szczególnie istotną rolę w zagwarantowaniu przestrzegania rygorów wynikających z systemu monitorowania drogowego przewozu towarów wrażliwych. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podnoszone w skardze. Sam fakt przyjęcia przez organ odmiennej wykładni dotyczącej zastosowania przepisów prawa materialnego niż tego oczekiwała skarżąca nie może być bowiem uznany za niewyczerpujące zebranie i ustalenie stanu faktycznego w sprawie, prowadzące do naruszenia zasady zaufania do organów prowadzących postępowanie. Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podnoszone w skardze. Sam fakt przyjęcia przez organ odmiennej wykładni dotyczącej zastosowania przepisów prawa materialnego niż tego oczekiwała spółka nie może być uznany za niewyczerpujące zebranie i ustalenie stanu faktycznego w sprawie, prowadzące do naruszenia zasady zaufania do organów prowadzących postępowanie.
Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także – jak wskazano powyżej – prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.