II SA/Op 291/22

II SA/Op 291/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 137, art. 216,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b, art. 135, art. 200, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 2 września 2022 r., nr IN.II.7581.10.2022.MKOS w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 17 maja 2022 r., nr IM-G.6821.4.2020, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej I. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez I. K. (dalej jako: strona, skarżąca) decyzją z dnia 2 września 2022 r., nr IN.II.7581.10.2022.MKOS, Wojewoda Opolski (dalej również: Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: Kpa, w związku z art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej: ustawa lub u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Starosty Krapkowickiego (dalej również jako: Starosta) z dnia 17 maja 2022 r., nr IM-G.6821.4.2020, odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr a o pow. 0,0145 ha, AR_[...], a obecnie wchodzącej w skład działki nr b, AR_[...], stanowiącej własność Gminy Z., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.
Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2020 r. I. K. i H. M. (spadkobierczynie M. G. i P. G.) wystąpiły do Starosty o zwrot wywłaszczonej mocą decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia 26 kwietnia 1971 r., nr [...] nieruchomości, stanowiącej własność małżonków M. G. i P. G., oznaczonej w dniu wywłaszczenia nr b k.m. [...], obręb Z., obecnie część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr b. Po dokonaniu wstępnej analizy posiadanych dokumentów, organ I instancji w piśmie z dnia 8 maja 2020 r. wezwał wnioskodawczynie o przedstawienie dokumentów na potwierdzenie, że są stronami postępowania. Organ I instancji przytoczył treść art.136 ust. 3 u.g.n. i wskazał, że z żądaniem zwrotu nieruchomości może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy. Pomimo prolongaty terminu, na wniosek skarżącej, wnioskodawczynie nie uzupełniły braku formalnego, w związku z tym postanowieniem z dnia 29 września 2020 r. Starosta, działając na podstawie art. 61a Kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr b.
W wyniku wniesionego zażalenia, Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 28 grudnia 2020 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości, stwierdzając, że zastosowanie art. 61a Kpa nie jest możliwe w sytuacji, gdy wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych wniosku. Wyjaśnił Wojewoda, że w sytuacji, gdy konieczne jest podjęcie czynności ustalenia i oceny określonych dokumentów, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania.
W wyniku rozstrzygnięcia organu II instancji, Starosta w pismem z dnia 22 marca 2021 r., działając na podstawie art. 61 § 1 i 4 Kpa, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie odrębnym pismem ponownie wezwał wnioskodawczynie do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że mogą domagać się zwrotu wyżej wymienionej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Odpowiadając na to wezwanie skarżąca przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...], sygn. akt [...], stwierdzające nabycie przez nią spadku po M. G.1 i P. G.1. Wobec rozbieżności w pisowni nazwiska poprzednich właścicieli, organ I instancji wezwał wnioskodawczynie do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Odpowiadając I. K. wskazała, że jej rodzice nosili nazwisko "G.1", co udokumentowane jest m.in. w jej akcie urodzenia, a dokonana zmiana pisowni na "G." została przeprowadzona przez organy publiczne bez wiedzy zainteresowanych.
Decyzją z dnia 4 sierpnia 2021 r. Starosta, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr b, AR_[...], stanowiącej własność Gminy Z., dla której prowadzona jest Księga Wieczysta [...].
W uzasadnieniu opisał Starosta stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał materialnoprawną postępowania prowadzonego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśnił przy tym, że właścicielami przejętej nieruchomości byli rodzice wnioskodawczyń, wskazując, że została ona przejęta na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia 26 kwietnia 1971 r., uzupełnioną decyzją z dnia 15 listopada 1972 r., na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r., nr 31, poz. 138 ze zm.), dalej jako: "ustawa z 1958 roku", do którego odsyła art. 216 ust. 1 u.g.n., gdzie zatwierdzono plan podziału nieruchomości, w wyniku którego wydzielono m. in. działkę nr a k.m. [...] (obecnie k.m. [...]), o powierzchni 0,0145 ha. W dalszej kolejności organ I instancji powołał treść art. 137 u.g.n., i wskazał, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, orzeczono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.). Wskazał następnie Starosta, że powołane orzeczenie na nowo zdefiniowało pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia" nieruchomości przejętych przed 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z jego treścią, jeżeli cel ten został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., ale przed datą 22 września 2004 r., to brak jest podstaw by uznać, że nieruchomość stała się "zbędna na cel wywłaszczenia".
Kontynuując rozstrzygnięcie organ pierwszoinstancyjny wskazał, że w decyzji z roku 1971 nie podano wprost celu wywłaszczenia, niemniej jego zdaniem jest on ściśle związany z budową osiedla domów jednorodzinnych, a tym samym "samo ustalenie, że celem odjęcia własności miała być realizacja osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego, bez uszczegółowienia jaki miał być rodzaj zainwestowania na tej konkretnej działce, jest wystarczające do wykazania, że cel wywłaszczenia (odjęcia własności) został zrealizowany". Starosta przypomniał, że tereny te stanowią obszar realizowanego osiedla, a w treści ustawy z 1958 roku nie zdefiniowano pojęcia "cel wywłaszczenia" czy "wywłaszczenie".
Argumentując organ I instancji zauważył, że jeżeli nawet z zachowanych dokumentów wynika, że konkretna działka została przeznaczona w inny niż pierwotnie zakładany sposób, ale zgodny z ogólnie określonym celem (tu: budowa osiedla mieszkaniowego), to w takiej sytuacji nie można uznać, że przeznaczenie danej działki jest sprzeczne z realizacją celu wywłaszczenia z art. 137 u.g.n. W ocenie organu I instancji jeżeli regulacje z roku 1958 przewidywały możliwość zbiorowego przejmowania nieruchomości na cel realizacji zabudowy mieszkaniowej bez konieczności wskazania celu wywłaszczenia tzw. odjęcia własności, to jako realizację celu wywłaszczenia należy uznać budowę osiedla mieszkaniowego jako całości, a nie budowę wyłącznie poszczególnych elementów tego osiedla. Odniósł się przy tym Starosta do obecnie obowiązującej procedury wywłaszczenia nieruchomości i zaznaczył, że na obszarze w granicach ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] w Z. wybudowano osiedle domów jednorodzinnych. Podkreślił również, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość stanowi fragment osiedla, po której przebiega jego infrastruktura: sieci oraz przyłącza energetyczne, gazowe, wodociągowe, telefoniczne i kanalizacji. Następnie organ I instancji wyjaśnił pojęcie infrastruktury związanej niepodzielnie z budownictwem mieszkaniowym, powołując przy tym stosownie orzecznictwo sądowoadministracyjne, a następnie wskazał, że nie musi ustalać jaka część infrastruktury osiedla przebiega po działce objętej żądaniem zwrotu, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w takich okolicznościach żądanie zwrotu działki, w trybie art. 137 u.g.n., jest bezzasadne.
W konkluzjach ponownie podkreślił organ pierwszoinstancyjny, że celem wywłaszczenia nieruchomości było pozyskanie terenów pod budownictwo mieszkaniowe, a nie sama budowa poszczególnych domów jednorodzinnych, która była uzależniona od indywidualnych decyzji osób, które nabyły od Skarbu Państwa lub od Gminy poszczególne działki budowlane, cytując w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 498/18 (wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła I. K., w którym zanegowała stanowisko organu pierwszoinstancyjnego. Powołując się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1782/2000, który zdaniem skarżącej szczegółowo badał sprawę planu zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w Z., podniosła, że organ I instancji nie rozpatrzył jej sprawy zgodnie z prawem. Strona wskazała, że przejęta działka znajduje się przy tej samej ulicy, tj. ulicy [...] w Z., z tym samym uzbrojeniem jak działka, której dotyczy powołane orzeczenie. Ponadto odwołująca zaznaczyła, że od momentu przejęcia działki droga nigdy nie była poszerzana, nawet mimo gruntownej jej przebudowy. Wskazał także, że wywłaszczenie dotyczy krótkiego odcinka drogi. Podkreśliła, że nigdy nie podjęto jakiejkolwiek próby założenia przy drodze pasa zieleni, co było przyczyną wywłaszczenia działki. Zakwestionowała również sprzedaż działki nr e na rzecz właściciela działki nr f.
Decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, po czym stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił zakresu postępowania. Zaakcentował, że wnioskodawczynie domagały się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadającej dawnej działce nr a, a w sentencji rozstrzygnięcia z dnia 4 sierpnia 2021 r. odmówiono zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Z. nr b, podczas gdy powołana w sentencji decyzji działka posiada powierzchnię 0,0785 ha. Wojewoda podniósł, że w aktach organu I instancji nie ma informacji o dokonanych scaleniach i podziałach wywłaszczonej nieruchomości, stąd zdaniem organu II instancji nie określono prawidłowo zakresu prowadzonego postępowania. W ocenie Wojewody Starosta wyszedł poza zakres wniosku. Podniósł również organ odwoławczy, że z akt zgromadzonych przez organ I instancji nie wynika dokładne umiejscowienie przedmiotu wniosku, jak również nie można ustalić jaka część działki nr b odpowiada dawnej działce nr a. Zauważył również Wojewoda, że nie ustalono w jakim terminie i w jaki sposób wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana podkreślając, że samo przyjęcie, że weszła w skład osiedla domów jednorodzinnych jest niewystarczające. Zdaniem Wojewody podjęcie przez niego gromadzenia materiału dowodowego w trybie art. 136 Kpa stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, stąd nie mógł uzupełnić stwierdzonych braków.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Starosta działając na podstawie art. 136 ust. 3 i 3b, art. 137, art. 142 ust. 1 i art. 216 u.g.n. oraz art. 104 § 1 i art. 107 Kpa, przytoczoną na wstępie decyzją, ponownie odmówił zwrotu działki oznaczonej w dniu wywłaszczenia numerem a z mapy [...] o powierzchni 0,0145 ha, a obecnie wchodzącej w skład działki nr b z mapy nr [...], stanowiącej własność Gminy Z., dla której prowadzona jest Księga Wieczysta nr [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu dotychczasowego przebiegu sprawy, przy uwzględnieniu wskazań dokonanych przez Wojewodę, w trybie art. 138 § 2 Kpa oraz podstaw materialnoprawnych sprawy, organ I instancji podał zakres postępowania dowodowego uzupełniony w trakcie prowadzonego ponownie postępowania, a następnie powtórzył dotychczas prezentowany pogląd, że cel wywłaszczenia został określony i ściśle związany z pozyskaniem terenów pod budownictwo domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych realizowanych ze środków własnych ludności, powielił następnie argumentację wskazaną w treści poprzedniego rozstrzygnięcia, a przytoczoną powyżej. Podkreślił nadto, że organ odwoławczy nie uwzględnił dominującego orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w którym cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny, jako odjęcie własności w celu pozyskania terenów pod realizację osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego. Po czym powtórzył, że w ustawie z roku 1958 nie zawarto definicji legalnej pojęć: "cel wywłaszczenia", ani też "wywłaszczenie", zaznaczając przy tym, że rozstrzygnięcie w trybie art. 137 u.g.n. winno być rozpatrywane w odniesieniu do treści powołanej ustawy.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się I. K., w odwołaniu wywiedzionym do Wojewody, podniosła, że powołane przez organ I instancji przepisy ustawy z roku 1958 były "bezprawiem". Dodatkowo zwróciła uwagę, że części żądanych przez Starostę dokumentów - w toku postępowania - nie uzyskał od innych organów, co strona poczytuje jako potwierdzenie nieprawidłowości w sprawie wywłaszczenia. Powtórzyła argumentację dotychczas prezentowaną, w tym we wniesionym uprzednio odwołaniu, akcentując, że od momentu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa droga nigdy nie była poszerzana, mimo gruntownej jej przebudowy, a infrastruktura techniczna wzdłuż całej ulicy jest taka sama, oraz że nigdy nie podjęto jakichkolwiek prób założenia przy drodze pasa zieleni, co zdaniem skarżącej też było przyczyną wywłaszczenia.
Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 2 września 2022 r. organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, zacytował treść art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ust. 1 u.g.n., po czym wyjaśnił znaczenie pojęcia "cel publiczny" oraz wskazał na obowiązki, którymi kierować się powinien organ rozpatrujący wniosek o zwrot nieruchomości, opierając się o orzecznictwo sądowoadministracyjne.
W dalszych motywach Wojewoda przytoczył art. 136 ust. 5 u.g.n. i wskazał, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Przypomniał, że przepis ten dodany został ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie w art. 2 ust. 1 tej ostatniej ustawy wskazano, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Następnie organ II instancji podkreślił, że wymieniona ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 29 kwietnia 2019 r. pod poz. nr 801. Stosownie do postanowień przepisu przejściowego weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a to oznacza, że do krajowego porządku prawnego weszła w życie z dniem 14 maja 2019 r. W konsekwencji czego termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości, spełniających wymogi przewidziane przywołanym przepisem, upływał z dniem 14 maja 2020 r. Dalej zauważył, że w okresie obowiązywania tej regulacji zaistniały wydarzenia związane z wystąpieniem zjawiska pandemii, które ostatecznie, stosownie do postanowień ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), wprowadziły zawieszenie terminów w postępowaniu administracyjnym, co spowodowało, iż termin ten upłynął z dniem 2 sierpnia 2020 r. Wojewoda uznał, że wniosek złożony w Starostwie Powiatowym w Krapkowicach w dniu 30 kwietnia 2020 r. został złożony z zachowaniem terminu.
Kontynuując organ odwoławczy przypomniał, że wniosek dotyczy zwrotu części działki nr b, której właścicielem jest Gmina Z. Zauważył, że jedną z przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie, że aktualny stan prawny na datę wydania decyzji nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Ten aktualny stan prawny to posiadanie czy to przez Skarb Państwa, czy też jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności do danej nieruchomości. Zaznaczył Wojewoda, że żaden z organów nie może odebrać nieruchomości obecnemu właścicielowi nie będącemu podmiotem publicznym nawet, gdy te nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia podkreślając, że taka okoliczność stanowi negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, w zaistniałym stanie faktycznym nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych.
Następnie szczegółowo wyjaśnił Wojewoda następstwo prawne pomiędzy właścicielami wywłaszczonej działki nr a, obecnie wchodzącej w skład działki nr b a wnioskodawczyniami. Opisał także Wojewoda przeznaczenie nieruchomości, z uwzględnieniem treści decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia 15 listopada 1972 r., która zmieniała rozstrzygnięcie wywłaszczeniowe z roku 1971, w którym podano, że "na urządzenia/ogrodzenia/ i drzewostan znajdujący się na gruntach przeznaczonych na cele użyteczności publicznej i określone w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej decyzji na wniosek osoby uprawnionej zostanie przyznane jej odszkodowanie ustalone w trybie i na zasadach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości".
Zdaniem Wojewody istota postępowania sprowadza się w zasadzie do tego, czy na przedmiotowych działkach zrealizowany został cel publiczny. Po przytoczeniu treści art. 11 ustawy z 1958 r. zaznaczył organ odwoławczy, że z dokumentacji fotograficznej i aktualnej mapy ewidencyjnej wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowane są sieci uzbrojenia terenu oraz część ogródka przydomowego i ogrodzenie oraz teren zielony (pobocze drogi), a nieruchomość stanowi część zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Dalej Wojewoda zwrócił uwagę na zmianę w trybach wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. w odniesieniu do obecnych regulacji, podkreślając znaczenie celu wywłaszczenia nieruchomości w konfrontacji między rozbieżnościami w tych przepisach. Podkreślił, że w zaistniałym stanie faktycznym, wobec braku innych dowodów, opierając się na materiałach dostępnych w obecnych zbiorach a zgromadzonych przez organ I instancji, należało przyjąć, że działka nr a została wywłaszczona na potrzebę budowy osiedla domów jednorodzinnych. Wskazany cel został zrealizowany zabudową jednorodzinną w Z. w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] powstało osiedle domów jednorodzinnych, wraz z niezbędną infrastrukturą. W konsekwencji żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez I. K. i H. M., Wojewoda Opolski uznał za niezasadne. Odnosząc się do przytaczanego przez stronę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 9 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1782/2000, organ odwoławczy zauważył jedynie, że wyrok ten zapadł w odniesieniu do indywidualnej sprawy i nie rozstrzyga istoty sprawy.
Z rozstrzygnięciem tym – jak wskazano na wstępie – nie zgodziła się I. K. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zaskarżyła ją w całości, domagając się jej zmiany i orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka b AR_[...] stanowiącą własność Gminy Z., ujawnioną w Księdze Wieczystej [...]; ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do Wojewody Opolskiego celem ponownego rozpoznania. Wniosła również o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyraziła swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia, akcentując wątpliwości co do ustalonego celu wywłaszczenia nieruchomości. Skarżąca zauważyła, że w sytuacji gdy cel konkretyzuje decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia 15 listopada 1972 r. "to jedynie ze wspomnianego przy niej geodezyjnego wykazu zmian gruntowych wynika, że na wywłaszczonej działce występuje użytek droga". Podniosła, że z uzasadnienia decyzji Wojewody nie wynika czy geodezyjny wykaz zmian gruntowych stanowił załącznik do decyzji z dnia 15 listopada 1972 r. czy też tylko został powołany na uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Następnie zaznaczyła, że dokumenty geodezyjne w postaci wypisów i wyrysów z map ewidencyjnych, czy wyciągów z wykazu zmian danych ewidencyjnych nie dają – zdaniem strony skarżącej – należytej rękojmi co do stanu własności danej nieruchomości, albowiem są tworzone dla ewidencji rzeczy nie zaś ich stanu prawnego. W ocenie autorki skargi ta okoliczność jest istotna wobec braku załącznika nr 1 do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia 26 kwietnia 1971 r.
Dalej podniosła zarzut, że jeżeli wywłaszczenie nastąpiło pod drogę to należy mieć na uwadze, iż takowa - mimo przebudowy ul. [...] na działce nr b - nigdy nie powstała. Następnie zwróciła uwagę, że wspomniany w kwestionowanym rozstrzygnięciu teren zielony nie ma nic wspólnego z "estetyzującą zielenią miejską", stanowi nieużytek pielęgnowany jedynie przez stronę skarżącą. W jej ocenie okoliczność ta potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość nie jest niezbędna na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie. Dalej argumentowała, że cel "na którym się skończyło w postaci ułożenia sieci osiedlowej (krótkiego wycinka tej sieci) na działce b można osiągnąć poprzez mechanizmy nie polegające na pozbawieniu prawa własności". Podniosła przy tym kwestię zmiany w ustroju Polski i w relacji państwa do prawa własności obywateli, podkreślając, że kwestię sieci usytuowanych na części działki b regulują aktualnie przepisy związane ze służebnościami przesyłu, a sam fakt usytuowania sieci – zdaniem skarżącej – nie powinien być przeszkodą w zwrocie nieruchomości.
Podnosiła strona skarżąca, że w toku prowadzonego postępowania wskazywała na liczne kwestie, bez wyjaśnienia których wydanie w jej ocenie "trafnej decyzji jest niemożliwe". Wskazała nadto, że organy obu instancji nie odniosły się do nich, po czym enumeratywnie je wyliczyła, tj.:
"od momentu przejęcia działki droga nigdy nie była poszerzana mimo gruntownej jej przebudowy",
"wywłaszczone pasy ziemi wzdłuż ul. [...] dotyczą wyłącznie krótkiego jej odcinka, gdyż już działki c i d, leżące wzdłuż ciągu ulicy nie zostały wywłaszczone a przylegają bezpośrednio do drogi. Jaki sens miałoby więc poszerzenie drogi na krótkim jej odcinku?",
"działki g i h nie zostały podzielone celem wydzielenia terenu pod drogę",
"zaprzeczeniem niezbędności dokonanego wywłaszczenia na cel publiczny jest sprzedaż przez Gminę Z. uprzednio wywłaszczonej działki nr e na rzecz właściciela posesji f".
Strona skarżąca przypomniała także, że na etapie postępowania odwoławczego, w podobnej sprawie dotyczącej jednej z nieruchomości leżącej wzdłuż ul. [...], oznaczonej jako działka i, Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu w orzeczeniu sygn. akt II SA/Wr 1782/2000 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, a skarżący w tamtej sprawie ostatecznie wywłaszczoną nieruchomość odzyskał. Tymczasem – w jej opinii – Wojewoda odniósł się zdawkowo do tej okoliczności. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy ma dostęp do dokumentów źródłowych i winien był dokonać szczegółowych wyjaśnień wszystkich wątków oraz wytłumaczyć stronie dlaczego wywłaszczenie działki b jest niezbędne na cel publiczny, a działek c, d i e - już nie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu szczegółowo wskazano przesłanki, które zadecydowały o podjętej decyzji. Zdaniem organu II instancji w skardze nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, które uzasadniałyby jej uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.
Przechodząc do kwestii spornej jaką jest legalność, prawidłowość rozstrzygnięcia odwoławczego, mocą którego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr a o pow. 0,0145 ha, AR_[...], a obecnie wchodzącej w skład działki nr b, AR_[...], stanowiącej własność Gminy Z., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowiącej wówczas własność rodziców skarżącej.
Mając na uwadze tak zakreślony spór jawi się potrzeba przypomnienia, że wywłaszczenie nieruchomości oznacza ingerencję władzy państwowej w sferę prawa własności prywatnej przysługującej obywatelom. Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarto w wielokrotnie przytaczanych powyżej art. 136 i 137 oraz w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (nadal zwanej: ustawa lub u.g.n.), w którym to zawarte są dodatkowe przesłanki przesądzające o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami wypełniają zasadę zawartą w art. 21 Konstytucji RP.
Konstytucja RP w art. 21 zapewnia, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Równolegle wprowadza wyjątek w postaci regulacji ustanowionej w ust. 2, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Konstytucja ustala zasady, według których nie jest możliwe zastosowanie instytucji wywłaszczenia. Regulacje z art. 21 Konstytucji RP ściśle korelują z zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP), która nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów w procesie stanowienia prawa, jak również jego stosowania. Odstępstwa od tej zasady są dopuszczalne na podstawie uzasadnionych argumentów konstytucyjnych, a także w przepisach szczególnych. Zakres odstępstwa władzy państwowej od zasady ochrony własności musi być proporcjonalny do celu, jakim ograniczenia we własności prywatnej mają służyć. Kolejną konstytucyjną przesłanką zapewniającą prawo do własności jest art. 64 Konstytucji RP. W myśl jej zapisów każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo do dziedziczenia. Podlegają one równej ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ponadto z art. 31 Konstytucji RP wynika zasada poszanowania i ochrony wolności człowieka. W szczególności przekłada się to na rozwiązania wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób – z zastrzeżeniem, że wprowadzone ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jak wskazują przesłanki – konstytucyjne wywłaszczenie może zostać zrealizowane na cele publiczne, których wykonanie musi być prawnie i ekonomicznie uzasadnione.
Jedną z podstawowych przesłanek wywłaszczenia nieruchomości jest jego "niezbędność". Zachodzi ona w przypadku, kiedy realizacja celu publicznego jest niezbędna dla ogółu społeczeństwa, a jego realizacja w inny sposób jest niemożliwa do wykonania w zwykłym toku czynności inwestycyjnych. Możliwość spełnienia tej przesłanki musi zostać poprzedzona przez dwa warunki, które są decydujące dla zrealizowania instytucji wywłaszczenia: rokowania i odszkodowanie. Potwierdza to wyrok TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, w którym niezbędność wywłaszczenia nieruchomości jest związana z jedną z podstawowych zasad prawa wywłaszczeniowego, a mianowicie wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cel wskazany w decyzji organu administracji publicznej. Oczywiście w każdym indywidualnym przypadku przygotowania do realizacji inwestycji celu publicznego organ ma obowiązek prowadzić rokowania z właścicielem nieruchomości, na której cel publiczny ma zostać zrealizowany.
Kolejną przesłanką, która jest związana z wywłaszczeniem nieruchomości, jest odszkodowanie. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dokonywane m.in. za słusznym odszkodowaniem. Ustawodawca nie zdefiniował oraz nie doprecyzował w żaden inny sposób tego pojęcia. Szczegółową regulację dotyczącą odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zawierają art. 128–135 u.g.n. W art. 128 ust. 1 tej ustawy znajduje się jedna z przesłanek wywłaszczenia nieruchomości, które następuje za odszkodowaniem na rzecz jej właściciela równego wartości utraconej własności i innych związanych z nią praw. W szczególności dotyczy to prawa własności, użytkowania wieczystego, a także innych praw rzeczowych. Przy czym nie chodzi tylko o pozbawienie, ale także o ograniczenie praw do nieruchomości.
W myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137 u.g.n. Niemniej jednak nie jest dopuszczalne, aby po wywłaszczeniu danej nieruchomości realizować inny cel, chociażby był to inny cel publiczny, mogący stanowić podstawę do wywłaszczenia. Zakaz przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonych na realizację innego celu niż cel, który stanowił podstawę do wywłaszczenia, ma charakter względny. Oznacza to, że zakaz ten nie obowiązuje w przypadku, gdy właściciel, poprzedni właściciel, spadkobierca nabywcy spadku, który zgodnie z art. 1053 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.) wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, nie złoży wniosku w terminie o jej zwrot.
Równocześnie przypomnieć należy, że strona złożyła wniosek w dniu 29 kwietnia 2020 r., stąd znaczna część motywów Wojewody odnosząca się do terminu składania wniosków o zwrot nieruchomości, spełniających wymogi przewidziane przywołanym przepisem, który upływał z dniem 14 maja 2020 r., są w sprawie obojętne.
Zwłaszcza mając na uwadze przytoczone przez Wojewodę regulacje ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), które wprowadziły zawieszenie terminów w postępowaniu administracyjnym, co – jak zaznaczył organ – spowodowało, iż termin ten upłynął z dniem 2 sierpnia 2020 r.
W konkluzjach stwierdziła Wojewoda, że wniosek złożony w Starostwie Powiatowym w Krapkowicach w dniu 30 kwietnia 2020 r. został złożony z zachowaniem terminu.
Dostrzec także należy, że postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości celem jest restytucja stanu prawnego nieruchomości sprzed wywłaszczenia w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi opiera się na zasadach i w trybie określonym w art. 136 ust. 3 i 4 oraz 216 u.g.n. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Treść art. 136 ust. 4 u.g.n. stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 u.g.n., a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Art. 216 ust. 1 u.g.n. zwiększa zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustalonych ogólnie ustaw i przepisów ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie. Na podstawie tego przepisu nie można żądać zwrotu nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na mocy indywidualnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych decyzji administracyjnej, której przesłanki materialnoprawne nie wiążą się jednak z realizacją określonych celów publicznych, gdyż w istocie stanowią konsekwencje naruszenia przez właściciela nieruchomości określonych przepisów. W tych przypadkach nie jest możliwe, aby wywłaszczona nieruchomość stała się zbyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu skoro cel ten nie zastaje w ogóle określony w decyzji wywłaszczeniowej. Istotne znaczenie na określenie zakresu przedmiotowego nieruchomości podlegającej zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 u.g.n. ma art. 216 u.g.n. który nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 6 tej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przy wywłaszczeniu lub umowę zamiany nieruchomości.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż w uchwale z dnia 18 kwietnia 1996 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na rzecz poprzedniego właściciela lub spadkobiercy wynikające z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietna 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 u.g.n. z późn. zm.) nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze przelewu (art. 509 k.c.). Treść art. 136 ust. 3 u.g.n. pozwala stwierdzić, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, lecz musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej – tak Wyrok SN z dnia 25 stycznia 1996 r., III ARN 59/95, OSNAPiUS14/96, poz. 196. Pogląd ten można było uznać przy zastosowaniu art. 136 ust. 3 u.g.n. Nowelizacja tej ustawy dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądziła, że przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie stosuje się w przypadku wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego (art. 136 ust. 6 u.g.n.). Artykuł ten został uchylony ustawą z dnia 9 kwietnia 2008 r. Nadto treść art. 136 ust. 3 u.g.n. pozwala stwierdzić, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, lecz musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Zastosowanie mają w szczególności przepisy uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, uchylonej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), oraz przepisy ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. W myśl tego artykułu przyjęto, że właśnie przepisy regulujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, a także do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. W porównaniu z art. 69 ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami rozszerzono zakres stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie Starosta wskazał, że na obszarze w granicach ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] w Z. wybudowano osiedle domów jednorodzinnych, a objęta żądaniem zwrotu nieruchomość stanowi fragment osiedla, po której przebiega jego infrastruktura: sieci oraz przyłącza energetyczne, gazowe, wodociągowe, telefoniczne i kanalizacji. Z kolei Wojewoda podniósł, że w zaistniałym stanie faktycznym, wobec braku innych dowódów, opierając się na materiałach dostępnych w obecnych zbiorach a zgromadzonych przez organ I instancji, należało przyjąć, że działka nr a została wywłaszczona na potrzebę budowy osiedla domów jednorodzinnych. Przy czym z akt sprawy nie wynika ani czy i jak przebiegają sieci, jak posadowione są przyłącza, ile zajmują trenu, ale także jak jest on zagospodarowany. Uwagi te są istotne w świetle zarzutów strony podnoszonych odnośnie do tych twierdzeń organów.
Zdaniem Sądu nie ma przy tym racji organ I instancji, że nie musi ustalać jaka część infrastukruty osiedla przebiega po działce objętej żądaniem zwrotu, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż w takich okolicznościach żądanie zwrotu działki, w trybie art. 137 u.g.n., jest bezzasadne. Podobnie jak nie ma racji Wojewoda, uznający, że wskazany cel został zrealizowany zabudową jednorodzinną w Z. w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] i [...], gdzie powstało osiedle domów jednorodzinnych, wraz z niezbędną infrastrukturą, a w konsewkencji żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest niezasadne, a bynajmniej przedwczesne, albowiem jak podnosi strona, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło pod drogę to należy mieć na uwadze, iż takowa - mimo przebudowy ul. [...] na działce nr b - nigdy nie powstała. Nadto jak podniosła strona skarżąca – czego nie zanegowały orzekające w sprawie organy – istniejący teren zielony nie ma nic wspólnego z "estetyzującą zielenią miejską", i stanowi nieużytek pielęgnowany jedynie przez stronę skarżącą, a wywłaszczone pasy ziemi wzdłuż ul. [...] dotyczą wyłącznie krótkiego jej odcinka.
Stąd rację ma strona skarżąca, że organy orzekające w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości winny każdorazowo starannie i rzetelnie dokonać ustaleń a następnie wyjaśnić stronie zasadność wywłaszczenia jej nieruchomości gruntowej jako niezbędnej na cel publiczny. Kwestia ta jest istotna albowiem jak wskazano powyżej – co do zasady – wywłaszczający nie może używać nieruchomości w celu innym niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.
Mając to na uwadze nie można pominąć, że w judykaturze zasadnie podnosi się, iż zawarte w art. 6 ust. 10 u.g.n. cele publiczne mogą zostać zidentyfikowane w innych przepisach prawnych. Potwierdza to wyrok NSA z 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, w którym "określenie celów publicznych w ustawie służy ograniczeniu władzy administracji publicznej, której przysługują uprawnienia i obowiązki do ich realizacji, aby zapobiec działaniom opartym na swobodnym uznaniu pojęcia celu publicznego, a w szczególności czy w danych okolicznościach istotnie występuje cel publiczny". Podobne stanowisko wyraził SN w wyroku z 17 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 46/03, zgodnie z którym cel publiczny musi bezpośrednio wynikać z regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z innej podstawy prawnej, która określi cel jako publiczny. Inwestycja, której charakter wyczerpuje definicję celu publicznego, stanowi każde działanie podmiotu publicznego czy prywatnego, przy założeniu, że będzie realizowało cele publiczne zawarte w katalogu art. 6 u.g.n. Ewentualna kwestia czerpania korzyści materialnych jest bez znaczenia. Z przymiotem celu publicznego zdefiniowanego w u.g.n. związane są inwestycje, wynikające z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z zawartą tam definicją inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitarnym charakterze (obejmującym obszar metropolitarny). Bez znaczenia jest status podmiotu podejmującego te działania, źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Kwestie te są zasadnicze albowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wydanej w składzie 7 sędziów uchwale z 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97, orzekł, że "dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości na własność państwa w części, która nie obejmuje zbytych przez Skarb Państwa (lub gminę) lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli tych lokali ułamkowej części gruntu".
W ocenie Sądu dostrzeżone braki tak odnośnie do prawidłowych ustaleń, jak i odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonej decyzji – a wskazanych powyżej – jak i decyzji ją poprzedzającej nie pozwalają na uznanie ich legalności. Niepełne ustalenia i nienależyte uzasadnienie badanych decyzji stanowią o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, a mianowicie zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.