II SA/Op 290/21

II SA/Op 290/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Daria Sachanbińska
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 405/22 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 7, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 73 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 23 ust. 1, ust. 2 i ust. 5
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność § 21 zaskarżonej uchwały w części obejmującej obszar oznaczony symbolem 9 PU oraz w części załącznika graficznego nr 1 do tej uchwały - w zakresie terenu oznaczonego symbolem 9 PU, 2) zasądza od Gminy O. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 1307 (tysiąc trzysta siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. (zwaną dalej też "skarżącą"), reprezentowaną przez pełnomocnika - radcę prawnego W. G., jest uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...], Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. (Dz. U. Woj. [...] z dnia [...] Nr [...], poz. [...]) zwana dalej też "uchwałą" lub "planem", która zaskarżona została w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem "9 PU".
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zgodnie z dokumentacją planistyczną, procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...], Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. O podjęciu tej uchwały, a także o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Burmistrz O. poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 24 kwietnia 2007 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Sołectwa [...] oraz zamieszczonego w prasie lokalnej i na stronie BIP. Zawiadomienie o podjęciu uchwały oraz o terminie składania wniosków Burmistrz przesłał również dnia 30 kwietnia 2007 r. organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu w dniu 6 czerwca 2007 r. rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszonych wniosków, Burmistrz przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, w tym między innymi prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Po upływie terminu do przedstawienia opinii i uzgodnień, obwieszczeniem z dnia 15 września 2008 r., Burmistrz poinformował o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 6 października do dnia 3 listopada 2008 r. oraz o wyznaczonej na dzień 27 października 2008 r. dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, w tym o możliwości składnia uwag do ustaleń przyjętych w planie w terminie do dnia 18 listopada 2008 r. W dniu 27 października 2008 r. sporządzony został protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej. Następnie, Burmistrz O. sporządził wykaz uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu i dnia 4 grudnia 2008 r. podjął rozstrzygnięcie w sprawie ich rozpatrzenia.
W dniu [...] Rada Miejska w O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.z.p. oraz w nawiązaniu do uchwały Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] W § 1 uchwały przyjęto, że plan obejmuje obszar zawarty w granicach określonych na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 uchwały z wyłączeniem, oznaczonych na rysunku planu terenów zamkniętych. W § 2 jako integralną część uchwały wskazano jej załączniki w postaci: rysunku planu w skali 1:2.000 (załącznik nr 1), rozstrzygnięcia w sprawie uwag wniesionych do projektu planu (załącznik nr 2), rozstrzygnięcia w sprawie sposobu realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasad ich finansowania (załącznik nr 3). Do uchwały sporządzono też jej uzasadnienie.
Pismem dnia 4 lutego 2020 r. (data wpływu do organu 10 lutego 2020 r.) skarżąca wezwała Radę Miejską w O. do usunięcia naruszenia prawa i zmiany ustaleń planu dla terenu oznaczonego symbolem "9 PU" polegającej na włączeniu tego terenu do terenu oznaczonego 17R. Skarżąca wskazała na sprzeczność pomiędzy § 12 pkt 4, a ustaleniami szczegółowymi dla terenu "9 PU", gdzie dopuszczono zabudowę mimo, że cały ten teren znajduje się w odległości do 100 m od rzeczki oznaczonej na planie symbolem 10 WS (a także 6 WS). Wywodziła, że w tym zakresie ustalenia planu pozostają w sprzeczności z obowiązującym w dacie podjęcia uchwały rozporządzeniem Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r., Nr 0151/P/16/2006, w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 33, poz. 1133) dalej zwanym "rozporządzeniem", którym ustalono m.in. obszar chronionego krajobrazu "[...]".
Jak wynika z wyjaśnień skarżącej zawartych w skardze, Rada Miejska w O. odpowiedziała na powyższe wezwanie pismem z dnia 10 marca 2020 r. (doręczone skarżącej w dniu 13 marca 2020 r.), przy którym przesłała pismo [...] Biura Urbanistyki z dnia 3 marca 2020 r., zawierające odpowiedź na zarzuty wezwania. W piśmie tym wskazano, że zakaz o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy, planach miejscowych i decyzjach lokalizacyjnych gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na przyległych działkach.
Pismem z dnia 9 kwietnia 2020 r. (nadanym w placówce pocztowej w tej samej dacie) M. K. - reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła uchwałę w sprawie planu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem "9 PU". Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
- § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 5 rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu poprzez jego niezastosowanie skutkujące wydaniem planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem "9 PU" z naruszeniem przepisów prawa;
- § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zachodzą przesłanki dotyczące zwartej zabudowy oraz wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych podczas, gdy w przedmiotowej sprawie przesłanki te nie wystąpiły, co skutkowało wydaniem planu dla terenu" 9 PU" z naruszeniem przepisów prawa.
Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w kwestionowanej części oraz zasądzenia kosztów postępowania skarżąca wskazała, że jest właścicielką nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym (dz. nr a) objętej planem. Nieruchomość ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru oznaczonego symbolem "9 PU" (teren aktywności gospodarczej), wobec czego posiada interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi. Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wywodziła, że obszar "9 PU" cechuje się negatywnym oddziaływaniem na jej nieruchomość. Charakter planowanych inwestycji na tym obszarze, w przypadku ich realizacji będzie utrudniał lub może wręcz uniemożliwić korzystanie z jej nieruchomości w dotychczasowy sposób. Wyjaśniła, że zarówno jej nieruchomość jak i obszar "9 PU" znajdują się w obszarze chronionego krajobrazu w otoczeniu lasów i terenów rolnych. Planowane inwestycje na obszarze "9 PU" diametralnie odbiegają od dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości i będą się wiązały z koniecznością znoszenia negatywnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, a to m.in. hałasu, natężonego ruchu, szkodliwych immisji, co obniża wartość nieruchomości skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że okolica obszaru chronionego krajobrazu powinna być szczególnie chroniona ze względu na walory przyrody. Dalej, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu wskazała, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 tego aktu ustalono obszar chronionego krajobrazu "[...]", który zgodnie z ustawą o ochronie przyrody poza funkcją przyrodniczo – ochronną pełni funkcję turystyczno-rekreacyjną. Skarżąca wywodziła, że wszelka działalność na terenach chronionych winna zachować specyfikę i walory krajobrazu poszczególnych obszarów, być zgodna z interesem ogólnospołecznym i wymogami ochrony zasobów środowiska przyrodniczego, uwzględniać potrzebę stałego wzbogacania walorów przyrody i krajobrazu oraz zabezpieczać warunki dla wypoczynku i turystyki w sposób eliminujący ich uciążliwość dla środowiska przyrodniczego. Teren o symbolu "9 PU" jest zlokalizowany w odległości znacznie poniżej 100 m od rzeki oznaczonej na planie symbolem 10 WS (wody powierzchniowe śródlądowe-rzeki, jeziora, stawy, rowy melioracyjne), która to częściowo biegnie również przez ten teren, co oznacza, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia nie może stanowić terenu aktywności gospodarczej, gdyż nie może być on zabudowany. Ponadto, teren ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rolnych, lasów oraz niewielkiego terenu oznaczonego symbolem 57 MN tj. teren zabudowy jednorodzinnej. Zlokalizowanie terenów aktywności gospodarczej, cechujących się określoną specyfiką, nie wpisuje się zatem w obraz wymienionych terenów, a w szczególności gdy są one objęte obszarem chronionego krajobrazu"[...]". Ustalony zakres aktywności gospodarczej, zdefiniowany w § 4 ust. 11 uchwały nie służy ochronie przyrody. Odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącego wyjątku od zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, określonego w § 3 ust. 4 rozporządzenia skarżąca podniosła, że regulacja ta wskazuje na dwie przesłanki: konieczności istnienia zwartej zabudowy oraz dopuszczenia uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na przyległych działkach, które muszą wystąpić łącznie. Tymczasem, teren "9 PU" znajduje się w otoczeniu gruntów rolnych, lasów oraz niewielkiego obszaru przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną. Powołany przepis zakłada przy tym możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy (realizuje cel skupienia zabudowy) i ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki jak również, że istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. bezpośrednio graniczących. Nie jest zatem wystarczające, aby zabudowana była jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności z przywołaną normą. Analizowany teren graniczy z terenem oznaczonym 57 MN oddzielonym od niego pasem zieleni 4 ZP, terenami rolnymi 17 R i 18 R, drogą 4 KD-Z oraz rzeką oznaczoną 10 WS. Nie jest zatem możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zbiornika wodnego stosownie do § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Dalej strona skarżąca podkreśliła, że w regulacji dotyczącej przesłanki wyznaczenia linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na przyległych działkach posłużono się terminem przyległych działek. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "działka przyległa" nie jest równoznaczne z pojęciem "działka sąsiednia". Pierwsze oznacza działkę, która dotyka, przylega, do działki inwestycyjnej, podczas gdy określenie "działka sąsiednia", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest pojęciem szerszym i oznacza nie tylko działki bezpośrednio przylegające ale i położone dalej. W konsekwencji skoro działki przylegające do terenu inwestycyjnego "9 PU" nie są zabudowane nie istnieje możliwość uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. To z kolei oznacza, że nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia i tym samym nie można było zastosować odstępstwa przewidzianego w tym przepisie.
W odpowiedzi na skargę Gmina O. (dalej zwana również jako "organ) wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalanie, a także o obciążenie skarżącej kosztami postępowania. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności podkreślono, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak legitymacji skarżącej. Uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być bowiem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżąca wywodząc swój interes prawny z faktu bycia właścicielem nieruchomości objętej planem, znajdującej się w sąsiedztwie obszaru oznaczonego jako "9 PU" (tereny aktywności gospodarczej), nie wyjaśnia w sposób dostateczny, jak przedmiotowy plan - w zaskarżonej części - wpływa negatywnie na przysługujące jej prawo własności. Posługuje się wyłącznie ogólnikowymi stwierdzeniami. Ponadto nie można podzielić twierdzenia skarżącego o "bezpośrednim sąsiedztwie" jej działki z obszarem "9 PU", albowiem pomiędzy wskazanymi terenami znajduje się pas zieleni (4 ZP) oraz działka stanowiąca własność innej osoby (położna przy ul. [...] w K.), co ma również wpływ na ewentualne oddziaływanie przyszłych inwestycji gospodarczych, o których wspomina skarżąca. Dalej organ wskazał, że w uchwalonym planie ujęto regulacje mające chronić w maksymalny sposób istniejącą zabudowę mieszkaniową przed niekorzystnym oddziaływaniem zabudowy innego rodzaju, w tym poprzez wprowadzenie w § 21 planu (dotyczącym m.in. terenu oznaczonego symbolem "9 PU") szeregu nakazów oraz zakazu lokalizacji zabudowy określonego rodzaju, a także poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie dopuszczonych gabarytów obiektów budowlanych oraz powierzchni zabudowy. Skarżąca nie dowiodła natomiast, że w następstwie podjęcia uchwały został naruszony jej własny, indywidualny interes. Nie wykazała, że uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa - i to obecnie, a nie w przyszłości. Organ podkreślił, że naruszany interes winien być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Jednocześnie zauważyła, że naruszenie interesu konkretnej osoby nie może polegać na tym. że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego, a w przedmiotowej sprawie skarżąca wyłącznie domniemywa sposób, w jaki zostanie wykonany miejscowy plan i zakłada, że będzie to najdalej idąca w skutkach postać alternatywnych możliwości zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną uchwałą. Dalej podniesiono, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi nie jest samo posiadanie interesu prawnego, gdyż musi wystąpić również jego naruszenie, a w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała, że uchwała ta narusza jej interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. § 3 ust. 5 oraz § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia organ wskazał, że zaskarżona uchwala nie narusza kierunku zagospodarowania przestrzennego określonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., obowiązującego w dacie podjęcia tejże uchwały. Podkreślił, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Wskazując na zakres ustaleń studium, wynikający z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. organ wyjaśnił, że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego, to określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z obowiązującego - w chwili uchwalania planu miejscowego - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...], zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...], dalej jako "studium", wynika, że przedmiotowy obszar wsi K. został oznaczony symbolem "P" - "strefa zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej". Tym samym przeznaczenie wskazanego terenu w miejscowym planie, stosownie do § 4 pkt 11 uchwały, odpowiada wytycznym ujętym w studium. Włączenie omawianego obszaru do terenów rolniczych (zgodnie z postulatami skarżącego) byłoby natomiast sprzeczne z zapisami studium i stanowiłoby o istotnym naruszeniu prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Organ zaznaczył również, że plan był uzgadniany z Wojewodą [...] pod względem jego zgodności w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu "[...]", który nie wniósł żadnych uwag, a skarżąca wybiórczo interpretuje przepis § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Nieuzasadnione jest bowiem stwierdzenie, że wyznaczenie linii zabudowy od brzegu zgodnie z linią występującą na działkach przyległych możliwe jest jedynie wówczas, gdy przynajmniej dwie bezpośrednio graniczące działki są zabudowane. Na zakończenie organ wskazał, że tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został zachowany, a skarżąca nie brała czynnego udziału w procedurze planistycznej, mimo zgodnego z przepisami zawiadomienia o takiej możliwości.
W odpowiedzi na argumenty organu skarżąca złożyła replikę, w której podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej spornego terenu na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia, a w szczególności wykazania interesu prawnego skarżącej oraz bezpośredniego sąsiedztwa. Kwestionując stanowisko organu o braku legitymacji do wniesienia skargi wywodziła, że zaskarżona uchwała, poprzez usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie z jej nieruchomością "terenów aktywności gospodarczej" oddziałuje na wykonywanie jej prawa własności, znacząco zmieniając warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Daje bowiem właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, w stosunku do nieruchomości skarżącej, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, co ma wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżącą, gdyż musi ona więcej znosić. Ponadto, z uwagi na zmianę charakteru obszaru sąsiedniego, wartość nieruchomości skarżącej uległa zmniejszeniu, co godzi w prawo własności (a więc interes prawny) właściciela, ponieważ wyrządza określoną szkodę. Dalej skarżąca podniosła, że nie może dochodzić do sytuacji, gdy po zapoznaniu się z technologią produkcji w istniejącej firmie produkującej modele drewniane m.in. dla odlewnictwa, w ocenie oddziaływania na środowisko, w tym na nieruchomości sąsiednie, celowo pominięto tak ważne kwestie jak konieczność stosowania w produkcji żywic, szpachli czy klejów chemicznych oraz konieczność malowania czy lakierowania gotowych modeli. Powtórzyła również, że dla nowo wznoszonych budynków nie została zachowana wymagana dla obszaru chronionego odległość 100 m od zbiorników wodnych rzeki [...], co niewątpliwie oddziałuje na środowisko, a co za tym idzie na nieruchomość skarżącej. Rzekoma maksymalna ochrona istniejącej zabudowy mieszkaniowej przed niekorzystnym oddziaływaniem zabudowy innego rodzaju, o której organ wspomina w odpowiedzi na skargę, nie znalazła natomiast w przedmiotowej sprawie zastosowania.
Rozpoznając sprawę na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowił dopuścić dowód:
- z decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spółce cywilnej A - Spółka cywilna w O. na budowę budynku modelarni oraz wypisów z rejestru gruntów wraz z opisem i mapą dla działek geodezyjnych nr b, c, a, d, e obręb [...],
- z dokumentacji fotograficznej wraz z opisem działki zabudowanej budynkiem mieszkalnej skarżącej oraz przyległym terenem 9PU i 4ZP.
Postanowieniem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 139/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił wniesioną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uznając, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż nie wykazał postanowieniami uchwały naruszenia interesu prawnego w odniesieniu do działki stanowiącej jej własność (nr a, obręb [...]).
Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła skargę kasacyjną.
Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3310/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Opolu. NSA zgodził się z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. oraz przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stwierdził brak legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji niezasadnie orzekł o odrzuceniu skargi. Dokonując interpretacji art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. uznał, że uwzględnienie tych uwarunkowań prawnych powinno w niniejszej sprawie prowadzić do stwierdzenia, że skarżąca wykazała naruszenie jej własnego interesu prawnego ustaleniami przedmiotowego planu, dotyczącymi przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "9 PU", położonego w sąsiedztwie terenu 57 MN, obejmującego działkę stanowiącą jej własność. Odnosząc się argumentacji Sądu Wojewódzkiego zaznaczył, że dla stwierdzenia legitymacji do złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wymagane wykazanie, że zaskarżone przez stronę skarżącą postanowienia planu miejscowego wprowadzają "niezgodne z prawem ograniczenia" czy "niedopuszczalne ograniczenia", gdyż kwestia niezgodności z prawem ograniczeń wynikających z przeznaczenia czy sposobu zagospodarowania konkretnego terenu jest oceniania w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej (zob. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3758/19). Na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. Każdorazowo konieczna jest więc analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Stosownie do przedstawionej interpretacji NSA stwierdził, że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, o braku legitymacji skarżącej nie mógł przesądzić fakt, że utworzony teren aktywności gospodarczej nie wprowadza ograniczeń w realizacji zagospodarowania jej nieruchomości, zgodnie z zachowaną funkcją mieszkaniową. W okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło bowiem budzić wątpliwości to, że realizacja inwestycji w ramach przeznaczenia terenu "9 PU", a więc m.in. z zakresu produkcji, przetwórstwa, montażu czy magazynowania może negatywnie wpływać na sąsiednie nieruchomości w związku z uciążliwościami wynikającymi z obsługi komunikacyjnej oraz różnego rodzaju immisji. Wprawdzie nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działkami objętymi spornym terenem, jednak są one położone przy tej samej drodze i w sąsiedztwie tak bliskim, że nie można wykluczyć uciążliwego oddziaływania potencjalnej działalności gospodarczej na terenie "9 PU". W takiej sytuacji skarżąca powinna mieć zagwarantowane zainicjowanie kontroli sądowej celem sprawdzenia, czy rozwiązania przyjęte w planie miejscowym odpowiadają ustawowym wymogom. Z uwagi na zarzuty zawarte w skardze, skarżąca miała prawo oczekiwać, że dojdzie do sprawdzenia, czy postanowienia planu w zaskarżonej części zawierają rozwiązania gwarantujące ład przestrzenny i ochronę terenu zabudowy mieszkaniowej przed nadmiernymi immisjami przyszłej działalności gospodarczej na terenie "9 PU". Ponadto, oczywiste powinno być to, że kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest dlatego, że ustalenia planu - jako unormowania obowiązujące powszechnie na danym terenie i mające moc wiążącą dla organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie pozwoleń na budowę - w konsekwencji stanowią podstawę działań inwestorskich, które w efekcie realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych mogą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Jak wskazuje się w orzecznictwie, już samo uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów, a ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji. Złożenie skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma zatem zasadniczo sens, gdy pozwoli zapobiec działaniom inwestycyjnym podejmowanym na podstawie ustaleń planu miejscowego niezgodnych z prawem. Gdy już bowiem dojdzie do zrealizowania przedsięwzięć budowlanych na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podważanie takiego planu jest nieefektywne. Nieracjonalne jest zatem założenie, że legitymacja do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. aktualizuje się wówczas, gdy zrealizowana będzie inwestycja na podstawie kwestionowanych postanowień planu, a w dodatku zaistnieją ponadnormatywne uciążliwości związane z działalnością nowego obiektu oddziałujące na nieruchomość podmiotu skarżącego. Dodatkowo Sąd Wojewódzki wskazując, że opisywane przez skarżącą immisje z terenu "9 PU" są wyłącznie "zakładanym, potencjalnym zagrożeniem", pominął wykazaną przez stronę okoliczność rozpoczęcia na spornym terenie procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku modelarni, co słusznie podniesiono w zarzucie kasacyjnym. Biorąc pod uwagę przedstawione stanowisko NSA stwierdził, że wadliwa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do braku legitymacji skarżącej do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę. Wskazał, że zaakceptowanie stanowiska Sądu Wojewódzkiego byłoby równoznaczne z nieuzasadnionym ograniczeniem możliwości zaskarżenia do sądu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przyjęta przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz ocena legitymacji procesowej strony skarżącej jest nie do pogodzenia z ustanowionym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawem do sądu. W sytuacji gdy ustalenia planu obejmują tereny o różnym przeznaczeniu, a charakter istniejącego oraz planowanego zagospodarowania terenu wskazuje na możliwość oddziaływania obiektów budowlanych na zabudowę sąsiednią, to konieczne jest wyważenie interesów prawnych właścicieli poszczególnych nieruchomości. Dlatego w niniejszej sprawie należało przyznać skarżącej legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, aby możliwa była ocena, czy naruszenie jej interesu prawnego zakwestionowanymi postanowieniami planu odbyło się zgodnie z prawem, a w szczególności czy organ stanowiący nie nadużył władztwa planistycznego przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p..
W wykonaniu wezwania Sądu, w piśmie procesowym z dnia 17 maja 2021 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie ze zmianą przyjętą uchwałą z dnia [...], Nr [...], obszar obejmujący działki nr c, b, a i d, położone w K., na rysunku planu oznaczono symbolem R - tereny rolnicze.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik organu przesłał również: uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...], nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej O. z dnia [...], Nr [...]; wypis i wyrys ze studium, kserokopię mapy ewidencyjnej, rysunek planu stanowiący załącznik zaskarżonej uchwały.
Wobec stanu epidemii Covid-19 i rygorów z tym związanych, wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) oraz ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustaw – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz. 1090) i wystąpieniem możliwości przeprowadzenia rozprawy z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Przewodnicząca Wydziału II WSA w Opolu zarządziła, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 2 ww. ustawy, rozpoznanie sprawy na rozprawie z wykorzystaniem urządzeń technicznych.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, podjęta została w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z art. 14 ust. 8 powołanej już wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej nadal "u.p.z.p.") jest aktem prawa miejscowego. Podlega więc kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 wskazanej już wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola legalności takiego aktu dokonywana jest w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego na dzień jego podjęcia, a nie na dzień jego zaskarżenia. Sąd dokonuje bowiem oceny na podstawie kryterium zgodności z prawem, i bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Inaczej mówiąc ocenia czy akt został podjęty zgodnie z prawem, a nie czy pozostaje w zgodzie z aktualnie obowiązującym porządkiem prawnym. Oceniając zgodność planu miejscowego z prawem bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny mający miejsce w chwili jego uchwalania. W konsekwencji więc, to że w późniejszym czasie mogły mieć miejsce zdarzenia prawne wpływające na stan faktyczny terenu objętego planem nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego zachodzącego w czasie uchwalaniu planu (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1146/17).
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis ten pozostaje w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym – w jego brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Podstawę do wniesienia skargi w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., znajdujący zastawanie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), co wynika z treści art. 17 ust. 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., stosowanego także w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, skargę do sądu należało wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uznał, że przed jej wniesieniem, skarżąca dopełniła wymogu formalnego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w O. w piśmie z dnia 4 lutego 2020 r. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 10 marca 2020 r. (doręczonym w dniu 13 marca 2020 r.) organ nie uwzględnił wezwania. Na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., należało zatem również stwierdzić, że skarga, nadana w placówce pocztowej dnia 9 kwietnia 2020 r., została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.
Badając legitymację skarżącej do wniesienia skargi Sąd uwzględnił natomiast, że w kwestii tej wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjnych, w postanowieniu z dnia z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3310/20. Stąd, rozpoznając sprawę ponownie Sąd, na podstawie art. 190 p.p.s.a., związany był wykładnią prawa dokonaną w tym zakresie przez Sąd odwoławczy, zawartą w uzasadnieniu tego postanowienia. Stosownie bowiem do wskazanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd odwoławczy.
Przez wykładnię prawna rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego wykładnią sądu odwoławczego, na podstawie art. 190 p.p.s.a. oznacza, że rozpoznając sprawę ponownie nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z poglądem wyrażonym przez NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Inaczej mówiąc, jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd ponowna ocena legitymacji skarżącej - uwzględniająca wykładnię prawa dokonaną w tym zakresie przez NSA wykazała, że w części objętej skargą zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co czyni skargę dopuszczalną także pod względem kryterium podmiotowego.
W ocenie Sądu podnosząc, że realizacja inwestycji na terenie "9 PU" spowoduje negatywne oddziaływanie na sąsiednie działki w zakresie szkodliwych immisji oraz zmiany warunków korzystania z gruntów sąsiednich - położonych w otoczeniu lasów i terenów rolnych skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała, w części dotyczącej przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "9 PU", położonego w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej jej własność – znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 57MN, wywołuje dla niej negatywne konsekwencje w zakresie przysługującego jej prawa własności nieruchomości, którego granice wyznacza art. 140 i art. 144 k.c.
Na podstawie wykładni dokonanej w niniejszej sprawie przez NSA, rozstrzygając o legitymacji procesowej strony skarżącej uwzględniono, że wskutek postanowień nowego planu miejscowego zmienił się stan prawno - planistyczny poszczególnych działek gruntowych, a zwłaszcza nastąpiło pogorszenie sytuacji skarżącej w kontekście przysługujących jej uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami. Za dopuszczalne uznano zaskarżenie uregulowań planu, które chociaż nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości strony skarżącej, to jednak oddziałują na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości objętej planem.
Sąd przyjął, że naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym ich użytkowaniu zwłaszcza w kontekście art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Stosownie do powyższego, niewątpliwym jest, że realizacja inwestycji w ramach przeznaczenia terenu "9 PU", a więc m.in. z zakresu produkcji, przetwórstwa, montażu czy magazynowania może negatywnie wpływać na sąsiednie nieruchomości w związku z uciążliwościami wynikającymi z obsługi komunikacyjnej oraz różnego rodzaju immisji. Wprawdzie nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działkami objętymi spornym terenem, jednak są one położone przy tej samej drodze i w sąsiedztwie tak bliskim, że nie można wykluczyć uciążliwego oddziaływania potencjalnej działalności gospodarczej na terenie "9 PU". W takiej sytuacji skarżącej przysługiwało, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zainicjowanie kontroli sądowej celem sprawdzenia, czy rozwiązania przyjęte w planie miejscowym odpowiadają ustawowym wymogom i zawierają rozwiązania gwarantujące ład przestrzenny oraz ochronę terenu zabudowy mieszkaniowej przed nadmiernymi immisjami przyszłej działalności gospodarczej na terenie "9 PU".
Podkreślić trzeba, że normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa i aby ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności, a także przy uwzględnieniu innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
Przyjęta przez Sąd w niniejszej sprawie interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz ocena legitymacji procesowej strony skarżącej znajduje umocowanie w zagwarantowanym konstytucyjnie prawie do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W sytuacji bowiem, gdy ustalenia planu obejmują tereny o różnym przeznaczeniu, a charakter istniejącego oraz planowanego zagospodarowania terenu wskazuje na możliwość oddziaływania obiektów budowlanych na zabudowę sąsiednią, to konieczne jest wyważenie interesów prawnych właścicieli poszczególnych nieruchomości. W niniejszej sprawie należało przyznać skarżącej legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, aby możliwa była ocena, czy naruszenie jej interesu prawnego zakwestionowanymi postanowieniami planu odbyło się zgodnie z prawem, a w szczególności czy organ stanowiący nie nadużył władztwa planistycznego przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.
Zaznaczyć jednak należy, że samo tylko stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, nie może jeszcze przesądzać o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Uznając skargę za dopuszczalną Sąd dokonuje następnie oceny, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Ocena taka dokonywana jest w kontekście zarzutów skargi jako wyznaczających granice naruszenia interesu prawnego strony skarżącej i jej legitymacji skargowej, a przez to też granice kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego następuje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.
Dokonując w niniejszej sprawie oceny na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jako wyznaczającego kryteria kontroli legalności uchwały podjętej w przedmiocie planu miejscowego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej obszar oznaczony symbolem "9 PU" została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważność § 21 zaskarżonej uchwały w części obejmującej obszar oznaczony symbolem "9 PU" oraz w części załącznika graficznego nr 1 do tej uchwały - w zakresie terenu oznaczonego symbolem "9 PU".
Wyjaśnić przyjdzie, że stosownie do powołanego już wcześniej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (według stanu na prawnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) wyróżnić można trzy rodzaje wad planu miejscowego objęte sankcją nieważności tego aktu, tj. naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania planu miejscowego. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Pojęcie to wiąże się zatem z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Tryb postępowania odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Podkreślić przy tym trzeba, że w przypadku naruszenia trybu sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Nie każde więc naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Przez istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2286/17, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov).
W ocenie Sądu, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania planu miejscowego, ani do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia. Z przedłożonej dokumentacji planistycznej wynika, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało uchwałą intencyjną, podjętą na podstawie art. 14 ust. 1- 4 u.p.z.p., a stosownie do wymogów wynikających z zapisów art. 17 u.p.z.p. kolejno podejmowano wymagane czynności planistyczne, w tym gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) oraz związane z uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień. Zachowane zostały wszystkie etapy postępowania, stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan uchwalono po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2) i sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 3), a rysunek planu – stanowiący integralną część uchwały (załącznik nr 1) sporządzono w odpowiedniej skali 1:2000.
W zakresie spornej kwestii dotyczącej ustalenia w planie przeznaczenia terenu oznaczanego symbolem "9 PU" Sąd uznał jednak za uzasadnione zarzuty skargi i stwierdził, że w tym zakresie doszło do nadużycia ustalonej w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. generalnej zasady władztwa planistycznego gminy przez naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności oraz brak uwzględnienia walorów krajobrazowych tego obszaru i terenów z nim sąsiadujących.
Wskazać należy, że na podstawie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Przyznane gminie w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne oznacza ustalone ustawowo uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze i możliwość przeznaczania terenu pod określone funkcje. Nie ma ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę i dowolność w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, które stanowią podstawę działania organów gminy w procesie planowania przestrzennego, tj. przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Pojęcie ładu przestrzennego zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym – należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zrównoważony rozwój został z kolei zdefiniowany w art. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez odesłanie do art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), zgodnie z którym przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.
Wskazanie w art. 1 ust. 1 ustawy na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, jako podstawę działań planistycznych organów gminy powoduje, że przeznaczenie terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy musi odbywać się przy bezwzględnym zachowaniu tych kryteriów. Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić należy również inne elementy w tym wymienione w tej regulacji: walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Użyty przez ustawodawcę zwrot "zwłaszcza" w odniesieniu do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że powinny być one uwzględniane przed innymi, niewymienionymi z nazwy. Ustawodawca na równi przy tym traktuje prawo własności, jak i inne wskazane elementy. Gmina powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, co oznacza, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego oraz sprzecznych interesów indywidualnych. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, co wynika z istoty demokratycznego państwa prawa. O ile też ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2) i są konieczne (art. 31 ust. 3 zd1 1 Konstytucji), to jednak, co należy podkreślić, realizacja zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, ochrona interesu publicznego i prawa własności innych podmiotów niejednokrotnie wymaga ograniczenia prawa własności jednostek, gdy danie pierwszeństwa temu prawu mogłoby uniemożliwić realizację tych zadań i wartości. Własność nie jest bowiem prawem nieograniczonym i zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP może być ograniczona ustawowo w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa. Jeżeli zatem rada gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności przez ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te stanowione są w istocie w drodze ustawy, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji RP. Ważne jest jednak, aby w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wyważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego, wymagającego ograniczenia.
Ponadto podkreślić trzeba, że granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w innych, obowiązujących przepisach prawa.
Zgodnie z zasadą praworządności, ustaloną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w graniach prawa, co oznacza, że są związane aktami prawnymi powszechnie obowiązującymi. W myśl art. 87 Konstytucji RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, także akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego ustanawiają, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Akty te obowiązują na obszarze działania tych organów. Zasada legalizmu działania organów władzy publicznej oznacza zatem, że w ramach władztwa planistycznego organy gminy są związane każdym powszechnie obowiązującym aktem prawnym, niezależnie od jego rangi, które to mogą być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne tego działania.
Badając zaskarżoną uchwałę w przedstawionym powyżej kontekście Sąd uznał, że przy uchwalaniu tego aktu Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego w zakresie przyjętych w uchwale postanowień dotyczących ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania i zabudowy terenu oznaczonego w przyjętym planie symbolem "9 PU", obejmującego działki nr c i d. W ocenie Sądu organ uchwałodawczy nie dokonał w tych granicach prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego ani też należytego wyważenia niewątpliwie sprzecznych interesów indywidualnych właścicieli terenu oznaczonego symbolem "9 PU" i interesu prawnego skarżącej wynikającego z prawa własności nieruchomości nr a. Przede wszystkim nie uwzględnił w tym zakresie obowiązujących przepisów prawa, czym naruszył zasady sporządzania planu miejscowego wynikające z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz konstytucyjne zasady praworządności i proporcjonalności.
Z zapisów planu (cześć tekstowa i graficzna) wynika, że teren oznaczony symbolem "9 PU" od strony zachodniej i południowo przylega do terenu oznaczonego symbolem "17 R" (przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze), od strony północnej przylega do wąskiego pasa obszaru oznaczonego symbolem "4 ZP" (przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona - parki, skwery, zieleńce, zieleń towarzysząca, zieleń izolacyjna itp.), a od wschodniej graniczy z drogą publiczną (4 KD-Z). Nieruchomość skarżącej położona jest w sąsiedztwie terenu "9 PU", na obszarze oznaczonym w planie symbolem 57 MN. Od terenu "9 PU" oddzielona jest działką nr b zlokalizowaną także na terenie "57 MN", która graniczy bezpośrednio z wyznaczonym na działce c wąskim pasem terenu 4 ZP, który oddziela teren "9 PU" od terenu oznaczonego symbolem "57 MN".
W § 16 ust. 1 uchwały dla terenu 57 MN ustalono przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym (pkt 1); przeznaczenie uzupełniające - zabudowa usługowa (pkt 2) i dopuszczono zachowanie i rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej, zieleń towarzyszącą, ciągi pieszo - jezdne i miejsca postojowe, urządzenia sportowo - rekreacyjne, sieci infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia (pkt 3). Z rysunku planu wynika, że na dzień jego uchwalenia działka skarżącej oraz granicząca z nią bezpośrednio działka nr b były zabudowane budynkami mieszkalnymi w układzie wolnostojącym, podczas gdy teren "9 PU" nie był zabudowany. Ponadto, z części graficznej planu wynika, że na terenie "9 PU" znajdują się wody powierzchniowe śródlądowe, które oznaczone zostały symbolem 10 WS, a cześć terenu "9 PU", zlokalizowanego na działce nr d stanowi obszar objęty zalewem powodziowym w [...].
Na podstawie zapisów § 21 ust. 1 planu dla terenu oznaczonego symbolem "9 PU" w ramach przeznaczenia podstawowego ustalono, że jest to teren aktywności gospodarczej. Jednocześnie dopuszczono na tym terenie: zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zieleń towarzyszącą, drogi wewnętrzne i miejsca postojowe, sieci infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia. W kolejnych zapisach § 21 odpowiednio w ust. 2 ustalono: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1), zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 2), szczególne warunki zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (pkt 3). Dokonano też w § 21 ust. 2 pkt 4 ustaleń w zakresie odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy od granic terenów z terenami dróg publicznych, ciągów pieszo-jezdnych, terenów zamkniętych oraz od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych postanawiając w tym zakresie o odległości 6 m od linii rozgraniczającej z 4 KD-Z.
Pojęcie aktywności gospodarczej, pod którą przeznaczony został teren "9 PU", zdefiniowane zostało w § 4 pkt 11 uchwały, zgodnie z którym teren aktywności gospodarczej to zabudowa służąca prowadzeniu działalności gospodarczej wraz z towarzyszącymi obiektami usługowymi, administracyjnymi, biurowymi i socjalnymi z zakresu: produkcji, przetwórstwa lub montażu (lit. a), magazynowania i składowania, w tym bazy, place składowe, hurtownie (lit. b), produkcji rolnej i obsługi rolnictwa (lit. c), logistyki (lit. d), rzemiosła produkcyjnego i usługowego (lit. e), handlu hurtowego lub detalicznego w tym sprzedaży paliw (lit. f).
Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska uchwalając plan miejscowy stwierdziła zgodność planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...], Nr [...]. Wskazana uchwała, jak wynika z jej treści podjęta została w sprawie zmiany studium uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...], Nr [...], a w jej załączniku nr 2 zawarty został tekst zmiany. Jednocześnie, na mocy § 3 tej uchwały postanowiono, że uchwała z dnia [...], Nr [...] wraz ze zmianą podjętą uchwałą z dnia [...], nr [...], traci moc.
Nie rozstrzygając w tym miejscu o legalności uchwały z dnia [...] w sprawie zmiany studium, gdyż wykracza to poza granice niniejszej sprawy, zauważyć należy, że jak słusznie podnosi Gmina, ustalenia tej uchwały - jako obowiązującej na dzień uchwalenia planu, wiązały organy gminy przy jego uchwalaniu. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto, w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził wymóg sporządzenia projektu planu w zgodzie z zapisami studium, a w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. określił, że rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.
Z ustaleń studium przyjętych uchwałą z dnia [...], Nr [...], z którym zgodność stwierdzono w zaskarżonej uchwale wynika, że sporny teren oznaczony w planie "9 PU", w studium został oznaczony symbolem "P", dla którego w części tekstowej (załącznik nr 2, str. 19) ustalono: funkcję podstawową - teren przemysłu składów, rzemiosła produkcyjnego i usługowego, drobnej wytwórczości; jako funkcję uzupełniającą – mieszkania dla obsługi funkcji podstawowej i obiekty obsługi komunikacyjnej (stacje paliw, garaże, parkingi); parametry i wskaźniki urbanistyczne – charakter zabudowy stosowny do funkcji; ograniczenia – wyklucza się nowe przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Uznać należy, że takie przeznaczenie odpowiada aktywności gospodarczej, o której mowa w § 4 pkt 11 planu. Stosownie do tego zgodzić się należy z Gminą, że zaskarżona uchwała jako zgodna z zapisami studium nie narusza kierunku zagospodarowania określonego w studium, a przy ustalaniu planu nie doszło do naruszenia zasady związania zapisami studium określonej w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Podkreślić jednak należy, że studium choć wiążące przy ustalaniu planu nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie było jedynym aktem, którego zapisy należało uwzględnić przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały.
Rozwijając wymóg ustalony w powołanym wcześniej art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. ustalił natomiast obowiązek określenia w miejscowym planie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.
Do odrębnych przepisów przywołanych przez ustawodawcę w art. 17 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. należą m.in. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) i ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.).
Zgodnie też z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Przepis ten wprost odnosi się zatem do obowiązku uwzględnienia przez organy gminy ograniczeń wynikających z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu.
W myśl art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.
Z powyższego wynika, że ustawodawca normami rangi ustawowej zobowiązał organy gminy do uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z aktów prawa miejscowego stanowionych przez wojewodę (a obecnie przez sejmik województwa) w przedmiocie wyznaczania obszaru chronionego krajobrazu.
Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że tereny oznaczone na planie symbolami "57 MN" i "9 PU", na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, znajdowały się na terenie ochrony krajobrazowej. Tereny te położone są bowiem na obszarze chronionego krajobrazu "[...]" i objęte były ustaleniami rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r., Nr 0151/P/16/2006 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 33, poz. 1133) zwanego dalej rozporządzeniem.
Wskazane rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego, które na podstawie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie województwa opolskiego. Funkcjonowanie w obrocie prawnym wskazanego rozporządzenia na dzień uchwalenia planu miejscowego wiązało się zatem z koniecznością respektowania jego bezwzględnie obowiązujących postanowień. Dostosowanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do przepisów rozporządzenia było warunkiem zapewnienia jego zgodności z przepisami prawa. Tymczasem, jak słusznie podniesiono w skardze, ustalenia planu dotyczące terenu "9 PU" zawierają zapisy sprzeczne z treścią rozporządzenia Wojewody.
Wskazać przyjdzie, że w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, w celu zachowania walorów obszarów chronionego krajobrazu, w tym obszaru "[...]", określono na ich terenie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 3 ust. 5 rozporządzenia przyjęto, że zakaz ten dotyczy również innych cieków naturalnych, a w szczególności strug, potoków i strumieni. Z kolei w § 3 ust. 4 rozporządzenia określono wyjątki od zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 stanowiąc, że nie dotyczy on:
1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, planach miejscowych i decyzjach lokalizacyjnych, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów, zgodnie z linią występującą na przyległych działkach;
2) działek siedliskowych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;
3) działek przeznaczonych pod zabudowę wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w decyzjach lokalizacyjnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.
Związanie zapisami rozporządzenia było znane organom gminy nie tylko w chwili uchwalania planu, na co wskazują zapisy § 7 pkt 4 i § 12 pkt 4 zaskarżonej uchwały, ale także w trakcie prac nad zmianą zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która to uchwała podjęta została [...], a więc w trakcie obowiązywania rozporządzenia. W § 7 pkt 4 zaskarżonej uchwały przyjęto, że na obszarze objętym planem w zakresie ogólnych zasad ochrony środowiska i przyrody "określa się obszar chronionego krajobrazu "[...]", na którym obowiązują zakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody Opolskiego ustanawiającej ww. obszar chronionego krajobrazu". W § 12 pkt 4 postanowiono z kolei, że na obszarze objętym planem w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożeń osuwania mas ziemnych ustala się "w obrębie, oznaczonej na rysunku planu, 100 metrowej strefy od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, obowiązują zakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody Opolskiego ustanawiającej obszar chronionego krajobrazu "[...]".
Z części graficznej zaskarżonego planu wynika, że przez teren oznaczony symbolem "9 PU" przepływa rzeka oznaczona na rysunku planu symbolem 10 WS odnoszącym się do wód powierzchniowych śródlądowych (§ 29 planu). Wobec tego, wymogi ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, uzasadniały wprowadzenie na tym terenie zakazu zabudowy stosownie do wymogu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Tymczasem z części graficznej planu wynika, że na terenie tym nie ustalono granicy 100 metrowej strefy od linii brzegów rzeki. Zgodnie też z zapisami § 21 planu na terenie tym dopuszczono bez żadnych ograniczeń - co do lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki - zabudowę służącą prowadzeniu działalności gospodarczej wraz z towarzyszącymi obiektami usługowymi, administracyjnymi, biurowymi i socjalnymi z zakresu: produkcji, przetwórstwa lub montażu, magazynowania i składowania, w tym bazy, place składowe, hurtownie, produkcji rolnej i obsługi rolnictwa, logistyki, rzemiosła produkcyjnego i usługowego, handlu hurtowego lub detalicznego w tym sprzedaży paliw. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika aby została wyznaczona jakakolwiek strefa zakazu zabudowy w pasie przyległym do terenu 10 WS. Stosownie zaś do § 21 ust. 2 pkt 4 planu, w części graficznej na całym obszarze "9 PU" wyznaczono linię zabudowy uwzględniając jedynie odległość od drogi publicznej. Linia zabudowy, co należy zauważyć, na rysunku planu została przy tym oznaczona także na obszarze 10 WS mieszczącym się w granicach obszaru "9 PU".
Takie ustalenia planu niewątpliwie nie uwzględniają ograniczeń wynikających z zakazu ustalonego w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzania i jako sprzeczne z tym zakazem stanowią o jego rażącym naruszeniu. Ponadto świadczą o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w konsekwencji również o uchwaleniu planu z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.
Wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obowiązek określenia w planie miejscowym granic i sposobu zagospodarowania terenów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów nie może być bowiem realizowany tylko przez formalne odwołanie się do przepisów odrębnych w części tekstowej uchwały, lecz konieczne jest także określenie przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, które nie będzie sprzeczne z ograniczeniami i zakazami ustanowionymi w obowiązujących przepisach odrębnych. Stąd formalne tylko odwołanie się w § 7 pkt 4 i § 12 pkt 4 planu do zakazów wynikających w tym przypadku z przepisów aktu prawa miejscowego bez określenia przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, które nie będzie sprzeczne z owymi nakazami i zakazami uznać należy także za naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.
Na uwzględnienie, zdaniem Sądu, nie zasługuje argumentacja Gminy o dopuszczalności ustalenia na spornym terenie zabudowy z uwagi na odstępstwo od zakazu zabudowy przewidziane w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Przede wszystkim, warunki takiego odstępstwa nie zostały odzwierciedlone w zapisach planu. Ponadto, wskazane odstępstwo od zakazu dotyczy obszaru zwartej zabudowy, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Zarówno ze studium jak i z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby sporny teren oznaczony w planie symbole "9 PU" był położony na obszarze zwartej zabudowy. W studium nie wskazano na taki charakter tego terenu. Z części graficznej planu wynika natomiast, że na terenie sąsiednim 57 MN znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym, a pozostały obszar przyległy do spornego terenu stanowią niezabudowane tereny rolnicze (17 R i 18 R). Nie można tym samym uznać, że teren oznaczony symbolem "9 PU" znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi K. Również druga z przesłanek określonych w przepisie § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, pozwalająca na wyłączenie zakazu zabudowy, nie znajdowała zastosowania. Zakaz zabudowy mógłby bowiem nie być stosowany, gdyby planowana inwestycja polegała na uzupełnieniu zabudowy mieszkaniowej i usługowej, w tym pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występująca na działkach przyległych. Z całą pewnością zabudowa służąca działalności gospodarczej nie stanowi uzupełnieniającej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Tymczasem sporny obszar przeznaczono właśnie pod zabudowę służącą działalności gospodarczej, a nie pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Rację ma również skarżąca twierdząc, że użyty w rozporządzeniu zwrot "uzupełnienie zabudowy" należy rozumieć jako dopełnienie istniejącej już zabudowy przez dodanie brakującego elementu, a nie jako jej kontynuację polegającą na wykonaniu zabudowy w dalszym ciągu. Co więcej, skoro tylko jedna z działek przyległych do terenu 9 PU (zlokalizowana na terenie 57 MN) jest zabudowana, a działka przyległa od drugiej strony ma charakter rolniczy, to niemożliwym byłoby wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych do spornego terenu. Zgodzić się należy ze skarżącą, że działka przyległa oznacza działkę, bezpośrednio graniczącą z danym terenem, Przyległy oznacza bowiem graniczący z czymś. Stosowanie więc do § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia dla odstąpienia od zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wymagane jest istnienie zabudowy na działkach przyległych z dwóch z stron. Tylko bowiem w odniesieniu do tych działek możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy. Zauważyć ponadto można, że dokumentacja planistyczna nie zawiera też materiałów potwierdzających istnienie w sąsiedztwie jakiejkolwiek zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki oznaczonej 10 WS.
Brak było również podstaw prawnych do uwzględnienia argumentu Gminy, że w ramach procedury planistycznej, postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] pozytywnie uzgodnił plan w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu "[...]". Uzgodnienie projektu planu na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody rozpatrywać należy bowiem w kategoriach zachowania trybu sporządzenia planu przewidzianego w art. 11 u.p.z.p., a nie w kontekście zachowania zasad kształtujących władztwo planistyczne. Zauważyć również należy, że uzgodnienie jest formą współpracy organów i nie zwalania organów planistycznych od obowiązku przestrzegania porządku prawnego. Wydane postanowienie, choć pozytywnie uzgadniające projekt planu, zawiera jedynie ogólne stwierdzenie, że realizacja jego zapisów, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, nie wpływanie w istotny sposób na cel oraz zachowanie walorów krajobrazowych i przyrodniczych tego terenu. Stosowanie zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt rozporządzenia nie jest natomiast zależne od przeprowadzenia oceny wpływu zainwestowania określonego terenu na przyrodę lub środowisko lecz od stanu faktycznego związanego z tym, czy dane przeznaczenie terenu mieści się w dyspozycji tego przepisu.
Na marginesie wspomnieć można, że bez znaczenia dla dokonanej przez Sąd oceny postaje także fakt zgodności zapisów planu, co do przeznaczenia terenu oznaczonego symbole "9 PU", z zapisami studium. W żaden sposób zapisy studium nie mogą bowiem uzasadniać naruszenia ustawowych zasad i wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. W przypadku zaś, gdy zapisy studium uniemożliwiają przyjęcie legalnych rozwiązań planistycznych Gmina winna rozważyć ich zmianę, tak aby wszelkie działania podejmowane w ramach władztwa planistycznego pozostały spójne i zgodne z prawem.
Podsumowując powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie zapisów obejmujących obszar oznaczony symbolem "9 PU" została podjęta z istotnym naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody, a w konsekwencji również z naruszeniem art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Nieuwzględnienie zakazu wynikającego z rozporządzenia skutkowało przekroczeniem granic władztwa planistycznego i naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego wynikających z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.
W granicach tego władztwa, zdaniem Sądu organ uchwałodawczy nie dokonał też prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego oraz należytego wyważenia niewątpliwie sprzecznych interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości położonych na obszarze oznaczonym symbolem "9 PU" i interesu skarżącej, w tym nie wykazał konieczności ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności. Nie można uznać, że w zakresie ustalania zasad zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem "9 PU" organ kierował się zrównoważonym rozwojem i wymogami ochrony środowiska oraz interesem indywidualnym właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ustalając w planie miejscowym przeznaczenie tego terenu, Gmina nie uzasadniła w żadnej mierze zasadności wprowadzenia przyjętych rozwiązań planistycznych. W szczególności nie znajdują one potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, które zostało załączone do dokumentacji planistycznej.
Uzasadniając założenia planu i kierunek przyjętych w nim rozwiązań wskazano, że ze względu na położenie wsi na obszarze bardzo cennym przyrodniczo i krajobrazowo (obszar chronionego krajobrazu "[...]") w projekcie planu przewidziano w K. dalszy rozwój funkcji mieszkaniowej oraz rozwój funkcji związanych z rekreacją i turystyką. Rozwój przestrzenny wsi podporządkowano zachowaniu funkcji ochronnych korytarza ekologicznego rzeki [...]. Ze względu na zagrożenie powodziowe maksymalnie ograniczono możliwość lokalizowania nowej zabudowy na obszarze objętym zalewem powodziowym w [...]. Ponadto zaznaczono, że na obszarze objętym planem przewidziano zmianę przeznaczenia części gruntów rolnych na cele nierolnicze takie jak: zabudowa mieszkaniowa, zabudowa usługowa oraz tereny urządzeń komunikacji (parkingi dla stadionu i "[...]"). Na terenach zainwestowanych wsi projekt planu dopuszcza uzupełnienie istniejącej zabudowy zabudową mieszkaniową i zabudową usługową. Zaplanowano wzbogacenie terenów osadniczych o zespoły zieleni publicznej oraz tereny sportu i rekreacji ([...] i przeszkoda na trasie [...]). Przewidziano również znaczne powiększenie istniejącego cmentarza i wskazano, że ważnym elementem rozwoju wsi będzie rozbudowa układu drogowego w celu zachowania izolacji komunikacyjnej od dróg układu podstawowego i zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanego obszaru zabudowy z dróg niższego rzędu.
Z tak przedstawionych kierunków założeń planistycznych w żaden sposób nie wynika aby było rozważane rozszerzenie aktywności gospodarczej i dopuszczenie jej na terenach mających wcześniej przeznaczenie rolnicze, w tym na obszarze objętym zalewem powodziowym w [...]. Wręcz można stwierdzić, że ustalone przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem "9 PU" stoją w oczywistej sprzeczności z przyjętymi założeniami Gminy, stanowiącymi podstawę przyjętego planu. Organ uchwałodawczy nie przedstawił żadnego uzasadnienia dla ustalonego w planie sposobu zagospodarowania tego terenu, na którym w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji mieszkaniowej, dopuszczono realizację m.in. obiektów produkcyjnych, przetwórstwa, montażu, składów i magazynów. W szczególności też nie przedstawił wystarczającego uzasadnienia, z którego wynikałaby zasadność wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności przez skarżącą, w tym rozwiązań gwarantujących ład przestrzenny i ochronę terenu zabudowy mieszkaniowej przed nadmiernymi immisjami przyszłej działalności gospodarczej na terenie "9 PU" i wystąpieniem ponadnormatywnych uciążliwości związanych z działalnością nowych obiektów produkcyjnych, tj. np. budynku modelarni.
W świetle uzasadnienia uchwały oraz przeznaczenia terenów znajdujących się w sąsiedztwie obszaru oznaczonego symbolem "9 PU" nie można zatem uznać, aby ustalając taki sposób zagospodarowania terenu organ planistyczny wziął pod uwagę istniejące zainwestowanie terenów sąsiednich i kierował się przyjętymi założeniami planistycznymi oraz zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Dopuszczając w planie na spornym terenie aktywność gospodarczą powinien rozważyć okoliczności związane z interesami właścicieli nieruchomości położonych na tych terenach, na których realizowana jest funkcja mieszkaniowa oraz kontynuację funkcji istniejącej na tym obszarze. Rozważenia wymagało to, czy dopuszczenie aktywności gospodarczej na terenie oznaczonym symbolem "9 PU" jest uzasadnione względami ładu przestrzennego, a jeżeli tak, to jakimi. Rozważań takich jednak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zabrakło.
Zaznaczyć przyjdzie, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.pz.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Powyższy przepis nakłada na organ dysponujący władztwem planistycznym obowiązek wyboru optymalnych rozwiązań, które uwzględniają zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Niedopuszczalne jest więc naruszanie interesów prawnych jednych osób w imię chronienia innych, jeżeli cel naruszenia nie pozostaje w należytej proporcji z zakresem naruszenia. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia tylko cel publiczny, ale tylko wówczas gdy innego rozwiązania nie można było znaleźć. Dla należytego wyważenia interesów właścicieli nieruchomości konieczne jest więc dokonanie dokładnej analizy potencjalnych rozwiązań planistycznych, a obowiązek ten pozostaje aktualny niezależnie od aktywności poszczególnych właścicieli w toku uchwalania planu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 50/15 i powołane tam wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 539/09 oraz NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov). Podkreślić przy tym należy, że konieczność obrony przyjętych przez radę w planie zasad zagospodarowania zawsze - co do zasady - obciąża organ gminy. Władztwo planistyczne gminy, przysługujące jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., nie może bowiem polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu. Konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu zasad i wartości wynikających z art. 1 u.p.z.p.
W niniejszej sprawie Gmina w żaden sposób nie wykazała, że ustalenie przeznaczenia i dopuszczenia zabudowy na terenie oznaczonym symbolem "9 PU" wynika z uwzględnienia ww. zasad i wartości. Powyższe uprawnia uznanie, że zaskarżona uchwała zawiera sprzeczne z obowiązującymi przepisami zapisy planu, które dotyczącą terenu oznaczonego symbolem "9 PU", wobec nieuwzględnienia obowiązującego zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i braku rozważenia spornych interesów w kontekście zrównoważonego rozwoju i wymogów ochrony środowiska, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W pkt 2, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 300 zł i wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł, równowartość opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) wynagrodzenie pełnomocnika za czynności w postępowaniu przed pierwszą instancją w kwocie 480 zł i przed drugą instancją w wysokości 360 zł.