II SA/Op 286/06

II SA/Op 286/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Teresa Cisyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Olesno na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomościami 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
Starosta Oleski, decyzją z dnia 17 lutego 2000, nr [...], opartą o przepis art. 43, 44, 45 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) i art. 155 K.p.a., zmienił za zgodą Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oleśnie ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Oleśnie z dnia 23 grudnia 1998 r., nr [...], poprzez zmianę ustępu 2, 3 i 4 tej decyzji, ustanawiając na czas oznaczony, tj. do dnia 31 grudnia 2004 r., trwały zarząd w 9148/10000 części nieruchomości położonej w Oleśnie przy ul. Pieloka 21, nr działki 2140/209, o powierzchni 0,0364 ha, wraz z usytuowanym na działce lokalem użytkowym Nr 1 o powierzchni 508,20 m2 i lokalem użytkowym Nr 2 o powierzchni 87,00 m2 i przypadającymi udziałami w częściach wspólnych budynku z wyłączeniem lokalu mieszkalnego Nr 3 o powierzchni 55,4 m2 wraz z udziałem w części gruntu w wysokości 852/10000 części. Poza tym ustanowił opłatę z tytułu trwałego zarządu opisanej nieruchomości w kwocie 1177,46 zł.
W dniu 9 marca 2000 r. (data prezentaty) Burmistrz Miasta i Gminy Olesno wniósł do Starosty Opolskiego pismo opatrzone datą 7 marca 2000 r., kierowane do Wojewody Opolskiego i nazwane odwołaniem od decyzji z dnia 17 lutego 2000 r., w którym wskazał: "zaskarżam powyższą decyzję, o której informację uzyskałem w dniu dzisiejszym i wnoszę o jej uchylenie albowiem w chwili wydania decyzji toczy się postępowanie o skomunalizowanie przedmiotu decyzji i sprawa nie jest ostatecznie zakończona. Gmina Olesno wykazała w sposób jednoznaczny, że była i jest w posiadaniu przedmiotowych lokali a zakres tego posiadania pozwala na złożenie wniosku o komunalizację. Dla wykonywania zadań Gminy Olesno lokale te są niezbędne a ich utrata może doprowadzić do wzajemnych roszczeń o opróżnienie lokali zajmowanych za zgodą Zarządcy tj. Gminy Olesno". Zarzucił ponadto, że Starosta nie powiadomił posiadacza lokali o treści wydanej decyzji oraz wyraził przekonanie, że Wojewoda, jako reprezentant Skarbu Państwa, zajmie stanowisko odpowiednie do stanu faktycznego i prawnego.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Oleskiego z dnia 17 lutego 2000 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 58 § 1 K.p.a., podając w uzasadnieniu, że Gmina Olesno jest użytkownikiem lokalu, który został przekazany w trwały zarząd Urzędowi Skarbowemu w Oleśnie, jest zatem uczestnikiem postępowania administracyjnego i powinna zostać poinformowana o zmianie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Oleśnie z dnia 23 grudnia 1998 r., jednak Burmistrz Miasta i Gminy Olesno nie otrzymał do wiadomości decyzji Starosty Oleskiego z dnia 17 lutego 2000 r.
Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 17 lutego 2000 r., nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oleśnie o rozszerzenie trwałego zarządu o 5 pokoi o łącznej powierzchni 113 m2, zajmowanych dotychczas przez Biuro Obsługi Szkół i Przedszkoli, podległe Burmistrzowi Miasta i Gminy Olesno, był uzasadniony zwiększeniem potrzeb lokalowych w związku z koniecznością zwiększenia zatrudnienia i dostosowania warunków pracy urzędu do nowych obowiązków ustawowych, w szczególności dotyczących przejęcia nowych gmin, urządzenia kancelarii tajnej, wydzielenia pomieszczenia dla oskarżyciela skarbowego. Poza tym Urząd został zobowiązany do zorganizowania całodobowej ochrony, w związku z czym w dniu 3 kwietnia 2000 r. podpisał umowę z firmą ochroniarską na całodobową ochronę obiektu, natomiast Komenda Wojewódzka Policji w Opolu zatwierdziła plan ochrony. Organ odwoławczy stwierdził poza tym, że w trakcie postępowania wszczętego wnioskiem nastąpiła zmiana użytkownika pomieszczeń bez zgody właściwego organu. Pokoje, które pierwotnie użytkowało Biuro Obsługi Szkół i Przedszkoli przejął w użytkowanie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Oleśnie. W końcowej części decyzji organ odwoławczy wskazał, że wydał podjęte rozstrzygnięcie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, a w szczególności nowe obowiązki ustawowe nałożone na Urząd Skarbowy oraz konieczność całodobowej ochrony budynku. W decyzji zawarł pouczenie o możliwości wniesienia skargi za jego pośrednictwem.
Na powyższą decyzję Burmistrz Miasta i Gminy Olesno wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, zarzucając, że wydana ona została z naruszeniem wszelkich przepisów prawa, gdyż Gmina zawsze, co najmniej od 1975 roku, posiadała sporne lokale. Wskazał, że roszczenie Urzędu Skarbowego ma charakter wyłącznie roszczeniowy, zmierzający do powiększenia powierzchni lokalowej. Stwierdził, iż bez posiadania przedmiotowych lokali Gmina nie jest w stanie wykonywać swoich zadań, co doprowadzi do spraw sądowych. Powołał przy tym decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 11 maja 2000 r., nr [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podał, że nie znajduje podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 38 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, dodatkowo stwierdzając, iż wskazana w skardze decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest decyzja kasacyjną, jaka została wydana w toczącym się postępowaniu o skomunalizowanie tej samej nieruchomości, zakończonym decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 17 lutego 2000 r., nr [...].
Postanowieniem z dnia 19 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 1516/2000, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przywrócił stronie skarżącej termin do wniesienia skargi. Następnie postanowieniem z dnia 13 marca 2003 r. zawiesił postępowanie z uwagi na toczące się postępowanie komunalizacyjne, dotyczące tej samej nieruchomości, które podjął na mocy postanowienia z dnia 3 października 2003 r.
W związku z reorganizacją sądownictwa administracyjnego i utworzeniem z dniem 1 stycznia 2004 r. wojewódzkich sądów administracyjnych, skarga została przekazana według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który postanowieniem z dnia 12 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2168/03, ponownie zawiesił postępowanie z uwagi fakt, że w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zostało wszczęte kolejne postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości. Wniesione przez skarżącego zażalenie na to postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt OZ 728/04. Postępowanie zostało podjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 12 czerwca 2006 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skargę należało uwzględnić, jednak nie z powodów, jakie zostały w niej wywiedzione.
Na wstępie zwrócić trzeba uwagę, iż z dniem 1 stycznia 2004 r., w związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji sprawy rozpoznają wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa niniejsza, w której skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Następnie należy podkreślić, iż w myśl art. 1 powołanej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Poza tym, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast na mocy art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z powyższych względów w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji, a także postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. Tadeusz Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004 r. str. 305-306).
Dokonana pod tym kątem kontrola zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającego ją postanowienia organu odwoławczego z dnia [...], nr [...], objętego kontrolą na podstawie art. 135 K.p.a., wykazała, że są one obarczone uchybieniami powodującymi nieważność.
Prawidłowość zaskarżonej decyzji należało ocenić bowiem w kontekście czynności, jakie poprzedziły jej wydanie.
Od razu zauważyć trzeba, że pismo Burmistrza Olesna, nazwane odwołaniem i skierowane do Wojewody Opolskiego, dotyczyło decyzji Starosty Oleskiego z dnia 17 lutego 2000, nr [...], rozstrzygającej o rozszerzeniu trwałego zarządu nieruchomością. Po wnikliwej analizie akt administracyjnych, stwierdzić przyjdzie, że wskazana w tym piśmie decyzja pierwszoinstancyjna, uwzględniająca wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oleśnie, została doręczona wnioskodawcy w dniu 17 lutego 2000 r., a zatem w dniu jej wydania, na co wskazuje uwidoczniona na niej data prezentaty Kancelarii Urzędu Skarbowego w Oleśnie. W rozdzielniku decyzji Starosta Oleski nie wskazał innych – poza Naczelnikiem Urzędu Skarbowego - stron, co oznacza, że decyzja ta skierowana została tylko do wnioskodawcy. Ponadto w komparycji tej decyzji powołano przepis art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., i w istocie nie posiada ona uzasadnienia faktycznego ani prawnego, co przesądza o tym, że wydający ją organ uznał, że w prowadzonym postępowaniu o rozszerzenie trwałego zarządu nieruchomością ma do czynienia z jedyną stroną postępowania, jaką jest Urząd Skarbowy w Oleśnie, reprezentowany przez Naczelnika tego Urzędu. Prowadzi to do wniosku, że decyzja ta, stosownie do art. 16 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a., stała się prawomocna po upływie czternastu dni od dnia doręczenia jej stronie. Na kopii decyzji znajdującej się w aktach odnotowana została zresztą data jej prawomocności, określona na dzień 3 marca 2000 r., co wynika z zapisów uwidocznionych na pieczęci umieszczonej na tej decyzji. Data ta jest prawidłowa, zważywszy na ustaloną już wyżej datę doręczenia decyzji oraz fakt, że jedyna strona, jaka brała udział w postępowaniu, nie wniosła od niej odwołania.
W takich warunkach nie ulega wątpliwości, że pismo Burmistrza Olesna, nazwane odwołaniem, zostało wniesione po uprawomocnieniu się decyzji Starosty Oleskiego z dnia 17 lutego 2000 r. Okoliczność wniesienia odwołania z uchybieniem terminu dostrzegł Wojewoda Opolski, który postanowieniem z dnia [...], nr [...], przywrócił termin do wniesienia odwołania, powołując się na przepisy art. 58 § 1 i art. 59 K.p.a.
Oceniając legalność działania organu w tym zakresie, podnieść należy, iż wskazany jako podstawa prawna postanowienia przepis art. 58 § 1 K.p.a. dotyczy instytucji przywrócenia uchybionego terminu na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przepisem tym koresponduje zapis zawarty w art. 58 § 2 K.p.a., stanowiący, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Uregulowania powyższe przesądzają o tym, że uchybiony termin podlega przywróceniu tylko w sytuacji, gdy kumulatywnie zostaną spełnione cztery wskazane przez ustawodawcę przesłanki, z których pierwszą jest brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, drugą – wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, a kolejnymi – dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 194). Skoro przesłanki te muszą wystąpić łącznie, zatem niedopełnienie jednej z nich uniemożliwia przywrócenie terminu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wypowiadano poglądy na temat formy prośby o przywrócenie terminu, gdyż ustawodawca nie określił wymogów w tym zakresie. Na tym tle gruntowany został pogląd, że wniosek o przywrócenie terminu może być złożony w odrębnym piśmie albo zawarty w treści odwołania lub zażalenia. Istotnym jest, aby zainteresowany miał świadomość, że ma miejsce uchybienie terminu i że od jego woli, czytelnej i zrozumiałej dla organu, a wynikającej z kontekstu pisma, zależy jego przywrócenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1153/96, System Informacji Prawnej LEX nr 45637).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że analiza treści pisma Burmistrza Olesna z dnia 7 marca 2000 r., nazwanego odwołaniem, pozwala na wyodrębnienie przede wszystkim twierdzenia o powzięciu informacji o wydaniu decyzji w dacie sporządzania tego pisma, czyli w dniu 7 marca 2000 r., oraz zarzutu, że Gmina Olesno pominięta została przez organ pierwszej instancji jako strona postępowania o rozszerzenie trwałego zarządu i nie została jej doręczona decyzja z dnia 17 lutego 2000 r. W piśmie tym nie został natomiast zawarty wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. Do pisma wprawdzie została dołączona kserokopia decyzji organu pierwszej instancji, będąca kopią decyzji opatrzonej pieczątką z uwidocznioną datą prawomocności, jednak z treści pisma nie można wywnioskować, że wnoszący je miał świadomość, iż składa odwołanie od decyzji już prawomocnej i by jego intencją było przywrócenie terminu. Zauważyć przy tym należy, iż na kopii decyzji dołączonej do pisma z dnia 7 marca 2000 r., uwidoczniona jest data wpływu do kancelarii Urzędu Skarbowego w Oleśnie w dniu 3 marca 2000 r., co mogłoby doprowadzić do błędnego przekonania, że w tej właśnie dacie decyzja z dnia 17 lutego 2000 r. została doręczona stronie postępowania, czyli Urzędowi Skarbowemu, a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od dnia 4 marca 2000 r. i w dacie sporządzania pisma z dnia 7 marca 2000 r., jak również w dacie złożenia tego pisma, termin ten jeszcze nie upłynął.
Ubocznie godzi się zauważyć, iż termin do wniesienia odwołania dla stron, które zostały pominięte przez organ w postępowaniu, biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, która w tym postępowaniu brała udział. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca, skoro decyzja z dnia 17 lutego 2000 r. została doręczona stronie w dniu jej wydania i nie została zaskarżona, na co wskazują przedłożone dowody.
Z tych względów należało uznać, że nie zostały spełnione kumulatywnie wszystkie przesłanki do przywrócenia terminu określone w art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Okoliczność powyższa ma w przedmiotowej sprawie znaczenie przesądzające, gdyż skoro w świetle wyraźnego zapisu art. 58 § 1 i 2 K.p.a., warunkiem koniecznym i niezbędnym do przywrócenia terminu do dopełnienia czynności jest złożenie w tym zakresie wniosku przez zainteresowanego, zatem organ administracji nie ma możliwości przywrócenia uchybionego terminu bez wyraźnego wniosku składającego ten środek odwoławczy, a do tego doszło w przedmiotowej sprawie. W tych okolicznościach postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, nie może zostać ocenione inaczej niż jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, skoro wydano je z naruszeniem jasno sprecyzowanego przepisu art. 58 § 1 in initio K.p.a. W konsekwencji również decyzja organu odwoławczego, jako wydana bez wniosku o przywrócenie terminu, rażąco narusza prawo.
Na marginesie, odnośnie możliwości przywrócenia terminu stronie, która została pozbawiona udziału w postępowaniu, podkreślić jeszcze trzeba, że zarzut braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu jest jedną z przesłanek wznowieniowych, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wznowienie postępowania zapewnia takiej stronie obronę jej interesu prawnego. W doktrynie prawa oraz w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że wznowienie postępowania zapewnia stronie udział zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym, podczas gdy przywrócenie terminu zapewnia jej udział tylko w postępowaniu przed organem drugiej instancji, stąd prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Jeżeli zatem decyzja uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i której decyzja nie została doręczona, a jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie ma prawa do wniesienia odwołania (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 581 oraz powołane tam piśmiennictwo i orzecznictwo). Poza tym przyjęcie, że strona pominięta w postępowaniu może w każdej chwili, gdy tylko dowiedziała się o wydanej decyzji, złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego, powodowałoby, że instytucja wznowienia postępowania w praktyce nie miałaby szerszego stosowania. Odnotować należy również odmienny pogląd, oparty na zasadzie równości stron postępowania, sprowadzający się do stwierdzenia, że jeśli nie jest wyłączona możliwość wniesienia odwołania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to nie jest zatem wyłączona również możliwość złożenia przez tę stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skoro prawo takie przysługuje stronie, która brała udział w postępowaniu i nie dochowała terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1758/97, System Informacji Prawnej LEX nr 47876). Nawet jednak przyjmując za słuszne ostatnio przytoczone stanowisko, należałoby stwierdzić, że po przywróceniu terminu organ odwoławczy byłby zobligowany do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 K.p.a.), a uczestnictwo polega co najmniej na tym, by wszyscy mający interes prawny (obowiązek lub uprawnienie) zostali powiadomieni o prowadzeniu tego postępowania, to pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja wydana przez ten organ jest wadliwa. Z reguły, braku udziału strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie można usunąć w postępowaniu odwoławczym. Przywrócenie terminu, a następnie uchylanie decyzji do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, prowadzi zatem do przedłużania postępowania.
Wracając do głównego nurtu rozważań w niniejszej sprawie, należy - po pierwsze - przypomnieć o ogólnej zasadzie postępowania administracyjnego, jaką jest określona w art. 9 K.p.a. zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom postępowania. Kierując się tą zasadą, stosownie do zapisu art. 9 zdanie drugie K.p.a., organ administracji publicznej powinien czuwać nad czynnościami stron, aby uchronić je przed szkodą spowodowaną nieznajomością prawa oraz udzielać wskazówek i wyjaśnień. Obowiązek ten dotyczy zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego. Po drugie – podkreślić trzeba utrwaloną i niekwestionowaną zasadę dotyczącą odczytywania treści pism stron, w myśl której o kwalifikacji pisma nie decyduje jego tytuł, ale zawarta w nim treść.
W przedmiotowej sprawie pismo Burmistrza Olesna, zatytułowane zostało wprawdzie jako odwołanie, jednak w istocie spełniało wszystkie warunki wymagane dla wniosku o wznowienie postępowania. W piśmie tym wskazana została bowiem data, w której wnoszący pismo dowiedział się o prawomocnej już decyzji, wydanej w postępowaniu dotyczącym rozszerzenia trwałego zarządu nieruchomością, a nadto stwierdzenie, że Gmina Olesno, którą reprezentuje, powinna być stroną tego postępowania, jednak została w nim pominięta, co uważa za niewłaściwe. Otrzymawszy powyższe pismo, wraz z którym nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu, organ odwoławczy, zamiast z naruszeniem prawa przywracać termin do wniesienia odwołania i następnie wydawać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, powinien – stosownie do art. 9 K.p.a., tj. po ustaleniu intencji strony w wyniku udzielenia jej stosownych wyjaśnień odnośnie możliwości rozpoznania złożonego podania – przekazać ewentualnie powyższe pismo organowi pierwszej instancji w drodze postanowienia, wydanego na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Rozpoznanie pisma Burmistrza Olesna jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i wydanie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia poprzedzającego tę decyzję z dnia [...] - w świetle tego, co wskazano wyżej - nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.
Stanowi to kwalifikowaną wadę tych rozstrzygnięć, uzasadniającą obligatoryjne zastosowanie przez Sąd instytucji stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma w tej mierze znaczenia prawnego okoliczność, że toczyły się kolejno dwa odrębne postępowania o komunalizację spornej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 tej ustawy.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.