II SA/WR 2360/03

II SA/Wr 2360/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Skrzypczak /sprawozdawca/
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Lidia Serwiniowska
Symbol z opisem
614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
*Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
art. 38 ust. 1 pkt 2
Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
Sentencja
4 II SA/Wr 2360/03 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 29 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Asesor WSA Lidia Serwiniowska S. NSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 roku sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Zarządu Powiatu L. z dnia [...]roku Nr [...] w przedmiocie odwołania A. M. ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego w L. Ś.; 1. s t w i e r d z a, że zaskarżona uchwała jest n i e z g o d n a z p r a w e m; 2. z a s ą d z a od Zarządu Powiatu L. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (słownie: dziesięć złotych), tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zarząd Powiatu L. uchwałą Nr [...]z dnia [...] roku - powołując się na art. 38 ust. 1 pkt. 2 w związku z art.5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zmianami) - odwołał z dniem 30 czerwca 2003 roku A. M. ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego w L. Ś.. W § 2 uchwały stwierdzono, że Zarząd Powiatu L. negatywnie ocenia pracę A. M. zwłaszcza w zakresie:
1) prawidłowości sprawozdawczości (zawyżenie ilości wychowanków w sprawozdaniu 5-14 na dzień [...]r. stanowiącego podstawę naliczenia części oświatowej subwencji) i w związku z tym nieprawidłowego planowania i dysponowania środkami budżetowymi Specjalnego Ośrodka Szkolno Wychowawczego w L. Ś.,
2) wadliwej organizacji pracy Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego, szczególności w zakresie utrzymywania sztywnego poziomu zatrudnienia, w sytuacji systematycznie malejącej liczby uczniów i wychowanków.
A. M. wniósł na tę uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skardze zarzucił, że:
1. uchwała narusza prawo w zakresie trybu i podstawy prawnej odwołania, ponieważ uchwała ta opiera się na zarzutach wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z póź. zm.), natomiast jako podstawę prawną odwołania powołuje art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty;
2. Zarząd Powiatu L. nie dołączył pozytywnej opinii D. Kuratora Oświaty (pismo Nr [...]- zał. nr 3), choć we wstępie do uchwały została ona powołana. Okoliczność ta zdaniem skarżącego jest istotna ze względu na to, że posiadanie pozytywnej opinii Kuratora Oświaty jest ustawowym wymogiem dokonania odwołania w tym trybie. Opinię tę skarżący uzyskał w terminie późniejszym, to jest w dniu [...]r. Opinia ta nie jest zgodna z zarzutami zawartymi w uchwale;
3. Pozytywna opinia D. Kuratora Oświaty z dnia [...]r., [...]dotycząca odwołania ze stanowiska dyrektora nie dotyczyła błędów w sprawozdawczości. Pierwsza opinia Kuratora Oświaty z dnia [...]r., Nr [...] była negatywna. W związku z tym wydanie drugiej opinii z dnia [...]r., po upływie ok. 2 miesięcy od wydania pierwszej, o odmiennej treści, stanowi naruszenia prawa;
4. Uchwała ta opiera się na bezpodstawnych zarzutach.
Zdaniem skarżącego, Zarząd Powiatu L. stwierdzeniem zawartym w uchwale, iż negatywnie ocenia pracę dyrektora wskazał, że odwołanie ze stanowiska dotyczy przypadków nieszczególnych, określonych w art. 38 ust. 1, pkt.1 b ustawy o systemie oświaty. Jednakże uchwała, jako podstawę prawną odwołania z funkcji dyrektora wskazuje art. 38 ust. 1 pkt. 2, który dotyczy przypadków "szczególnie uzasadnionych". Ponadto skarżący zarzucił, że chybiony jest zarzut dotyczący nieprawidłowości w zakresie sprawozdawczości oraz planowania i dysponowania środkami budżetowymi SOSW w L. Ś.. Skarżący wskazał, że w sprawozdawczości zostały popełnione drobne błędy, które z własnej inicjatywy poprawił. Wskazał też, że w tej sprawie doszło do pomyłki w określeniu ogólnej ilości wychowanków placówki w [...]roku. Pomyłka ta wynikała ze zmiany sposobu wypełniania formularza S-L4, a sposób wypełniania tych druków nie został precyzyjnie wyjaśniony. Wypełniony formularz 5-14 został przesłany w [...]r. do Oddziału Urzędu Statystycznego (US) w B.. Starostwo wystąpiło o subwencję oświatową do Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu w [...]r. Informacja zawierająca aktualne dane dotyczące ilości wychowanków została przez skarżącego złożona w dniu [...]r., a więc powinna być uwzględniona przez pracowników Starostwa we wniosku do MENiS. Skarżący zarzucił, że do kompetencji dyrektora SOSW w L. Ś. nie należy występowanie i przesyłanie do MENiS uściślonych danych statystycznych z GUS w celu ostatecznego naliczenia kwoty subwencji oświatowej na dany rok dla jednostek samorządu terytorialnego. Czynność ta stanowi wyłączną kompetencją organu prowadzącego placówkę, który ostatecznie weryfikuje dane statystyczne pochodzące z GUS. MENiS przekazuje organowi informację o prognozowanej, planowanej do przekazania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej w celu weryfikacji i ewentualnego wyeliminowania błędów powstałych przy sporządzaniu sprawozdań. Potwierdzeniem tego jest pismo Departamentu Ekonomicznego MENiS skierowane do mnie, z dnia [...]roku. Dlatego fakt błędnego wypełnienia druku nie mógł być podstawą nieprawidłowego naliczenia, planowania i dysponowania środkami budżetowymi SOSW w L. Ś..
Skarżący twierdził ponadto, że w roku 2002 dysponował w sposób prawidłowy środkami finansowymi w ramach planu finansowego jednostki, uchwalonego przez Radę Powiatu L.. Projekt planu finansowego SOSW w L. Ś.. na rok 2002, przedłożony Zarządowi Powiatu L. nie stał się planem finansowym jednostki. Ostateczną wielkość środków budżetowych SOSW w L. Ś.. określiła Rada Powiatu L. w uchwale budżetowej na rok 2002. Potwierdzeniem prawidłowości w tym zakresie są przeprowadzane w Ośrodku kontrole.
Zdaniem skarżącego nie jest też prawdziwy zarzut dotyczący wadliwej organizacji pracy w Ośrodku. Organizacja pracy SOSW w L. S., w zakresie wykonywania statutowych zadań jednostki, realizowana jest w oparciu o projekty organizacyjne placówki na dany rok. D. Kurator Oświaty w piśmie z dnia [...]roku powołuje się na zarzuty zawarte we wniosku Zarządu Powiatu L. z dnia [...]r., o odwołanie ze stanowiska dyrektora, które nie mają potwierdzenia w faktach. Organizacja pracy w placówce była prawidłowa, gdyż oparta była na projektach organizacyjnych pozytywnie zaopiniowanych przez Kuratorium Oświaty we W. oraz zatwierdzone przez organy Powiatu L.. Restrukturyzacja SOSW w L. Ś.. realizowana była przez skarżącego przez cały okres jego pracy na stanowisku dyrektora. Opracowany został program naprawczy, porządkujący wszystkie strukturalne obszary jednostki, zmierzał do stworzenia optymalnych warunków rozwojowych podopiecznym Ośrodka. Skarżący przedłożył także uzupełnione opracowanie dotyczące programu przedsięwzięć i zmian organizacyjnych, koniecznych do pomniejszenia kosztów utrzymania jednostki i wydatków w granicach kwoty subwencji oświatowej należnej jednostce oraz kompleksowe opracowanie dotyczące funkcjonowania Ośrodka, skonsultowane z Kuratorium Oświaty we W.. Budżet jednostki na rok 2003 został ostatecznie zatwierdzony uchwałą Rady Powiatu L. dnia [...]r., na kwotę [...]zł, co potwierdza, że konieczne było dofinansowanie placówki, o co skarżący wnosił. Wszystkie działania oszczędnościowe zostały wdrożone, tj: ograniczono premie, dodatki trudnościowe, godziny ponadwymiarowe i ograniczono zatrudnienie. Nadto została przeprowadzona restrukturyzacja zatrudnienia, na skutek czego zmniejszono ilość etatów kalkulacyjnych pracowników niepedagogicznych o 20%, zmniejszono również zatrudnienie pracowników pedagogicznych. Planowane były dalsze ograniczenia w zatrudnieniu, uwzględniające ilość uczniów i wychowanków placówki, co potwierdzają protokoły kontroli dokonanej przez organ nadzoru pedagogicznego. Zmniejszono także koszty funkcjonowania placówki, na skutek zmniejszenia kosztów zużycia. Sytuacja finansowa Ośrodka uległa poprawie, gdyż pozyskał znaczne środki w formie darowizn. Niezależnie od tego skarżący w nawiązaniu do treści drugiego wniosku Zarządu Powiatu skierowanego do Kuratora o wydanie pozytywnej opinii, co do odwołania ze stanowiska dyrektora zarzucił, że nie może ponosić odpowiedzialności za to, ze Ośrodek został bez kierownictwa na skutek odejścia z pracy zastępcy dyrektora. Zgodnie ze schematem organizacyjnym w placówce zatrudnionych jest dwóch zastępców dyrektora. Niezależnie więc od odejścia zastępcy dyrektora i korzystania przez skarżącego z urlopu na poratowanie zdrowia -faktycznie w Ośrodku istniała osoba umocowana prawnie do pełnienia obowiązków w zastępstwie dyrektora.
Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący wskazał, że odwołanie ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zobowiązywało organ do wskazania w uchwale szczególnie uzasadnionych powodów odwołania. Takich zarzutów uchwała nie zawiera. Powtarza natomiast zarzuty, o których mowa w art. 34a ust. 2 pkt 1 i 3 cyt. ustawy, które nie dotyczą "przypadków szczególnych" Charakter zarzutów z art. 34a ust. 2 pkt 1 i 3, zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b, w związku z art. 6a ust. 6 pkt. 1 ustawy Karta Nauczyciela - nakładał także na organ obowiązek dokonania oceny pracy nauczyciela mianowanego, któremu powierzono funkcję kierowniczą. Oznacza to, że Zarząd Powiatu L. winien posiadać, określoną przepisami ocenę pracy nauczyciela. Oceny takiej w ogóle nie dokonano.
Zarząd Powiatu L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zarzucił, że skarżący w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (tekst jednoldy Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zmianami ) wezwał Zarząd do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały z dnia [...] r Nr [...]w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora. Zdaniem organu uchwała ta nie narusza prawa. Zarzuty skarżącego wynikają z błędnego rozumienia art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zarząd Powiatu podjął uchwalę o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora na podstawie art. 38 ust.1 pkt. 2 tej ustawy, uznał bowiem, że zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie, Zarząd negatywnie ocenił pracę skarżącego, zwłaszcza w zakresie prawidłowości sprawozdawczości stanowiącej podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej i w związku z tym nieprawidłowego planowania i dysponowania środkami budżetowymi SOSW w L. Ś.. Organ stwierdził, że w sprawozdaniu S-14, według stanu na dzień [...]r., zawyżona została liczba wychowanków korzystających z internatu. W związku z tym subwencja oświatowa dla Powiatu L. została naliczona na podstawie zawyżonej liczby wychowanków. Z tego tytułu Powiat L. otrzymał na rok 2002 zawyżoną dotację. Dotacja ta została wydatkowana w roku 2002. Ponieważ sprawozdanie S-14 według stanu na [...].r. odzwierciedlało stan rzeczywisty, Powiat L. otrzymał na rok 2003 niższą subwencję oświatową, co spowodowało konieczność dostosowania funkcjonowania SOSW do możliwości finansowych. Zarząd podejmując uchwalę o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora, negatywnie ocenił także jego pracę w zakresie organizacji pracy, w szczególności w zakresie utrzymywania sztywnego poziomu zatrudnienia. Zarząd miał także na uwadze to, iż pomiędzy wnioskiem Zarządu Powiatu L. z dnia [...]r. o wydanie przez D. Kuratora Oświaty pozytywnej opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora rozpatrzonym przez kuratora oświaty negatywnie, a wnioskiem z dnia [...]r., zaistniały nowe okoliczności. Znalazły one wyraz we wniosku z [...]r. Program restrukturyzacji nie został opracowany, a skarżący po wcześniejszych zwolnieniach lekarskich z dniem [...]r. odszedł na roczny urlop dla poratowania zdrowia. W związku konieczność tym zaistniała konieczność zapewnienia właściwego kierowania placówką. Po rozpatrzeniu ponownego wniosku Zarządu Powiatu L. D. Kurator Oświaty w piśmie z dnia [...]r Nr [...]zaopiniował pozytywnie odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w L. Ś., Tym samym spełniony został ustawowy wymóg uzyskania pozytywnej opinii D. Kuratora Oświaty.
Podstawą odwołania skarżącego nie były przyczyny określone w art. 38 ust.1 pkt. 1b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a tym samym nie zachodziła konieczność dokonania oceny w trybie przepisów w sprawie oceny pracy nauczycieli.
Pozytywną opinię D. Kuratora Oświaty z dnia [...]r. zdaniem organu należy rozpatrywać w powiązaniu z zarzutami zawartymi we wnioskach z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. Obydwa wnioski były rozpatrywane przez Kuratora i stanowiły podstawę wydania opinii pozytywnej z dnia [...]r.
Skarżący został odwołany z powodu wystąpienia przypadków "szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Istnienie tych okoliczności potwierdza fakt, że sprawozdanie S-14 z dnia [...] r., sporządzone błędnie, na skutek czego została blednie obliczona subwencja, skarżącego w rezultacie zaniżenie dotacji za rok 2003. Wbrew twierdzeniom skarżącego podstawą korekty nie mogły być pisma z dnia [...]roku , które wpłynęły do Starostwa Powiatowego dopiero w dniu [...] r,, a więc w dniu, w którym wysłano już do Ministerstwa Edukacji i Sportu zweryfikowane dokumenty dotyczące subwencji. W ocenie Zarządu Powiatu L. w zaistniałej sytuacji finansowej skarżący - korzystając ze zwolnienia lekarskiego, a następnie udając się na roczny urlop dla poratowania zdrowia - pozostawił Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w bardzo trudnej sytuacji, bez właściwego zarządzania i wprowadzenia programu naprawczego. Po rezygnacji E. D. ze stanowiska wicedyrektora Zarząd Powiatu był zmuszony podjąć decyzję o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora SOSW i ogłosić konkurs na to stanowisko, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie placówki oświatowej.
W toku postępowania sądowego skarżący wskazał, że w sprawie o ustalenie, że odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora nastąpiło z naruszeniem prawa, prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w L. Ś. (sygn. akt [...]) zasądzono od Ośrodka Szkolno - Wychowawczego w L. Ś. na jego rzecz odszkodowanie w kwocie [...]zł. Jednocześnie skarżący zarzucił, że Sąd Rejonowy w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie wystąpiły ustawowe powody odwołania ze stanowiska dyrektora.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmn.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 roku - właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt.7 i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, wyrażającej się - między innymi - w rozpoznawaniu skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego. Kontrola ta ma na celu ocenę legalności zaskarżonego aktu, a więc ocenę jego zgodności z prawem.
Przesłanki zgodności z prawem uchwały organu samorządu powiatowego są określone w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym).
Stosownie jednak do art. 82 ust. 1 cyt. uchwały, nie można stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, jeżeli od daty wydania uchwały minął jeden rok. W takim przypadku (art. 82 ust. 2) - jeżeli istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały - sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem.
Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie.
Zaskarżona uchwała została wydana w dniu [...]roku, a więc do chwili orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny upłynął okres dłuższy, aniżeli jeden rok. Dlatego Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, chociaż uznał, że istniałyby podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Uchwała bowiem narusza prawo w sposób istotny.
Ustawa o samorządzie powiatowym wyróżniając kategorie wad uchwał organu powiatu: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie wymienia jednak rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Przy braku innych ustawowych wskaźników przyjąć zatem należy, że przez pojęcie "istotne naruszenia prawa" należy rozumieć takie naruszenia prawa, które są znane na gruncie wykładni przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W oparciu o rozwiązania przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego do "istotnych naruszeń prawa" należy zaliczyć naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów regulujących hipotetyczną treść uchwał - przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał.
W tej sprawie Zarząd Powiatu L. naruszył prawo materialne, tj. art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. Nr 67 z 1996 r. poz. 329 ze zmn.).
Stosownie do tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Przepis ten uzależnia możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego od tego, czy wystąpił "przypadek szczególnie uzasadniony".
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 38 ust. 2 powoływanej ustawy o systemie oświaty, powinno być rozumiane wąsko. Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Musi być ono przy tym o tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. II SA 3293/00 - Pr.Pracy 2001/9/41).
Taka wykładnia przepisu jest usprawiedliwiona brzmieniem ustawy. Analizowany przepis daje bowiem organowi upoważnienie do odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w czasie trwania roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Treść tego przepisu wskazuje zatem na to, że zamiarem ustawodawcy było natychmiastowe przerwanie istniejącego stanu prawnego. Taka natomiast wykładnia pozwala na uznanie, że wymienione w art. 38 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy "przypadki szczególnie uzasadnione" powinny mieć charakter niekorzystnych zdarzeń nadzwyczajnych, które przekreślają możliwość dalszego pełnienia funkcji kierowniczej przez nauczyciela.
Przyjęcie takiej wykładni przepisu uzasadnione jest również tym, że ustawodawca pominął w tym przepisie zasadę opiniowania pracy nauczyciela w trybie określonym szczególnymi przepisami w sprawie oceny nauczycieli, zachowując jedynie obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Biorąc pod uwagę fakt, że w świetle art. 6a ust. 1, 7, 9 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku - Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 56 z 1997 r. poz. 357 ze zmn.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 6a ust. 12 tej ustawy, tryb opiniowania nauczycieli jest skomplikowany i przewiduje własne zasady kwestionowania przez nauczyciela wydanej w tym trybie opinii - pominięcie tego trybu postępowania w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. Nr 67 z 1996 r. poz. 329 ze zmn.) wskazuje jednoznacznie, że w tym przepisie uregulowane zostały przypadki szczególne, wymagające bezzwłocznego odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej. Odmienne wnioskowanie nie jest możliwe, gdyż w sytuacjach, które nie należą do szczególnych, a w których dochodzi do negatywnej oceny pracy nauczyciela na kierowniczym stanowisku, a w konsekwencji do odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej bez wypowiedzenia - organ, który powierzył nauczycielowi to stanowisko jest zobowiązany do uzyskania oceny pracy nauczyciela w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami. Taka zasada wynika bowiem z treści art. 38 ust. 1 pkt. 1 lit. b cyt. ustawy.
Konstrukcja art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty uzasadnia zatem pogląd, że negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań określonych w art. 34a ust. 2 cyt. ustawy daje podstawę do odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej bez wypowiedzenia po uzyskaniu oceny pracy nauczyciela, wydanej w trybie szczególnych przepisów. Natomiast wystąpienie przypadków "szczególnie uzasadnionych" pozwala organowi na niezwłoczne (bez wypowiedzenia) odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej także w czasie roku szkolnego.
W związku z tym należy uznać, że treścią art. 38 ust. 1 pkt. 2 objęte są takie przypadki, które nie mieszczą się w negatywnej ocenie zwykłych czynności nauczyciela powołanego na stanowisko kierownicze. Taka podstawa prawna odwołania ze stanowiska kierowniczego może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy zaistniały szczególne, a więc wyjątkowe zdarzenia, nie mieszczące się w przyczynach negatywnej oceny, która może być wypracowana w trybie przewidzianym w art. 38 ust. 1 pkt. 1 lit. b), lecz które wymagają podjęcia szybszego działania organów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z tym przyjęto, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych powodów" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, OSS z 1997 r. nr 2, poz. 53). Analogicznie zatem zaniedbania w sposobie sporządzania sprawozdań statystycznych również nie mogą być uznane za mieszczące się w art. 38 ust. 1 pkt. 2. Wadliwa organizacja pracy i utrzymywanie niepożądanego poziomu zatrudnienia mogą być usunięte zwykłymi środkami i z całą pewnością nie wynikają z nadzwyczajnych zdarzeń i nie mogą uzasadniać podejmowania wobec kierownika jednostki wyjątkowych środków przewidzianych w tym przepisie.
W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wskazywała art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, jako podstawę prawną odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej. Jednocześnie w § 2 uchwały wskazano, że odwołanie jest spowodowane popełnionymi przez skarżącego błędami w sprawozdawczości oraz nieprawidłowej organizacji pracy Ośrodka, w szczególności w zakresie utrzymywania sztywnego zatrudnienia. Jednocześnie organ w odpowiedzi na skargę stanowczo twierdził, że podstawą odwołania skarżącego z funkcji dyrektora był przepis art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty.
Skoro w zaskarżonej uchwale wskazano art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, a równocześnie organ wyraźnie tę koncepcję podtrzymuje - Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż skarżący został odwołany ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej na podstawie 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. Nr 67 z 1996 r. poz. 329 ze zmn.).
Jednakże przyczyny odwołania skarżącego z funkcji dyrektora zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały nie mogą być uznane za "przypadki szczególnie uzasadnione", w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy. Żadna z tych przyczyn nie należy do kategorii, o których była mowa wyżej. Gdyby bowiem zarzuty te potwierdziły się, mogłyby co najwyżej prowadzić do wniosku, że dyrektor nie wywiązywał się ze swoich obowiązków z wystarczającą starannością, nie byłoby jednak podstaw do uznania, że w ten sposób powstał nadzwyczaj niekorzystny dla interesu społecznego stan rzeczy, który wymagałby niezwłocznie podjęcia takich działań, które zmieniłyby ten stan rzeczy. Taka ocena pracy skarżącego - po wyczerpaniu odmiennego trybu postępowania przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt. 1 lit. b) cyt. ustawy - mogłaby co najwyżej stanowić podstawę do odwołania ze stanowiska dyrektora na podstawie ostatnio wskazanego przepisu.
Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że powody odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego wskazane w zaskarżonej uchwale nie należą do kategorii przesłanek wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. Nr 67 z 1996 r. poz. 329 ze zmn.). Zarząd Powiatu L. naruszył materialny przepis regulujący dopuszczalność odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej.
Uchybienie to musi być zaliczone do istotnych naruszeń prawa, gdyż przepis ten -dający organowi wyjątkowe uprawnienie do odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej bez wypowiedzenia - a jednocześnie zwalniający organ od uzyskania o pracy nauczyciela oceny w trybie przepisów szczególnych, stanowi przepis wyjątkowy, jako dający organowi większe władztwo, aniżeli wynikające z innych przepisów dotyczących odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej. Stąd ten przepis wymaga ścisłej wykładni. Dlatego też przepis ten nie może być podstawą odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w każdym przypadku naruszenia przez nauczyciela obowiązków związanych ze sprawowaniem funkcji kierowniczej. Zastosowanie tego przepisu i uregulowanego w nim trybu postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy zajdą szczególne okoliczności w pracy nauczyciela pełniącego funkcję kierowniczą, a organ okoliczności te wykaże.
Istotne naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592 ze zm.). Jednakże od daty podjęcia tej uchwały minął okres dłuższy, aniżeli jeden rok. W związku z tym Sąd nie mógł stwierdzić nieważności uchwały. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany - zgodnie z art. 200 cyt. ustawy - zasądzić na rzecz skarżącego koszty postępowania. W tej sprawie poniesione przez skarżącego koszty były ograniczone do wpisu od skargi.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.