II SA/OP 276/06

II SA/Op 276/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Ewa Janowska /sprawozdawca/
Grażyna Jeżewska
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 5 grudnia 2005r., nr XL/328/2005 w przedmiocie zasad nabywania, zbywania, obciążania, wydzierżawiania lub najmu nieruchomości 1) stwierdza nieważność w części uchwały Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 5 grudnia 20005r., nr XL/328/2005, obejmującej paragraf 16 ust. 2 lit. a,b,f,g,h,i, 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3) określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
W dniu 5 grudnia 2005 r. Rada Miejska w Wołczynie podjęła uchwałę, nr XL/328/2005, w sprawie określania zasad nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Akt wydany został na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 1 i 2pkt 3 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13, art. 14, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3 i 4, art. 68, art. 70 ust. 4, art. 73 ust. 3 i art. 76 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Jednym z postanowień uchwały, które zawarte zostało § 4, było ustalenie stawek procentowych pierwszej opłaty użytkowania wieczystego w wysokości: 20 % ceny nieruchomości w przypadku przeznaczenia gruntu na cele mieszkalne i 25 % ceny w pozostałych przypadkach. W § 7 natomiast postanowiono, iż burmistrz może przeznaczyć do sprzedaży bezprzetargowej na rzecz dotychczasowych najemców: lokale mieszkalne, lokale użytkowe oraz budynki mieszkalne i użytkowe. Jednocześnie w § 16 pkt 1 rada upoważniła burmistrza do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie komunalne na okres do 10 lat, na podstawie przetargu. W pkt 2 § 16 postanowiono dodatkowo, że burmistrz może odstąpić od przetargu, jeżeli oddanie w dzierżawę następuje:
na rzecz osoby, która korzystała jako ostatnia z nieruchomości na podstawie umowy przez okres co najmniej 3 lat;
na cel rolniczo - ogrodniczy lub urządzenia zieleńców i ogródków przydomowych;
w celu urządzenia dróg dojazdowych;
w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej lub jej części, stanowiącej własność, oddanej w użytkowanie wieczyste, dzierżawę lub najem;
na cele prowadzenia działalności niezarobkowej w szczególności charytatywnej, kulturalnej lub oświatowej;
na rzecz klubów i stowarzyszeń sportowych;
na cele użyteczności publicznej;
h) na rzecz osoby od której zakupiono daną nieruchomość;
i) w innych przypadkach - po uzyskaniu opinii komisji Rady Miejskiej;
Pismem z dnia 16 lutego 2006 r. działając w oparciu o art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda Opolski , jako organ nadzoru, wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze tej podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa organ wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 4, § 7 i § 16 ust. 2 lit. a, b, f, g, h, i uchwały oraz wstrzymanie ich wykonania. Skarżący podniósł, iż postanowienia § 4 uchwały naruszają art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.)., natomiast postanowienia § 7 są niezgodne z art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 usta. 6 wskazanej ustawy. Podnosząc zarzuty co do § 16 ust. 2 uchwały organ wskazał z kolei, iż w istotny sposób narusza on art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując treść przepisów art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami wojewoda zaznaczył, iż wyjątki od, określonej w art. 37 ust. 1, zasady sprzedaży lub oddawania w użytkowanie wieczyste, nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w drodze przetargu, zostały wymienione w ust. 2 i 3 . Jednocześnie podniósł, iż postanowienia § 16 ust. 2 lit a, b, f, g, h, i zaskarżonej uchwały, wykraczają poza katalog tych wyjątków. Wskazał, iż zgodnie z § 16 ust. 2 lit. g uchwały, nie ma znaczenia jakie podmioty będą realizować cele użyteczności publicznej, podczas gdy art. 37 ust. 3 ustawy dotyczy wyłącznie podmiotów, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Stwierdził również, iż przewidziana w § 16 ust. 2 lit f możliwość odstąpienia od przetargu, mogła by być dopuszczalna jedynie w przypadku wprowadzenia zastrzeżenia, że dotyczy ona podmiotów nie tylko prowadzących działalność sportową, ale również na cele niezwiązane z działalnością zarobkową- podobnie jak przy prawidłowo sformułowanym (zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 3- odsyłającym do art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy) zwolnieniu zastosowanym w ust. 2 lit. e uchwały. Co do postanowień § 16 ust. 2 lit. a, b, h, organ wskazał, iż dotyczą one kwestii całkowicie wykraczających poza katalog ustawowych wyjątków. Przewidziana zaś w ust. 2 lit. i generalna zgoda na bezprzetargowe oddawanie przez burmistrza w dzierżawę nieruchomości "w innych przypadkach", po uzyskaniu opinii komisji Rady Miejskiej, powoduje niedopuszczalne przekazanie kompetencji przynależnej radzie gminy zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i to na bliżej nieokreślony podmiot (nie sprecyzowano bowiem, której komisji opinia byłaby wymagana), co stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewoda zaznaczył również, iż w jego ocenie, Rada Gminy odwołując się wyłącznie do zdania 2 art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zinterpretowała przepis z pominięciem zdania 1 ust. 4, które to obliguje organ zawierający umowy cywilnoprawne odpowiedniego stosowania ust. 1, 2 i 3 art. 37. Jednocześnie organ stwierdził, iż w świetle wskazanych przepisów Rada Gminy nie miała podstaw do wyrażenia generalnej zgodny na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia przetargów na wydzierżawienie nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy, gdy umowa ma być zawarta na okres dłuższy niż trzy lata, na wskazane w uchwale cele, które nie mieszczą się w katalogu przesłanek taksatywnie wymienionych w przepisie art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Wołczyna wnosząc o oddalenie skargi wskazał, iż zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 4 marca 2006 r., po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 17 lutego 2006 r. Nr 13, poz. 423, a Wojewodzie Opolskiemu wysłana została w dniu 7 grudnia 2005 r. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 4 zaskarżonej uchwały organ wskazał, iż ustalone w nim stawki opłaty, konkretyzują jej wysokość, w ramach określonych w art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalony w § 4 zapis pozostaje przy tym w zgodzie z zakresem kompetencji rady gminy wyrażonym w art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, któremu nie stoi na przeszkodzie zapis art. 73 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących § 7 organ, powołując przepisy art. 34 ust.6 i art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził iż wolą rady, jednoznacznie wynikającą z zapisu § 7 uchwały, było rozciągnięcie pierwszeństwa w nabyciu lokali na dotychczasowych najemców zajmujących również innego rodzaju lokale. Krąg uprawnionych, jak i zakres uprawnień, został przy tym w zapisie precyzyjnie określony. Jako nietrafne burmistrz uznał również stanowisko skarżącego kwestionujące postanowienia § 16 uchwały. W oparciu o przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, iż rada posiada kompetencje do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umów najmu i dzierżawy. Odniesienie się jednak przez ustawodawcę w zdaniu 1 ust. 4 art. 37 do odpowiedniego stosowania ust. 1 oznacza wyłącznie, iż co do zasady wydzierżawiania, wynajmowania i oddawania w użytkowanie nieruchomości na okres
powyżej 3 lat winno być poprzedzone przetargiem. Nie ma natomiast żadnych podstaw do stosowania przy zawieraniu w/w umów przepisów art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Organ stwierdził, iż powiązanie ust. 2 i 3 dotyczących "zbywania" z postanowieniem ust. 4 dotyczącym umów najmu i dzierżawy pozbawione jest logicznych i racjonalnych podstaw. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było ograniczenie rady w zakresie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego, to zawarłby odpowiednie ograniczenie w zdaniu drugim art. 37 ust 4 ustawy. W kwestii zapisu § 16 ust. 2 pkt i burmistrz zaznaczył, iż w Radzie Miejskiej Wołczyna działa jedna komisja statutowa , wobec czego wyłącznie tej komisji dotyczy zapis.
Pismem z dnia 11 września 2006 r., Burmistrz Wołczyna wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie objętym żądaniem skargi dotyczącym stwierdzenia nieważności § 4 i § 7 zaskarżonej uchwały oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Uzasadniając wniosek organ wskazał, iż uchwałą z dnia 28 czerwca 2006 r., nr XLVIII/374/2006, Rada Miejska w Wołczynie, uwzględniając w znacznej części żądanie skargi, dokonała zmiany postanowień § 4, § 7 i częściowo § 16 zakwestionowanej przez skarżącego uchwały z dnia 5 grudnia 2005 r.
Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, w dniu 28 września 2006 r., pełnomocnik strony skarżącej cofnął skargę odnośnie § 4 oraz § 7 zaskarżonej uchwały i wniósł o umorzenie postępowania z urzędu w tej części. Jednocześnie podtrzymał skargę odnośnie § 16 ust. 2 lit. a, b, f, g, h, i uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.
Mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie strona skarżąca dokonała cofnięcia skargi odnośnie § 4 i § 7 zaskarżonej uchwały, rozważania rozpocząć należy od dokonania oceny skuteczności cofnięcia skargi w tym zakresie.
Wskazać zatem przyjdzie, iż stosownie do treści art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), skarżący może zrezygnować z sądowej kontroli, poprzez cofnięcie skargi. Oświadczenie skarżącego o cofnięciu skargi, co do zasady jest wiążące dla sądu i w myśl art. 161 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu (...) skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Za niedopuszczalne Sąd uznaje cofnięcie skargi jedynie wtedy, gdy zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
Uwzględniając zatem okoliczności faktyczne zaistniałe w niniejszej sprawie, wobec wniosku strony skarżącej, stosownie do art. 60 Prawa o postępowaniu (...) dokonane przez skarżącego cofnięcie skargi, uznać należało za skuteczne. W ocenie Sądu nie zmierza ono bowiem do obejścia prawa, ani też nie spowoduje utrzymania w mocy aktu dotkniętego nieważnością. Zauważyć wszak przyjdzie, iż sporne § 4 i 7 uchwały, zgodnie z oświadczeniem Burmistrza Wołczyna, zawartym w piśmie z dnia 11 września 2006 r., zostały zmienione na mocy uchwały podjętej przez Radę Miejską w Wołczynie w dnia 28 czerwca 2006 r. Skoro zatem, sporne regulacje zastąpione zostały innymi, przez co wyeliminowane zostały z obrotu prawnego, a strona skarżąca wycofała skargę w tym zakresie uznać należało, iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka umorzenia postępowania w części dotyczącej § 4 i § 7 zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu (...), Sąd umorzył postępowanie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 i § 7 uchwały Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 5 grudnia 2005 r.
W tym stanie rzeczy, w niniejszym postępowaniu sądową kontrolą objęte zostały postanowienia § 16 ust. 2 lit a, b, f, g, h, i zaskarżonej uchwały. Kontrola ta dokonana została w oparciu o, stanowiącą w niniejszym postępowaniu podstawę materialnoprawną, ustawę z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Dokonując oceny zgodności wskazanych postanowień uchwały z przepisami prawa uznać przyjdzie, iż w tym zakresie na akceptację zasługują rozważania Wojewody Opolskiego zawarte w skardze. Podzielić tym samym należy stanowisko, iż regulacje zawarte w § 16 ust. 2 lit. a, b, f, g, h, i w swej treści naruszają przepisy art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Stosownie do wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady legalności działań organów władzy publicznej, obowiązane są one do działania na podstawie i w granicach prawa. Tym samym samorząd terytorialny nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstaw w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych własnego działania.
Szczególne zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego uregulowane zostały w przepisach działu II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczyć przy tym należy, iż celem wskazanej ustawy jest takie gospodarowanie przez podmioty nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, które ma służyć interesowi publicznemu, ogółowi obywateli, ani poszczególnym jednostkom. Z zapisów przyjętych w ustawie płynie, bowiem zasada przetargowego trybu zbywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, która doznaje ograniczenia tylko w zakresie przypadków enumeratywnie wymienionymi w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy. W zakresie tym wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.09.2002r., syg akt II SA/Lu 905/02 (por OSS 2003/3/71).
W niniejszej sprawie Rada Miejska w Wołczynie w § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały, upoważniła burmistrza do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie komunalne na okres do 10 lat, na podstawie przetargu. Jednocześnie jednak, w §16 ust. 2 wskazane zostały przypadki dotyczące oddania nieruchomości w dzierżawę, w których burmistrz może od przetargu odstąpić. Jako podstawę materialnoprawną regulacji zawartej w § 16 ust. 2 rada przyjęła art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Oceniając legalność §16 ust.2 zaskarżonej uchwały wskazać przyjdzie, iż art. 37 ust. 4 w/w ustawy stanowi, iż przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przy zawieraniu min. umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że w drodze stosownej uchwały rada gminy (w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Wołczynie) wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy. Dla odstąpienia jednak od przetargowego zawarcia umowy dzierżawy koniecznym jest odpowiednie stosownie ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca nakazuje bowiem odpowiednie (a więc odpowiadające celowi, przeznaczeniu, spełniające wymagane warunki, uwzględniające specyfikę danego stanu), a nie wprost, zastosowanie ust. 1 art. 37 ustawy.
Ustęp 1 art. 37 brzmi, iż z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Zamieszczenie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "z zastrzeżeniem" oznacza, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, iż wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w ustępie 2 i 3 artykułu 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogą mieć zastosowanie do stanów związanych z umowami użytkowania, najmu lub dzierżawy. Gdyby przepis art. 37 ust. 4 ustawy miał funkcjonować w obrocie prawnym, tak jak uważa skarżący, jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów cywilno-prawnych dzierżawy, najmu czy też użytkowania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ust. 1. To właśnie odesłanie skutkuje tym, iż należy stosować odpowiednio także ustęp 2 i 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z powyższym, skoro przypadki wskazane § 16 ust. 2 lit a, b, f, g, h, i zaskarżonej uchwały, nie mieszczą w zakresie zwolnień ustawowych określonych w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznać należało, iż postanowienia § 16 ust. 2 lit a, b, f, g, h, i są sprzeczne z przepisami prawa. Z tego też względu, w oparciu o art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu, stwierdzono ich nieważność.
Zaznaczyć przy tym wypada, iż przedstawiona powyżej i przyjęta w niniejszej sprawie, wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodna z linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 37/05, niepublikowany.; wyrok WSA w Opolu z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 83/05, niepublikowany.; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 756/05, niepublikowany).
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.