II SA/Op 274/19

II SA/Op 274/19 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2020-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 30 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. na czynność Burmistrza [...] z dnia 17 kwietnia 2019 r. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku pracy dyrektorowi instytucji kultury postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
R. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pismo Burmistrza [...] z 17 kwietnia 2019 r. stanowiące wypowiedzenie stosunku pracy na stanowisku Dyrektora Gminnego Centrum Kultury w [...] z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, ze skutkiem na 31 lipca 2019 r.
Wydanie tej czynności poprzedziły następujące okoliczności faktyczne i prawne:
R. M. został powołany z dniem 1 marca 2007 r. na stanowisko Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Kultury Sportu, Turystyki i Rekreacji w [...] (obecnie Gminnego Centrum Kultury w [...] – przypis Sądu) na czas określony do 31 grudnia 2007 r. W podstawie prawnej powołania wskazano art. 15 ust. 1 ustawy
z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U z 1991 r. Nr 114 poz. 493 ze zm.)
Z dniem 1 stycznia 2008 r. Burmistrz [...] powołał R. M. na stanowisko Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Kultury Sportu, Turystyki
i Rekreacji w [...] na czas nieokreślony. W dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 Nr 207 poz. 1230), w myśl której, w art. 8 postanowiono, że:
1. Dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas określony pozostają na zajmowanych stanowiskach do końca okresu, na który zostali powołani.
2. Zastępcy dyrektora instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy pozostają na zajmowanych stanowiskach.
3. Dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy.
4. Dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy.
5. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do powoływania dyrektora Centralnego Muzeum Pożarnictwa.
6. Przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury.
Pismem z 17 kwietnia 2019 r. Burmistrz [...] wypowiedział R. M. stosunek pracy za trzymiesięcznym wypowiedzeniem i pouczył go, że
"z dniem 1 stycznia 2012 r. jego stosunek pracy z powołania wygasł
z mocy ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., co potwierdził wyrok Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I PK 91/16". Burmistrz pouczył tez skarżącego, że przysługuje mu prawo wniesienia powództwa do Sądu Rejonowego – Sądu Pracy w [...] w terminie 21 dni od dnia wręczenia wypowiedzenia.
Pismem z 29 maja 2019 r. Burmistrz [...] zwolnił skarżącego
z obowiązku świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia stosunku pracy.
Skarżący na przełomie 2018 r. i 2019 r. wziął udział w konkursie na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...], który wygrał i zarządzeniem Wójta Gminy [...] został powołany na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] z dniem 1 maja 2019 r. czyli w okresie biegnącego wypowiedzenia stosunku pracy w Gminnym Centrum Kultury w [...] a przed dniem zwolnienia go przez Burmistrza [...] z obowiązku świadczenia pracy.
W dniu 30 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł pozew do Sądu Rejonowego w [...] i domagał się od Gminnego Centrum Kultury w [...] przywrócenia do pracy na poprzednich warunkach pracy i zasądzenia odszkodowania za czas pozostawania bez pracy, za okres co najmniej 12 miesięcy (dowód akta administracyjne sprawy II SA/Op 274/19 i akta Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył ,co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postepowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne).
Zgodnie z przepisem art. 459 K.p.c. zawartym w Tytule VII, Dziale III, Rozdziale 1 (Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych) przepisy tego rozdziału stosuje się w sprawach z zakresu prawa pracy, a także w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.
W myśl art. 461 § 1 K.p.c. do właściwości sądów rejonowych, bez względu na wartość przedmiotu sporu, należą sprawy z zakresu prawa pracy o ustalenie istnienia stosunku pracy, o uznanie bezskuteczności wypowiedzenia stosunku pracy, o przywrócenie do pracy i przywrócenie poprzednich warunków pracy lub płacy oraz łącznie z nimi dochodzone roszczenia i o odszkodowanie w przypadku nieuzasadnionego lub naruszającego przepisy wypowiedzenia oraz rozwiązania stosunku pracy, a także sprawy dotyczące kar porządkowych i świadectwa pracy oraz roszczenia z tym związane.
Powyższe przepisy o właściwości sądu administracyjnego i sądu powszechnego ocenić należy zawsze na tle okoliczności faktycznych sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie ulega dla Sądu wątpliwości, że stosunek pracy z powołania z dnia 31 grudnia 2007 r. ustał z mocy prawa z chwilą wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 Nr 207 poz. 1230), czyli 1 stycznia 2012 r.
W tym zakresie sąd orzekający podziela wykładnię art. 8 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011 nr 207, poz. 1230) dokonaną przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I PK 91/16.
Sąd Najwyższy powołując się na wykładnię systemową podkreślił, że w obliczu diametralnej zmiany modelu powołania dyrektorów instytucji kultury, wykładnia przepisów przejściowych nie powinna zmierzać do uznania, że pewna grupa pracowników pozostała poza jej oddziaływaniem (argumentum a coherentia). W tym kontekście staje się jasne, że art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej trzeba odczytywać w odesłaniu do art. 8 ust. 4 ustawy. Nakazuje tak również umiejscowienie tych przepisów w systematyce aktu prawnego. Lektura całego art. 8 ustawy nowelizującej świadczy o tym, że wolą ustawodawcy było objęcie jego zakresem wszystkich osób zajmujących w dniu 31 grudnia 2011 r. stanowisko dyrektora. Przepis oddzielnie odniósł się do dyrektorów powołanych na czas określony i nieokreślony. Wobec tych pierwszych stwierdził, że "pozostają na zajmowanych stanowiskach do końca okresu, na który zostali powołani".
Przy założeniu, że zmiana ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie skutkowała generalnym odwołaniem, okaże się, iż art. 8 ust. 1 ustawy nowelizującej byłby zbędny. Po co bowiem zastrzegać, że dyrektorzy powołani na czas określony "pozostają na stanowiskach". Konkluzja odmienna jest nie do pogodzenia z zakazem wykładni per non est. Znaczy to tyle, że powtarzający się w ust. 1, 2, 3, 4 art. 8 ustawy nowelizującej zwrot "pozostają na zajmowanych stanowiskach" stanowi wyjątek od reguły, zgodnie z którą z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej dyrektorzy instytucji kulturalnych nieobjęci regułami przejściowymi "nie pozostali na stanowiskach".
W tym ujęciu, zrozumiały i systemowo spójny staje się zwrot "nie stosuje się ust. 3 i 4", którym posłużył się ustawodawca w art. 8 ust. 6 ustawy. Nie można przy tym pominąć, że do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury, wobec braku wyraźnego wyłączenia, stosuje się art. 8 ust. 1 ustawy nowelizującej. Znaczy to tyle, że dyrektorzy ci, powołani na czas określony, pozostają na stanowiskach do końca okresu powołania. Spostrzeżenie to nie pozwala na uznanie, że art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej sankcjonuje rzeczywistość, polegającą na tym, że dyrektorzy powołani na czas nieokreślony po dniu 31 grudnia 2011 r. pozostali na stanowiskach. W przeciwnym razie odesłanie tylko do ust. 3 i 4, z pominięciem ust. 1 art. 8 ustawy, byłoby nielogiczne.
Przeprowadzony wywód doprowadził Sąd Najwyższy do przekonania, że najbardziej trafna jest wersja interpretacyjna, polegająca na przyjęciu, że osoby wymienione w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej (zatrudnione na czas nieokreślony) z dniem 1 stycznia 2012 r. zostały odwołane. Precyzyjniej rzecz ujmując, w nawiązaniu do mechanizmu opisanego w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy nowelizującej, wejście jej
w życie było równoznaczne z ich odwołaniem.
Za takim poglądem przemawia także okoliczność iż administracyjno prawnego stosunku służbowego nie można domniemywać. Musi on wynikać nie tylko
z konkretnego aktu powołania na dane stanowisku, ale także wiązać się ściśle
z daną pragmatyką służbową (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2046/17 i postanowienie NSA 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2558/18).
W konsekwencji Sąd orzekający podzielił stanowisko organu zawarte
w odpowiedzi na skargę, że przez fakty dokonane i dopuszczenie skarżącego do świadczenia pracy po 1 stycznia 2012 r. na stanowisku dyrektora łączył go z GCK w [...] stosunek pracy, który został wypowiedziany 17 kwietnia 2019 r.
Dlatego zaskarżona czynność – pismo Burmistrza [...] z 17 kwietnia 2019 r., która w żadnym zakresie nie powołuje się na ustawę z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (Dz. U 2019, poz. 506), lecz na przepisy Kodeksu pracy i skutki nowelizacji ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprowadzone 1 stycznia 2012 r. przez ustawę zmieniającą z dnia 31 sierpnia 2011 r. nie może być traktowane jako zarządzenie Burmistrza, czyli organu gminy, które tylko jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., mogłoby zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.
Z tych względów wniesiona skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa o wypowiedzenie stosunku pracy należy do właściwości sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zaznaczyć też trzeba ze z akt Sądu Rejonowego w [...] sygn. [...] nie wynika, aby sąd powszechny uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy (art. 58 § 4 P.p.s.a.).