II SA/OP 273/23

II SA/Op 273/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 513/24 - Wyrok NSA z 2025-03-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c), art. 135, art. 205 § 1 i art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28, art. 10 § 1, art. 145 § 1 pkt 4,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 4 ust. 2-4,
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Tezy
„Teren inwestycji wskazany we wniosku stanowią dwie działki należące do wnioskodawcy. Zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W sytuacji gdy organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wyznaczył w jej treści linii zabudowy, oznacza to dla organu właściwego do oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, że usytuowanie budynku musi być zgodne z przepisami wynikającymi z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. (...) inwestor nie jest związany lokalizacją obiektu wskazanego we wniosku o warunki zabudowy. Ostateczne usytuowanie obiektu determinują przepisy szczególne – tu ustawy Prawo budowlane".
„Ustawodawca uznał geometrię dachu jako jeden z podstawowych elementów kształtujących ład przestrzenny na danym terenie. Wynika to z faktu, że dach stanowi najwyższy element budynku, a tym samym góruje on nad innymi elementami zabudowy znajdującego się na danym terenie i jest widoczny już z większej odległości. Utrzymanie określonej formy geometrii dachu pozwala uzyskać efekt harmonijnej zabudowy i ogólnego uporządkowania obiektów kubaturowych".
„ (...) dach płaski determinuje wykonanie na tej połaci określone pokrycie. Nie jest bowiem możliwe wykonanie go z dachówki ceramicznej. (...) O ile kwestia ta jako samodzielny element z art. 61 ust. 1 ustawy nie mogła być podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o tyle w ocenie Sądu będzie mieć wpływ dla ustalenia czy wykonanie dachu płaskiego, na budynku wolnostojącym od frontu działki inwestycyjnej, będzie nawiązywać do istniejącej zabudowy".
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 czerwca 2023 r., nr SKO.40.29.2023.li w przedmiocie częściowego uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Murów z dnia 21 listopada 2022 r., nr PK.6730.10.2022, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej H. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez H. S. (dalej jako: skarżąca, strona), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej jako: Kolegium lub SKO), decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r., nr SKO.40.29.2023.li, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia j października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 5h ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia k czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej: "Kpa", po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Wójta Gminy Murów (dalej również jako: Wójt) z dnia 21 listopada 2022 r., nr PK.6730.10.2022, ustalającej, na rzecz A. K. (dalej również jako: inwestor), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr a i nr b z k.m. [...], obręb [...] – zaskarżoną decyzję uchyliło w części dotyczącej ust. III pkt 2 ppkt 2.1 lit. a, ustalającej nieprzekraczalną linię i odmówiło ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.
Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Inwestorka w dniu 3 czerwca 2022 r. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu z dwoma - trzema miejscami do parkowania, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr a i nr b z k. m. [...], obręb [...]. We wniosku podała, że powierzchnia terenu inwestycji wyniesie ok. [...] m2, w tym powierzchnia zabudowy od j0 m2 do k0 m2, powierzchnia biologicznie czynna od min. 5500 nr do maks. 5550 m2, a powierzchnia podlegająca przekształceniu od 200 m2 do 250 m2. Wskazała również, że aktualnie działka zabudowana jest domem mieszkaniowym jednorodzinnym, jak również, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Zaznaczyła, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie przez drogę wewnętrzną - działkę nr c. Inwestorka podała także, że planowany jednokondygnacyjny budynek garażu z dachem płaskim o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 5°, kalenicą równoległą w stosunku do frontu działki ma mieć szerokość elewacji frontowej od 10 do 11 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3,2 m do 3,5 m i wysokość głównej kalenicy od 3,0 m do 3,3 m. Zaznaczyła również, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane będą na teren inwestycji. Pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. a następnie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r., nr [...], organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia podania poprzez wskazanie właściwej powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i podlegającej przekształceniu, określenia przeznaczenia pomieszczeń gospodarczych planowanych w garażu, wymienienia wszystkich dróg wewnętrznych - dojazdowych do drogi publicznej, sprecyzowania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i głównej kalenicy i dołączenia mapy obejmującej co najmniej trzykrotność frontu działki.
W odpowiedzi z dnia 30 czerwca 2022 r. inwestorka oświadczyła, że "wielkość terenu inwestycji (do 6448 m2), powierzchnię zabudowy (od 410 m2 do 4h m2), powierzchnię biologicznie czynną (od 5508 m2 do 5448 m2), powierzchnię podlegającą przekształceniu (od 2h m2 do 350 m2 ), szerokość elewacji frontowej od 15 do 16 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3,3 m do 3,7 m i wysokość głównej kalenicy od 3,3 m do 3,7 m". Następnie wyjaśniła, iż w planowanym obiekcie pomieszczenia gospodarcze wykorzystane będą do jego użytku - na przechowywanie drobnych narzędzi służących do bieżącej obsługi gospodarstwa.
Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, Wójt wystąpił do Starosty Powiatu Opolskiego, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach Zarządu Zlewni w Opolu (dalej: RZGW) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej: RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ich właściwości. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr [...], Starosta Opolski uzgodnił projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, pozostałe organy nie wydały stosownej opinii w terminie.
W toku postępowania zgłosił się pełnomocnik strony, który wyraził stanowisko odnośnie do geometrii dachu obiektu inwestycyjnego, która – jak zaznaczył – nie nawiązuje do istniejącej zabudowy, jak również wskazał na nieprecyzyjną analizę sporządzoną przez uprawnionego urbanistę. Odwołał się przy tym do "innych postępowań", które były prowadzone w odniesieniu do budowy budynku garażowego na działkach nr a i b k.m. [...], obręb[...], gmina [...].
W odpowiedzi inwestorka, również reprezentowana przez pełnomocnika, wskazała, że postępowanie to jest prowadzone po drugiej decyzji kasacyjnej z 10 marca 2021 r., podała, że nie kwestionowano w ww. orzeczeniu geometrii dachu i podkreśliła, że dla ustalenia tego parametru wystarczy by występował w obszarze analizowanym. W jej ocenie nie ma wymogu jego dominacji, ani występowania na zabudowie o tym samym, co planowana inwestycja, przeznaczeniu. Podniosła także, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym kontynuacji funkcji nie można traktować jako realizację zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli sąsiednich nieruchomości, ani mechanicznego powielania istniejącej zabudowy.
Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., nr PK.6730.10.2022, Wójt Gminy Murów ustalił, na rzecz inwestorki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr a i nr b z k. m. [...], obręb [...]. Inwestycja stanowiąca "uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", zaliczona do przedsięwzięć nie oddziałujących znacząco na środowisko realizowana ma być na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, położonym w granicach [...]. Organ I instancji ustalił parametry i wskaźniki planowanego garażu: szerokość elewacji frontowej od 10,2 m do 15.4 m, dach płaski, dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 0 st. do 5 st. z kalenicą równoległą do frontu działki. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosić ma 3,7 m, wysokość budynku liczona od poziomu terenu do kalenicy - 3,5 m, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycyjnego - 0,064 (dla budynków niemieszkalnych - 0,j), a powierzchnie utwardzone i zabudowane - nie więcej niż 16 %. Zaopatrzenie w wodę odbywać się ma z istniejącego przyłącza, ścieki odprowadzane mają być do istniejącego indywidualnego systemu kanalizacji, zasilanie w energię elektryczną - z istniejącego przyłącza, a wody opadowe odprowadzane będą - na własny teren nieutwardzony. Odpady będą gromadzone i usuwane zgodnie z przepisami odrębnymi. Zgodnie z rozstrzygnięciem obsługa komunikacyjna realizowana ma być w sposób dotychczasowy - poprzez działkę nr c (własność inwestora) do gminnej drogi publicznej - ul. [...].
W uzasadnieniu Wójt przestawił stan faktyczny i stan prawny sprawy wskazując w pierwszej kolejności, iż dla terenu objętego wnioskiem nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego zaś w drugiej powtórzył ustalenia dotyczące gabarytów i parametrów planowanej zabudowy. Przedstawił przyjęty obszar oddziaływania obiektu (330 m) i podkreślił, że znajdują się w nim 23 zabudowane nieruchomości gruntowe, reprezentatywne dla zespołu urbanistycznego. Zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż działka inwestycyjna nie graniczy z drogą publiczną "nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona została z zachowaniem zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia j kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. w odległości nie mniejszej niż 4 m lub 3 m od granicy działki, w zależności od tego, czy budynek zwrócony do niej będzie ścianą z oknami i drzwiami, czy nie i 16 m od <
>". Odnośnie do wskaźnika zabudowy Wójt wyjaśnił, że w obszarze analizowanym kształtuje się on na poziomie od 0,05 do 0,46, średnio - 0,19. Dla planowanej inwestycji jest on mniejszy, ale zdaniem organu nie zaburzy to istniejącego ładu przestrzennego. Szerokość elewacji frontowej - 15,j m jest zgodna z wielkością tego wskaźnika w obszarze analizowanym (od 10,16 m do 15,24 m), przy średniej j,7 m. Również pozostałe parametry: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (3.7 m) nie odbiega od średniej wielkości (3,5 m) i jest zgodna z wynikami analizy. Podobnie ocenił organ przyjętą w analizie geometrię dachu. Następnie organ I instancji powołał się na przeprowadzone uzgodnienia z organami właściwymi oraz podał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej jako: ustawa lub upzp.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona, reprezentowana przez pełnomocnika. W odwołaniu zanegowała ustalenia organu pierwszoinstancyjnego i dokonaną na ich podstawie ocenę prawną. W toku postępowania II instancji Kolegium wystąpiło do organu I instancji o wyjaśnienie czy sprawa zakończona decyzją Wójta Gminy Murów z dnia 21 listopada 2022 r., nr PK.6730.10.2022, ustalającą, na rzecz inwestorki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr a i nr b z k. m. [...], obręb [...], jest nową, czy kontynuacją sprawy, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 marca 2021 r., nr [...], uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy Murów z dnia 20 listopada 2020 r., nr [...], ustalającą na rzecz A. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr d i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W odpowiedzi z dnia 31 maja 2023 r. Wójt wskazał, że przedmiotowa sprawa jest nową, zainicjowaną wnioskiem A. K. z 3 czerwca 2022 r. Sprawa z wniosku z 28 listopada 2019 r. wobec jego cofnięcia przez inwestorkę została umorzona decyzją z 19 kwietnia 2021 r., nr [...]. Do odpowiedzi organ załączył decyzję o umorzeniu postępowania oraz decyzję z 7 września 2021 r., nr [...], zatwierdzającą podział działki nr d na działki nr a i nr b.
Decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r., Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchyliło rozstrzygnięcie Wójta w części dotyczącej ust. III pkt 2 ppt 2.1 lit. a) tj. ustalającej nieprzekraczalną linię zabudowy i odmówiło ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołało treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem.
SKO wskazało, że bezspornie działki nr a i nr b usytuowane są na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem wnioskowane warunki zabudowy należało ustalić w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie podkreśliło, że sprawa, zakończona decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., nr PK.6730.10.2022, nie jest kontynuacją sprawy, zainicjowanej podaniem A. K. z dnia 28 listopada 2019 r. Z tych względów organ II instancji uznał, że "odwoływanie się do niej w pismach wpływających do organu I instancji w toku postępowania jest bezprzedmiotowe".
Odnosząc się do kwestii ustalonej linii zabudowy, organ II instancji powołał art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 1-4 rozporządzenia, a następnie przytaczając stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne zaznaczył, że linię zabudowy ustala się zawsze od strony drogi publicznej, uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy. Podkreślił, że teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (ul. [...]). Dostęp – jak zaznaczyło Kolegium – odbywa się przez drogę wewnętrzną, tj. działkę stanowiąca własność inwestorki (dz. nr c). Działka nr b, na której ma być zlokalizowany garaż, "oddzielona" jest od drogi publicznej wąskim pasem niezabudowanej działki nr a oraz zabudowanymi działkami nr e, nr f, nr g i nr h. Działka inwestycyjna usytuowana jest w tzw. trzeciej linii zabudowy względem innych działek, umieszczonych bliżej drogi. Z tych względów przyjął, że "w przypadku budowy kilku obiektów jeden za drugim nie ustala się tzw. drugiej (i kolejnej) linii zabudowy; regulacje rozporządzenia § 4 posługują się w odniesieniu do tego parametru liczbą pojedynczą, a jego określenie ma zapewnić lad przestrzenny wyłącznie od strony drogi publicznej". Następnie podniosło SKO, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu Wójt ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanego garażu odwołując się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia j kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm.), dalej jako: "warunki techniczne", uznając błędnie że są to przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Dalej SKO przypomniało, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch etapach, decyzja o warunkach zabudowy określa wyłącznie podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu o zatwierdzenia projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach przeznaczeniem z uwzględnieniem ograniczeń obowiązujących na terenie parku.
Kolegium przypomniało nadto, że zakazy jakie mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym określa art. l ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.), dalej: "u.o.p.", który w ust. 1 pkt 1 tego przepisu reguluje, że parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ zauważył również, że budowa garażu o pow. ok. 150 m2, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest bowiem objęta przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm.). Dalej SKO zaznaczyło, że art. 18 ust. 1 u.o.p. reguluje, iż dla parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony, powołując przy tym § 6 pkt 16 rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 19 stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Stobrawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 4, poz. 76), dalej jako: rozporządzenie Wojewody, który wprowadza szczegółowe ustalenia w zakresie zagospodarowania przestrzennego i budownictwa do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych. Organ II instancji zaznaczył jednak, że wskazane ograniczenia nie mają zastosowania do procedowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy.
Następnie zauważył, że planowana inwestycja nie jest położona na terenie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy oraz przytoczył treść art. 53 ust. 4 ustawy, zaznaczając, że projekt rozstrzygnięcia został uzgodniony z właściwymi organami. Następnie podniosło SKO, że z analizy urbanistycznej wynika, iż "w obszarze analizowanym, ustalonym jako trzykrotność frontu działek nr a i nr b, średnia szerokość elewacji frontowej budynków położonych w obszarze analizowanym wynosi j,8% dla budynków mieszkalnych i j, dla niemieszkalnych. Strona w podaniu inicjującym niniejsze postępowanie wskazała, że szerokość elewacji frontowej ma wynosić od 15 m do 16 m, zatem mieści się w ustalonym przez Wójta Gminy Murów (z uwzględnieniem 20% tolerancji) w przedziale od 10,16 m do 15,24 m". Kontynuując uzasadnienie, powołało Kolegium § 7 ust. 1 rozporządzenia, wskazując, że przyjęta wysokość obiektu odpowiada parametrom znajdującym się na terenie obszaru objętego analizą. Podobnie stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia w zakresie przyjętej w decyzji geometrii dachu. Na poparcie swojej argumentacji, organ odwoławczy przytoczył treść uzasadnienia wyroku NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Zdaniem Kolegium działka inwestycyjna spełnia pozostałe wymogi formalne, by możliwie było ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W dalszych motywach uzasadniło uchylenie fragmentu decyzji w zakresie ustalenia linii zabudowy i odniosło się do kwestii podniesionej w odwołaniu dotyczącej nieuznania za strony postępowania właścicieli działek nr f i i. Jednocześnie zauważyło SKO, że zgodnie z wynikami analizy uprawnione jest dopuszczenie przyjęcie parametru, jakim jest dach płaski. W jego ocenie bez znaczenia jest, że na dz. nr f i nr g są garaże "blaszaki", skoro w obszarze analizowanym dach płaski występuje również na budynkach położonych na dz. nr: j, k. l, co oznacza, że jest spełniona przesłanka z § 8 rozporządzenia.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:
1) art. 28 Kpa "poprzez błędne ustalenie katalogu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą, na działkach ewidencyjnych nr a oraz b k.m. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], w wyniku czego właściciele nieruchomości działki nr i, sąsiadującej od strony wschodniej z terenem inwestycji, jak też i działki nr f nie zostali powiadomieni, w wyniku czego uniemożliwiono wszystkim stronom postępowania wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu, mimo iż organ z urzędu był zobligowany do określenia kręgu osób będących stronami postępowania oraz zobowiązany był do poinformowanie stron o podejmowanych czynnościach w związku z ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji";
2) art. 80 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa "poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku czego organ wydając decyzję przyjął, iż ziściły się przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo iż przeprowadzone postępowania dowodowe było niepełne; w konsekwencji zaś organ błędnie przyjął, iż ziściła się przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć prawidłowe ustalenia faktyczne i prawidłowa ocena materiału dowodowego powinny prowadzić do wniosku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przedłożonym przez wnioskodawcę było wykluczone";
3) art. 80 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa "poprzez niedokonanie dogłębnej analizy celu i przeznaczenia planowanej inwestycji, w szczególności poprzez zaniechanie zobowiązania wnioskodawcy do wykazania rzeczywistego celu i przeznaczenia inwestycji określonej jako "garaż z infrastrukturą towarzyszącą" w szczególności w kontekście istnienia na nieruchomości budynku mieszkalnego posiadającego w swej bryle garaż dwustanowiskowy";
4) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 4 ust. 3 oraz § 8 rozporządzenia "w wyniku których przyjęto, iż w niniejszym przypadku nie dochodzi do zaburzenia ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny układ przestrzenny obiektów budowlanych znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, mimo iż przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja, jak też i parametry techniczne nieruchomości, jej wielkość i przeznaczenie w sposób niebudzący wątpliwości wykazują, iż będzie ona w sposób istotny zaburzała ład urbanistyczny oraz harmonijny układ przestrzenny, a zatem w postępowaniu nie został spełniony warunek, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu";
5) art. 61 ust 1 pkt 1 i 5 ustawy w związku z § 6 pkt 6 lit. a-e rozporządzenia Wojewody, a także Załącznika nr 5 do rozporządzenia "w wyniku czego przyjęto, iż spełniono przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż inwestycja polegająca na budowie budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą, na działkach ewidencyjnych nr a oraz b k.m. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] nie spełnia tychże właściwości w zakresie linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, w tym poprzez dokonanie obliczeń charakteryzujących się niskim poziomem skonkretyzowania otrzymanych wartości";
6) art. l ust. 1 pkt 1 u.o.p. "poprzez przyjęcie, iż realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą, na działkach ewidencyjnych nr a oraz b k.m. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, mimo iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także mając na uwadze możliwą rozbieżność pomiędzy deklarowanym przeznaczeniem budynku a rzeczywistym jego wykorzystaniem, mając w tym na uwadze jego powierzchnie całkowitą oraz oddziaływanie na ład przestrzenny i architektoniczny wynika, iż jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko";
7) art. 80 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa "poprzez brak właściwego zgromadzenia materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału, polegającej na nieuwzględnieniu w postępowaniu dowodowym oraz przy analizie i ocenie wniosku ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Murów, w wersji przewidzianej ostatnią zmianą, to jest uchwałą nr XXI 1/k7/2020 Rady Gminy Murów z dnia 15 października 2020 roku w sprawie uchwalenia III zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Murów, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji wbrew warunkom wynikającym ze studium i wbrew przyjętym zasadom kształtowania ładu przestrzennego oraz realizowania nowej zabudowy na obszarze objętym studium".
Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W załączeniu przedłożył dokumenty na poparcie twierdzeń zawartych w treści skargi. W jej uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że właściciele działek nr f i nr i winni być uznani za strony postępowania, w jej ocenie przyjęcie argumentacji SKO wskazanej w treści decyzji "w rzeczywistości stanowi wypaczenie istoty tego, kim jest strona postępowania oraz zakwestionowanie podstawowego prawa każdej strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym". Dalej podniosła, że inwestycja obejmować będzie budowę garażu o znacznym wymiarach, wobec której "istnieją co najmniej uzasadnione wątpliwości, czy w rzeczywistości budynek ten ma pełnić rolę garażu, czy też w przyszłości, pomimo formalnego nazwania go garażem, zostanie wykorzystany do prowadzenia jakiegoś rodzaju działalności i realnie będzie pełnił rolę warsztatu, magazynu lub czegoś podobnego. Jego gabaryty i kubatura zdecydowanie odbiegają bowiem od gabarytów i kubatury nawet największych projektowanych garaży, jakie standardowo mają służyć obsłudze budownictwa jednorodzinnego i już sama wielkość projektowanego budynku powoduje, że obszar oddziaływania inwestycji będzie wykraczał poza granice działki inwestorów i w jakiejś mierze dotykał, co najmniej najbliższego sąsiedztwa".
Następnie autor skargi bardzo obszernie zacytował stanowisko doktryny w zakresie ustalania stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, akcentując, że to na organie spoczywa obowiązek prawidłowego ustalenia wszystkich podmiotów, mogących czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Zauważył przy tym, że inwestycja będzie znacznych gabarytów, nawet przy założeniu, że intencją inwestora jest przeznaczenie jej na garaż dla pojazdów osobowych. W ocenie strony skarżącej organy obu instancji winny wyjaśnić, jakie będzie rzeczywiste przeznaczenie projektowanego obiektu. Podkreślił przy tym, że istniejący dom jednorodzinny na działce inwestycyjnej posiada w bryle garaż dwustanowiskowy. Jednocześnie autor skargi odniósł się do postępowania prowadzonego uprzednio w sprawie inwestycji na działkach nr a i b k.m. [...], obręb [...], przed Wójtem Gminy Murów. W odniesieniu do którego swoje rozstrzygnięcie wydało również SKO.
W dalszej części uzasadnienia skargi, jej autor podkreślił, że mąż wnioskodawczyni prowadzi zakład [...], na poparcie czego przedłożył wydruk z CEIDG oraz notatkę ze spotkania z Wójtem Gminy Murów, wskazując, że strona skarżąca obawia się faktycznego przeniesienia zakładu w miejsce projektowanego garażu.
Następnie strona skarżąca zwróciła uwagę na rozbieżność w ustaleniach szerokości elewacji frontowej budynku pomiędzy tą przyjętą przez organ I instancji, a wskazaną w treści decyzji SKO. Eksponując przy tym, że w obszarze objętym analizą nie znajdują się obiekty "adekwatne do projektowanego o dachu płaskim". Zauważyła, że budynki posiadają dachy dwuspadowe, a dachy płaskie występują na obiektach niezwiązanych trwale z gruntem. Strona skarżąca zaznaczyła nadto, że przyjęta połać odbiega od tych znajdujących się w sąsiedztwie, co w jej ocenie doprowadzi do zniekształcenia ładu przestrzennego na przedmiotowym terenie. W ocenie autora skargi istniejące obiekty nie posiadają minimalnych cech podobieństwa z budynkiem projektowanym. Zakwestionował również możliwość wyeliminowania przez Kolegium z treści rozstrzygnięcia organu I instancji wyznaczonej linii zabudowy.
Ponadto strona skarżąca odnosiła się do najnowszych regulacji, które zostały wprowadzone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, eliminujące studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w to miejsce prowadzające tzw. plany ogólne. Obszernie cytując ich treść.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odniosło się do zarzutów w niej podniesionych, podtrzymując argumentację wskazaną w treści decyzji z dnia 22 czerwca 2023 r. Organ odwoławczy doprecyzował jednocześnie, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 Kpa, że obiekt nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a. Zgodnie, z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. k5 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. k5 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.
Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Zbędne jest ponowne jego przedstawienie w tej części uzasadnienia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja SKO z dnia 22 czerwca 2023 r., uchylająca w części (dotyczącej wyznaczenia linii zabudowy) rozstrzygnięcie Wójta Gminy Murów w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr a i b k.m. [...], obręb [...].
Materialnoprawną podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwana nadal jako: ustawa lub upzp, oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal zwane jako: rozporządzenie.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W treści art. 61 ust. 1 ustawy wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. e ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5), zamierzenie budowlane nie znajdzie się w określonych obszarach (pkt 6).
Podkreślenia wymaga, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do art. 61 ust. 5a ustawy, właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Tak przeprowadzona analiza umożliwia organowi ocenę czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Podkreślenia wymaga, że wskazana w art. 61 ust. 5a ustawy analiza ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wnioski wywiedzione po jej przeprowadzeniu, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Przypomnieć przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy – co do zasady – nie rozstrzyga o lokalizacji danego obiektu (tu: budynek garażu) na działce inwestora. Dopiero w projekcie zagospodarowaniu terenu, stanowiącego element projektu budowlanego, inwestor jednoznacznie wskazuje miejsce, w którym dany obiekt zostanie usytuowany. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (rozbudowę i nadbudowę). Zaznaczenia wymaga również, że decyzja wydana po spełnieniu wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy, wydawana jest na wniosek, który wyznacza ramy dokonywanej przez organ właściwy oceny czy dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków jej zabudowy oraz jakie musi przyszła inwestycja parametry spełniać. Tym samym organ dokonując analizy obiektu wskazanego we wniosku, odnosi jego podstawowe parametry, oraz wskazane we wniosku przeznaczenie obiektu, to zabudowy już istniejącej na danym terenie. Na tej podstawie albo przyjmuje, że dana inwestycja nawiązuje do zabudowy i przeznaczenia obiektów na danym terenie i będzie stanowić ich kontynuacje, albo nie. W tym drugim przypadku organ właściwy jest zobligowany do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla opisanej we wniosku inwestycji. W konsekwencji organ nie ma możliwości oceny czy intencją inwestora jest faktyczne wykorzystanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem podanym we wniosku czy też będzie użytkowany w inny sposób, niż opisany w podaniu inicjującym postępowanie.
Sąd zwraca uwagę, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę garażu skutkuje tym, że inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę wyłącznie na budowę obiektu o przeznaczeniu jako garaż. Natomiast gdyby zdecydował się zmienić sposób użytkowania garażu na "zakład [...]", co sugeruje strona skarżąca w treści skargi, będzie zobligowany do uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy, tym razem w przedmiocie wskazanego typu zakładu. Po wybudowaniu garażu niewątpliwie taka zmiana jego użytkowania skutkować będzie konieczności dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. f2 ze zm.) dalej jako: Prawo budowlane lub Pb. Sąd wyłącznie nadmieni, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Pb do wniosku o zmianę sposobu użytkowania inwestor obowiązany jest załączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe oznacza, że po pierwsze w zakresie obowiązków organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest badanie czy inwestor faktycznie będzie realizował dane zamierzenie zgodnie z uzyskanymi warunkami zabudowy czy też nie. Po drugie obowiązujące regulacje nakładają na inwestora przy tak znaczącej zmianie sposobu użytkowania uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy, tym razem dla zakładu [...]. Tym samym zarzut oznaczony numerem 3 w treści skargi jest oczywiście bezzasadny. Rację ma Kolegium wskazując, że wydane w oparciu o art. 18 ust. 1 u.o.p. rozporządzenie Wojewody, nie obejmuje swoim zakresem procedowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Z treści jego § 6 w pkt 6 wynika, że regulacja ta wprowadza szczegółowe ustalenia w zakresie zagospodarowania przestrzennego i budownictwa do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych. Podobnie ocenić należy wyjaśnienie SKO, że budowa garażu o pow. ok. 150 m2, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest bowiem objęta przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm.).
Z tych względów zarzuty oznaczone w skardze numerem 5 i 6 również są bezzasadne.
Przypomnienia wymaga, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 ustawy), ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 5 ustawy). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi być zgodna z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że organy wykonawcze gmin wydając takie decyzje nie są związane ustaleniami studiów i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Jest aktem kierownictwa wewnętrznego określającego kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 543/j). Z tych względów do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z j stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1133/k). W konsekwencji zarzut skargi oznaczonym numerem 7 również jest nieuzasadniony.
Sąd podkreśla również, że niniejsze postępowanie dotyczy wniosku A. K., który wpłynął do organu I instancji w dniu 3 czerwca 2022 r., tym samym jakiekolwiek wskazania Kolegium, wydane w trybie art. 138 § 2 Kpa, które organ ten odniósł do poprzednio złożonych wniosków inwestor nie mają wpływu na niniejsze postępowanie. Nie wiążą ani organów ani Sądu. Terenem inwestycyjnym są działki nr a i b, które powstały w wyniku podziału działki nr d, na podstawie decyzji Wójta Gminy Murów z dnia 7 września 2021 r., nr [...] (k. 20 akt sądowych, odpowiedź na skargę SKO). Kształt działki nr b jest zwarty, prostokątny, natomiast kształt nr a stanowi pas drogi dojazdowej (szerokość 4,5 m) do głównej części działki nr a. Według wskazanego w projekcie zagospodarowania terenu lokalizacji, obiekt ten będzie usytuowany wzdłuż granicy działek nr a i b. Nadto w odpowiedzi na skargę Kolegium zaakcentowało, że po wyżej wymienionym podziale nieruchomości, działka (nr b) na której ma zostać zrealizowany budynek o przeznaczeniu garażu nie graniczy z działką nr f, a lokalizacja obiektu w miejscu wskazanym przez inwestora nie będzie oddziaływać również na działkę nr i, znajdującą się w odległości ok. 50 m dalej.
Wskazaną argumentację należy skonfrontować z treścią decyzji Kolegium z dnia 22 czerwca 2023 r., w której organ ten uchylił zapisy decyzji organu I instancji wyznaczające linię zabudowy. Sąd w pełni podziela stanowisko SKO, że nie ma możliwości wyznaczenia tzw. drugiej lub trzeciej linii zabudowy, w sytuacji, gdy front terenu inwestycji nie znajduje się przy drodze publicznej. Rację ma bowiem Kolegium, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż przepisy § 4 ust. 2-4 rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2119/18).
Organ I instancji przyjął, że jako linia zabudowy winna zostać uznana odległość 4 m od granicy z działkami sąsiednimi lub 16 m od granicy z działką stanowiącą las, traktując te parametry jako linię nieprzekraczalną. W ten sposób określając, że inwestor nie może zbliżyć się z lokalizacją budynku do granicy np. w odległości 3 m. Wyeliminowanie bowiem z decyzji o warunkach zabudowy zapisów dotyczących wyznaczenia linii zabudowy oznacza, że przy lokalizowaniu obiektu na dalszym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, zastosowanie mają wyłącznie wymogi regulujące proces budowlany np. wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia j kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej nadal jako: "warunki techniczne", względnie inne regulacje wskazane w art. 35 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie ma regulacji, która zabraniałaby inwestorowi usytuowanie obiektu, na który otrzymał decyzję o warunkach zabudowy, "w głębi" działki inwestycyjnej.
W przypadku decyzji o warunkach zabudowy strony postępowania ustala się na podstawie przepisu ogólnego art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie stroną postępowania o warunki zabudowy jest inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, na które inwestycja będzie oddziaływać.
Zważyć przy tym należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania – poza inwestorem – są również, pomijając wyjątkowe sytuacje, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Możliwe jest również dopuszczenie do postępowania w charakterze stron postępowania również właścicieli działek sąsiednich nieprzylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej, niemniej są to sytuacje rzadkie, które przeważnie wynikają ze specyfiki oddziaływania inwestycji na danym terenie (por. wyroki NSA: z 7 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 364/99, z 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1196/20, z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 78/19, z 8 listopada 2022 r. sygn. II OSK 739/20).
Przenosząc powyższe na grunt postępowania dotyczącego wniosku A. K. z dnia 3 czerwca 2022 r., wskazać należy, że w sprawie naruszono art. 28 Kpa, bowiem pominięto właścicieli działek nr f i i, których nieruchomości graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, wskazanym w treści wniosku jako działki: nr a i nr b. Nawet przy założeniu, że linia zabudowy ustalona przez Wójta w rozstrzygnięciu z dnia 21 listopada 2022 r., zostałaby zachowana w sprawie naruszono przepisy postępowania uzasadniające uruchomienie nadzwyczajnego trybu przewidzianego w procedurze administracyjnej z art. k5 § 1 pkt 4 Kpa. Właściciele działek nr f i i nie zostali uznani za strony postępowania, w ten sposób pozbawiono ich możliwości czynnego udziału w tej sprawie.
Teren inwestycji wskazany we wniosku stanowią dwie działki należące do wnioskodawcy. Zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W sytuacji gdy organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wyznaczył w jej treści linii zabudowy, oznacza to dla organu właściwego do oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, że usytuowanie budynku musi być zgodne z przepisami wynikającymi z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Nie można zgodzić się z argumentacją prezentowaną przez SKO, jakoby wskazane - na etapie prowadzonego postępowania o warunki zabudowy - usytuowanie budynku garażu nie oddziaływało na działki nr i i nr f. Zauważyć należy, że inwestor nie jest związany lokalizacją obiektu wskazanego we wniosku o warunki zabudowy. Ostateczne usytuowanie obiektu determinują przepisy szczególne – tu ustawy Prawo budowlane.
Uzasadnienie przyjęte przez Kolegium byłoby zasadne, w sytuacji gdyby w sprawie została wyznaczona "obowiązująca linia zabudowy", która określa precyzyjne miejsce lokalizacji zewnętrznego lica budynku lub budowli. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie ma. Inwestor po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, w kształcie prezentowanym w treści decyzji Kolegium z dnia 22 czerwca 2023 r. uprawniałoby inwestora do zlokalizowania planowanego obiektu na działkach nr a i b w miejscu dla niego dogodnym, ograniczonym wyłącznie regulacjami technicznymi, wynikającymi z przepisów szczególnych do Prawa budowlanego. Również od strony granicy z działką nr f jak i i.
Strona skarżąca kwestię nieprawidłowego ustalenia stron postępowania podnosiła już w odwołaniu, niemniej Kolegium uznało ten zarzut za niezasadny, przyjmując, że garaż nie będzie oddziaływać na tereny sąsiednie, na których aktualnie nie ma zabudowy. Sąd nie podziela tej argumentacji, bowiem stosownie do art. 28 Kpa stroną postępowania o warunki zabudowy winni być uznani właściciele nieruchomości graniczących z terenem inwestycji. Nowa zabudowa na terenie inwestycyjnym będzie bowiem wyznaczać kierunek przyszłej zabudowy również na tych sąsiednich działkach, tym samym właściciele nieruchomości graniczących mają interes prawny w postępowaniu prowadzonym o ustalenie warunków zabudowy. Tym bardziej, gdy ustalone warunki zabudowy umożliwiają usytuowanie obiektu w minimalnej odległości od granicy z działkami sąsiednimi. Szczególnie, gdy teren inwestycji nie posiada wyznaczonej linii zabudowy - jak wskazano w decyzji Kolegium - przez co inwestor może zlokalizować przedmiot inwestycji również 3 m od granicy z ich nieruchomością, przy zachowaniu innych warunków.
Zwrócić należy uwagę, że podnoszona przez SKO argumentacja, w zakresie ograniczenia podmiotów w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, odnosi się co do zasady do pomijania działek znajdujących się w dalszej odległości od terenu objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W zaistniałej sprawie pozbawieni udziału w postępowaniu zostali właściciele nieruchomości graniczących z terenem inwestycyjnym.
Z tych względów oba rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, stosownie do art. k5 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 Kpa w związku z art. 28 Kpa obowiązkiem organu administracji publicznej jest zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu. Stosownie zaś do treści art. k5 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. k5 § 1 i art. k5a § 1 Kpa. Sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przesłanek wznowienia postępowania, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. k6 § 1 lub § 2 Kpa. Jedną z przesłanek wznowieniowych w przepisie art.k5 § 1 pkt 4 wymieniono i taką: "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu rozumieć należy zarówno udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego (przygotowawczych), jak też w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany poprzez doręczenie stronie decyzji. Brak winy strony będzie miał miejsce w przypadku niedopuszczenia strony do uczestnictwa w postępowaniu. Niedoręczenie stronom decyzji, jak również korespondencji kierowanej do stron w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, jest równoznaczne z pozbawieniem ich udziału w postępowaniu i tym samym oznaczać będzie wyczerpanie przesłanki określonej w art. k5 § 1 pkt 4 Kpa.
Odnosząc się z kolei do kwestii geometrii dachu, przyjętej w decyzji o warunkach zabudowy, wskazać należy co następuje. Ustawodawca przyjął, że podstawowymi elementami dla dokonania oceny, czy nowa zabudowa wypełnia wymogi ustalone w art. 61 ust. 1 ustawy, stosownie do § 1 rozporządzenia, są: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Te parametry przesądzają czy nowa zabudowa będzie nawiązywać do zabudowy istniejącej na danym terenie, realizując w ten sposób zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa.
W pierwszej kolejności odwołać się należy do przytoczonego przez Kolegium wyroku NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16, w którym NSA powieliło argumentację Sądu I instancji i przyjęło, że z samego § 8 rozporządzenia nie wynika obowiązek kształtowania geometrii dachu tylko w nawiązaniu do określonego rodzaju zabudowy istniejącej w obszarze analizy. We wskazanym stanie faktycznym, obejmującym "rozbudowę lokalu użytkowego (zabudowa podwórka) i dobudowę windy zewnętrznej do budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego", gdzie "geometrię dachu przedmiotowego budynku frontowego, układ połaci dachowych, wysokość i kierunek głównej kalenicy pozostawiono bez zmian" inwestycja obejmowała rozbudowę istniejącego budynku od strony podwórka "na zapleczu" budynku. W powołanym orzeczeniu NSA podkreśliło, że "geometria dachu planowanej zabudowy powinna (...) nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p.". Akcentując, że żaden przepis nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu. Z treści uzasadnienia powołanego wyroku wynika, że przedmiotem oceny nie był obiekt sytuowany od frontu działki inwestycyjnej, ale za istniejącym budynkiem. Tym samym od strony drogi publicznej przedmiot inwestycji nie wpływał na istniejącą zabudowę.
W zaistniałym stanie faktycznym w obszarze objętym analizą znajdują się liczne budynki z dachami wielospadowymi, do których brył dobudowano obiekty gospodarcze o dachach płaskich (vide dokumentacja fotograficzne k. 1j-116 akt organu I instancji). Jest to typowa zabudowa zagrodowa, gdzie najwyższy element zabudowy stanowi budynek z dachem spadzistym, będących przeważnie budynkiem mieszkalnym (dalej jako: "budynek główny"), a znajdujące się w jego otoczeniu budynki gospodarcze o dachach płaskich są niewielkich rozmiarów, przeważnie nich wysokość nie sięga kalenicy dachu konkretnego budynku głównego, a na kilku fotografiach wysokość budynku z dachem płaskim nie osiąga nawet do połowy.
Ustawodawca uznał geometrię dachu jako jeden z podstawowych elementów kształtujących ład przestrzenny na danym terenie. Wynika to z faktu, że dach stanowi najwyższy element budynku, a tym samym góruje on nad innymi elementami zabudowy znajdującego się na danym terenie i jest widoczny już z większej odległości. Utrzymanie określonej formy geometrii dachu pozwala uzyskać efekt harmonijnej zabudowy i ogólnego uporządkowania obiektów kubaturowych.
W zaistniałej sprawie wyeksponowania wymaga, że na działce inwestycyjnej zlokalizowany jest budynek jednorodzinny (z dachem spadzistym), do którego bryły dobudowany jest garaż z dachem płaskim (k. 1j akt organu I instancji). Przedmiotem inwestycji jest budynek wolnostojący, stanowiący garaż trzystanowiskowy o wysokości 3,55 m, którego lokalizację - co do zasady inwestor - przewiduje się w odległości 4,5 m od granicy z działką nr e. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że istniejące budynki o dachu płaskim, które w większości są dobudowane do budynku mieszkalnego, nie cechują się taką wysokością, jak przedmiot inwestycji. Z akt organu I instancji wynika, że na danym terenie budynki z dachami płaskimi są wyłącznie obiektami – np. o charakterze gospodarczym lub garażowym – wchodzącymi w skład zabudowań np. zagrodowych.
Powołany wyrok NSA odnosił się do inwestycji, która miała zostać wykonana "od zaplecza" istniejącego budynku, przez co geometria dachu rozbudowywanej części obiektu nie wpływała na zachowanie określanej harmonii zabudowy na danym terenie. Rozbudowa odnosiła się do części budynku, znajdującej się w jego podwórku, a nie od jego frontu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wskazany przepis nie określa wprost obowiązku kształtowania geometrii dachu tylko w nawiązaniu do określonego rodzaju zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, niemniej nie może być interpretowany jako całkowita dowolności w tym zakresie. Tym bardziej w sytuacji, gdy na obszarze analizowanym nie znajdują się obiekty wolnostojące, o zbliżonej wysokości, znajdujące się bezpośrednio przy froncie działki, które prezentują podobną geometrię dachu.
W zaistniałej sprawie obiekt ma zostać zlokalizowany bezpośrednio przy froncie działki inwestycyjnej (nr b i nr a). Tym samym – biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy – przyjęcie, że dach płaski budynku wolnostojącego, który nie będzie stanowić rozbudowy istniejącej zabudowy, nawiązuje do istniejącej na danym terenie geometrii dachów, jest zdecydowanie nieuprawnione, przedwczesne.
Zgromadzona dokumentacja fotograficzna, obrazuje, że w bezpośrednim sąsiedztwie od frontu działek znajdują się budynki o dachach spadzistych. Prezentowany na fotografii nr 3 (k. 1j akt organu I instancji) budynek gospodarczo-garażowy, który jest obiektem wolnostojącym, znajduje się za istniejącym budynkiem jednorodzinnych, prezentowanym na fotografii nr 4. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach organu I instancji, nie pozwala przyjąć, że na terenie objętym analizą występują budynki wolnostojące z dachem płaskim. Zwrócić również należy uwagę, że dach płaski determinuje wykonanie na tej połaci określone pokrycie. Nie jest bowiem możliwe wykonanie go z dachówki ceramicznej. We wniosku inwestorka wskazała, że pokrycie zostanie wykonane z membrany PCV. O ile kwestia ta jako samodzielny element z art. 61 ust. 1 ustawy nie mogła być podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o tyle w ocenie Sądu będzie mieć wpływ dla ustalenia czy wykonanie dachu płaskiego, na budynku wolnostojącym od frontu działki inwestycyjnej, będzie nawiązywać do istniejącej zabudowy.
W ocenie Sądu – w tym zakresie – w toku kontrolowanego postępowania organy naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a w konsekwencji wadliwie poczynił ustalenia istotne dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).
Mając te względy na uwadze, a zwłaszcza charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. Organ I instancji musi bowiem prawidłowo ustalić strony postępowania, a następnie uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym zakresie.
Z tych względów i na podstawie art. k5 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku, a o kosztach na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a i art. 200 P.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku.