II SA/Op 273/12

II SA/Op 273/12 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Elżbieta Naumowicz
Grażyna Jeżewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 3102/12 - Wyrok NSA z 2014-05-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 , art. 52
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 256 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
par. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem postępowania sądowoadmninistracyjnego jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 lutego 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 10 października 2011 r., nr [...], nakazującą Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we [...] doprowadzenie do stanu poprzedniego samowolnie wykonanych robót budowlanych połączonych ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych pomiędzy klatkami G.b i G.c w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, po interwencji Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] G.-G.a-G.b-G.c" przy ul. [...] G. w [...] w sprawie samowolnej adaptacji pomieszczeń strychu na lokale mieszkalne w [...] przy ul. [...] G., G.a i G.b, G.c w dniu 21 października 2005 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy połączonej ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń strychowych łączących klatki G.b i G.c na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ulicy [...].
W dniu 21 października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim dokonał oględzin spornego budynku ustalając, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny we [...] dokonała adaptacji pomieszczeń strychowych mieszczących się na ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na lokal mieszkalny, w wyniku czego zamknięto przejście pomiędzy klatkami schodowymi nr G.b i G.c, likwidując tym samym przejście ewakuacyjne i drogę przeciwpożarową. Nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych wraz z korytarzem przynależnym do nowo powstałego lokalu mieszkalnego.
Sposób użytkowania został zmieniony w następujący sposób:
- część pomieszczenia pralni została zamieniona na kuchnię,
- z pozostałej części wydzielono łazienkę,
- z pomieszczenia dawnej świetlicy urządzono pokój,
- suszarnię zamieniono na drugi pokój,
- część korytarza ograniczono przegrodami, w których umiejscowiono otwory drzwiowe, tworząc hol. Przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania wiązała się, jak wyjaśnił organ I instancji, z wykonaniem określonego zakresu prac budowlanych. Prace te polegały na wykonaniu przegród rozdzielających istniejący korytarz łączący klatki G.b i G.c. W przegrodach tych zamontowano otwory drzwiowe, co spowodowało powstanie holu stanowiącego integralną część mieszkania, a wykonane przegrody uniemożliwiają swobodny dostęp z klatki G.b do klatki G.c przez ostatnią kondygnację. W pomieszczeniu dawnej pralni wyodrębniono, za pomocą ścianek działowych łazienkę. Wykonano w tym pomieszczeniu również nowe instalacje wody ciepłej i zimnej, a także wykonano nową instalację gazową. W toku kontroli ustalono także, że lokal mieszkalny nr B.a jest wynajmowany na podstawie umowy najmu z 31 stycznia 1994 r., a ówczesny i obecny właściciel lokalu - Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, działając poprzez Wojskową Administrację Koszar nr [...] w [...], uzyskał 28 stycznia 1994 r. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N., nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. i § 43 , § 44 ust. 1 pkt 3b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. 1975, Nr 8, poz. 48 ze zm.) w sprawie pozwolenia na rozbudowę instalacji gazowej wewnętrznej o socjalnobytową w lokalu nr B.a. W decyzji tej zaznaczono, że pozwolenie dotyczy suszarni adaptowanej na mieszkanie. Na wezwanie organu Oddział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we [...] pismem z 10 listopada 2005 r. poinformował, że nie dysponuje pozwoleniem budowlanym co do adaptacji suszarni na lokal mieszkalny w przedmiotowym budynku.
Postanowieniem z 5 grudnia 2005 r., działając na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zawiązku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nałożył na właściciela lokalu obowiązek przedłożenia opinii technicznej oraz uzgodnienie z rzeczoznawcą w zakresie spraw przeciwpożarowych.
Decyzją z 17 stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 - zwanej dalej K.p.a.), umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu podniósł, że roboty budowlane wykonane przez inwestora nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., co wynika z przedłożonych przez inwestora inwentaryzacji i ocen technicznych. Analizując przepisy art. 50 , 51 i 71 w brzmieniu uchwalonym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. dostrzegł, że gdy organ nadzoru uznaje, że wykonane roboty nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki, to winien umorzyć postępowanie administracyjne, gdyż przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje mu możliwości wypowiedzenia się merytorycznie w sprawie.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej G.-G.c w [...]. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2007 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Następnie, na skutek skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] G.-G.a-G.b-G.c" w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Op 509/07, uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji. W wyroku tym Sąd zważył, że w rozpoznawanej sprawie winna mieć zastosowanie ustawa z 7 lipca 1994 r., a organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wydając decyzję powinny zastosować przepisy tej ustawy w brzmieniu z daty orzekania, uwzględniając przy tym przepisy przejściowe ustaw nowelizujących prawo budowlane. Jednocześnie Sąd jednoznacznie wskazał, że co do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym przepis art. 71a, bowiem z art. 2 ust 3 ustawy nowelizującej Prawo budowlane z 16 kwietnia 2004 r. wynika wprost, że art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli przed dniem 31 maja 2004 r. W rezultacie, zadaniem organów będzie dokonanie oceny, czy w tej sprawie istnieje możliwość wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia 30 grudnia 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ponownie umorzył postępowanie administracyjne, wobec ustalenia, że samowolnie wykonane roboty budowlane wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokal mieszkalny są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania lokalu i budynku.
Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 20 marca 2009 r., nr [...], podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał ją w mocy.
Z tym rozstrzygnięciem nadal nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa "[...] G.-G.a-G.b-G.c" w [...], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 159/09, ponownie uchylił decyzje obu organów nadzoru budowlanego. Sąd odnotował, że organ rozpoznając sprawę, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w dniu 30 maja 2008 r. zaskarżonych decyzji, nie do końca zastosował się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że trafnie organy nadzoru budowlanego wskazały, że mająca zastosowanie w przedmiotowym przypadku procedura zmierzająca do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania opierać się powinna o przepisy art. 50 i 51, stosownie do art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Stąd należało dokonać oceny, czy możliwe jest doprowadzenie przeprowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, po myśli art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. Tymczasem, prowadząc postępowanie legalizacyjne, organy inspekcji budowlanej nie ustaliły, czy wykonane roboty adaptacyjne nie naruszają przepisów Prawa budowlanego, jak i przepisów technicznych - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), mimo zawartego wskazania w wyroku WSA w Opolu z 30 maja 2008 r. w tym zakresie. Organy nie rozważyły na tle przepisów technicznych - w szczególności zawartych w dziale VI "Bezpieczeństwo przeciwpożarowe" powyższego rozporządzenia., czy wykonane roboty, które doprowadziły do trwałego zamknięcia przejścia przez istniejące wcześniej drzwi przeciwpożarowe między dwiema klatkami i zamontowania tam drzwi służących jedynie lokalowi mieszkalnemu, są zgodne z normami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego - rozdział 6. Sąd podkreślił, że zgodnie z § 236 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Wyjścia z pomieszczeń na drogi ewakuacyjne powinny być zamykane drzwiami. Stosownie zaś do § 246 ust. 1 w budynku wysokim (W) i wysokościowym (WW) powinny być co najmniej dwie klatki schodowe obudowane i oddzielone od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom § 232. Dopuszcza się dodatkowe pionowe drogi komunikacji ogólnej, niespełniające tych wymagań, jeżeli łączą one kondygnacje w obrębie jednej strefy pożarowej. Tymczasem w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego organ uznał, że skoro dobry stan techniczny wykonanych robót potwierdza możliwość dalszego użytkowania tej części budynku dla celów mieszkalnych, to taki stan jest zgodny z prawem, nie dokonując analizy wykonanej przebudowy pod kątem zgodności ze wskazanymi wyżej przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Poza tym, odnotował, że organy nie dostosowały się również do zaleceń Sądu odsyłających do zbadania wykonanej przebudowy w zakresie uregulowania art. 66 Prawa budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, kierując się wskazaniami powyższego wyroku stwierdził, iż w sprawie trzeba poczynić dodatkowe ustalenia. Wobec tego postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2010 r., nr [...], nałożył na Wojskową Agencję Mieszkaniową Oddział Regionalny we [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy techniczno-budowlanej wskazującej, czy wykonana przebudowa nie spowodowała zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz czy nie pogorszyła w sposób niedopuszczalny warunków funkcjonalno-użytkowych budynku.
Następnie decyzją z 10 października 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nakazał Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we [...] doprowadzenie do stanu poprzedniego korytarza między klatkami G.b i G.c.
W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania administracyjnego, wskazał, że z dokumentacji sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. J. Z. wynika, iż zabudowa korytarza XII kondygnacji dla potrzeby mieszkania nr B.a doprowadziła do likwidacji drugiego dojścia ewakuacyjnego i tym samym pozbawienia osób zamieszkujących mieszkania przy klatkach G.b i G.c możliwości korzystania z "drugiej drogi ucieczki" - drugiego dojścia ewakuacyjnego w przypadku wystąpienia zagrożenia np. zadymieniem na każdej z tych klatek. Zdaniem organu, stan zagrożenia spowodowany samowolnie wykonanymi robotami potwierdziła również ekspertyza techniczna sporządzona przez dr inż. D. B. oraz mgr inż. J. Z., sporządzona w lipcu 2011 r. na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej, w której jednoznacznie stwierdzono, iż w stanie istniejącym w budynku mieszkalnym w [...], ul. [...] G. występują warunki dające podstawę do uznania obiektu za zagrażający życiu ludzi z uwagi na przekroczenie o ponad 100% dopuszczalnej długości 60 m dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji.
Dokonując oceny prawnej organ I instancji powołał się na art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, który zawiera katalog sankcji, a ich odpowiednie zastosowanie wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że właściwy organ w drodze decyzji może nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), lub nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2) albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3). Podkreślił, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 25b ust. 3 (powinno być § 256), dla budynków wysokich długość dojścia przy co najmniej dwóch dojściach wynosi 100 m, przy jednym dojściu wynosi 60 m. Poza tym podał, że zgodnie z § 16 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719) użytkowany budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1 (...), może być "długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych".
Po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności ekspertyz technicznych, organ nadzoru budowlanego uznał, że ze względu na samowolnie wykonane roboty budowlane oraz zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń XII kondygnacji, w tym zabudowy przejść ewakuacyjnych poprzez włączenie części korytarzy do samowolnie wykonanych mieszkań, został stworzony stan zagrożenia i nie ma możliwości zalegalizowania zaistniałego stanu rzeczy. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem byłoby możliwe jedynie poprzez działania o charakterze inwestycyjnym. Konieczne byłoby przebudowanie całej XII kondygnacji budynku, a roboty wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę przez Wspólnotę Mieszkaniową. Zdaniem organu nadzoru, w sprawie nie ma możliwości wyeliminowania istniejącego stanu zagrożenia poprzez wykonanie robót budowlanych w samym lokalu. Zmianie (przebudowie) ulec musiałby cały układ komunikacyjny pomiędzy klatkami G.b i G.c, co z kolei wiązałoby się z koniecznością zmiany przeznaczenia kolejnych pomieszczeń mieszkalnych. W odniesieniu do tego wywiódł, że ustawodawca ograniczył możliwość legalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych do sytuacji, gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga jedynie działań naprawczych, a nie inwestycyjnych wymagających sporządzenia projektu budowlanego na przebudowę lub rozbudowę obiektu. Podkreślił, że w stwierdzonym stanie faktycznym mógł jedynie nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego z uwagi na brak możliwości zalegalizowania zaistniałego stanu rzeczy w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego oraz konieczność wyeliminowania istniejącego potencjalnego zagrożenia dla życia i zdrowia. Na koniec zaakcentował, iż przedmiotem postępowania była jedynie kwestia przebudowy pomieszczeń pomiędzy klatkami G.b i G.c na lokal mieszkalny nr G.b/B.a z przedpokojem, który powstał w wyniku zabudowy korytarza pomiędzy tymi klatkami, co doprowadziło do naruszenia wskazanych przepisów.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny we [...], wskazując na naruszenie zasad postępowania, tj. art. 6,7,9 oraz art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie i wskazanie tego przepisu jako podstawy prawnej w sytuacji, gdy z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż roboty zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r., zatem w okresie gdy powołany w skarżonej decyzji przepis nie obowiązywał. Zarzuciła także niezastosowanie przez organ art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieuznanie Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania.
Omówioną na wstępie decyzją z dnia 20 lutego 2012 r. Opolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - zwanej dalej Prawo budowlane), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, a następnie podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji, podkreślając związanie organów nadzoru wyrokiem WSA w Opolu z dnia z 16 lipca 2009 r. W odniesieniu do tego wywiódł, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na uznanie, iż wykonana przebudowa omówionych pomieszczeń połączona ze zmianą sposobu użytkowania narusza obowiązujące przepisy warunków technicznych. Według organu odwoławczego, okoliczność ta powoduje, że niemożliwa jest jej legalizacja. Powołał się w tym zakresie na wykonane ekspertyzy wskazujące, że zabudowa korytarza spowodowała, iż klatki schodowe b i c mają tylko jedno wyjście ewakuacyjne, a długość dojścia ewakuacyjnego wynosi 139 m, wobec dopuszczalnej długości 60 m. Odnosząc się do zarzutów odwołania odnotował, że nie stwierdził naruszenia art. 7 K.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu interesu społecznego wieloletnich najemców lokalu, ponieważ jest to interes indywidualny a nie społeczny. Realizacją ochrony interesu społecznego natomiast będzie usunięcie przez organ stanu niezgodnego z prawem. Nadmienił, że kwestia koniecznych obowiązków legalizacyjnych podlega ustaleniu w toku postępowania i jest rozstrzygana dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego jedną z decyzji wymienionych w art. 51 Prawa budowlanego, stąd zagadnienie to nie wiąże się z przewidzianym w art. 9 K.p.a. obowiązkiem informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych. Ponadto podkreślił, że z akt administracyjnych wynika, że w tej sprawie organ I instancji uznał Wspólnotę Mieszkaniową za stronę. Jej przedstawiciele byli informowani o czynnościach dowodowych i w nich uczestniczyli, podobnie jak przedstawiciele Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wspólnocie została doręczona decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny we [...] zarzuciła powyższej decyzji: - naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do robót budowlanych wykonanych i zakończonych w 1993 r. Błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do uznania, iż regulują one również roboty budowlane wykonane i zakończone przed 1 stycznia 1995 r., tj. z wejściem w życie tej ustawy, a zarazem niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane do oceny legalności zabudowy wykonanej w ówczesnym stanie prawnym - określonym tą ustawą;
niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., pomimo stwierdzenia, że w istniejącym stanie faktycznym możliwe są działania naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2,
naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady niedziałania prawa wstecz, poprzez przyjęcie, iż do oceny legalności prac budowlanych wykonanych i zakończonych w 1993 r. zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
błędną wykładnię art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez uznanie, iż ma on zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych - postępowań niezakończonych decyzją ostateczną - ale również do wszystkich stanów faktycznych (wykonanych robót) w czasie obowiązywania ustawy uchylonej (ustawy Prawo budowlane z 1974 r.).
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. przez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność, czy wykonana przebudowa, połączona ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń strychowych na lokal mieszkalny, spełniają normy techniczne w budownictwie obowiązujące w momencie wykonania przebudowy.
W uzasadnieniu skarżąca zrelacjonowała przebieg postępowania administracyjnego, podkreślając, że roboty budowlane związane z adaptacją pomieszczeń gospodarczych na lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] G.b w [...] zostały wykonane we własnym zakresie przez obecnego najemcę w 1993 r., a organ nadzoru wszczął postępowanie w tej sprawie dopiero 21 października 2005 r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa podkreśliła, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto zaakcentowała, że skarżącemu przysługuje tylko prawo do lokalu mieszkalnego nr B.a, zaś właścicielem budynku położonego w [...] przy ul. [...] G.b są członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, dlatego to ona powinna być adresatem decyzji. Dostrzegła, że żaden przepis Prawa budowlanego z 1994 r. nie nakazuje stosowania przepisów tejże ustawy do oceny legalności robót budowlanych wykonanych przed datą jej obowiązywania, z wyjątkiem art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Artykuł 103 ust. 2 tej ustawy, jako przepis intertemporalny, ma natomiast zastosowanie tylko do spraw niezakończonych decyzją ostateczną, a nie do stanów faktycznych zaistniałych przed datą obowiązywania ww. ustawy. Zdaniem skarżącej, wywodzenie z art. 103 ust. 1 i 3 ww. ustawy obowiązku stosowania przepisów nowej ustawy do zdarzeń zaistniałych pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. rażąco narusza konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz. Ponadto organ I i II instancji nie zbadał przede wszystkim zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami obowiązującymi w dacie ich wykonania, tj w 1993 r., a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., włącznie z przepisami wykonawczymi. W dacie wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. trzeba stwierdzić naruszenie prawa obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych, a takich ustaleń w sprawie zabrakło. Nie wskazano bowiem, jakie konkretnie przepisy obowiązujące w 1993 r. zostały naruszone przy wykonywaniu przedmiotowych robót. Ponadto, zasadą obowiązującą w Prawie budowlanym jest legalizacja samowoli, a dopiero w przypadku stwierdzenia braku możliwości takiej legalizacji może nastąpić zastosowanie sankcji polegającej na nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Powinna ona być respektowana, tym bardziej, że organy nadzoru stwierdziły możliwość działań naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, jednak nie orzekły o usunięciu stanu zagrożenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269. ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwaną dalej P.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według przedstawionych na wstępie kryteriów, nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa.
W zakresie dokonanej oceny zaskarżonej decyzji odnotować przede wszystkim trzeba, iż sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się dwukrotnie, najpierw w wyroku z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Op 509/07, następnie w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 159/09, orzekając o uchyleniu decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji.
Stosownie też do tego, wskazać należy na regulację art. 153 P.p.s.a. stanowiącego, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, iż orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Sformułowanie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza przy tym, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt III SA 3377/00- System Informacji Prawnej LEX nr 54000). Nawet zatem w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99 - LEX nr 48019).
W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż w stwierdzonym stanie faktycznym przy bezspornym ustaleniu, w jakiej dacie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych, polegającym na trwałym zamknięciu przejścia przez istniejące wcześniej drzwi przeciwpożarowe między dwiema klatkami i zamontowanie tam drzwi służących jedynie lokalowi mieszkalnemu, w ww. wyrokach Sąd uznał, że rozważania organów powinny mieć oparcie zarówno na przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., jak i przepisach technicznych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - zwanym dalej rozporządzeniem). Nadto jednoznacznie stwierdził, że co do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym przepis art. 71a. Zaakcentował, że powinnością organów nadzoru będzie dokonanie oceny, czy w sprawie możliwe będzie wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. Sąd zaaprobował stanowisko organu nadzoru, poparte uzupełniającym materiałem dowodowym, że skoro roboty budowlane wraz ze zmianą sposobu użytkowania zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r., to w sprawie zastosowanie do prowadzenia postępowania legalizacyjnego winna mieć ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po myśli art. 103 tej ustawy, przy uprzednim ustaleniu, co uczynił organ, że wykonane samowolnie roboty wymagały pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Uznał, że trafnie organy zastosowały w tym przypadku procedurę zmierzającą do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 50 i 51, stosownie do treści art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednak zarzucił, iż w dalszym ciągu organy nie rozważyły na tle przepisów technicznych, w szczególności zamieszczonych w dziale VI "Bezpieczeństwo przeciwpożarowe") wyżej cyt. rozporządzenia, czy omówione roboty, które doprowadziły do trwałego zamknięcia przejścia przez istniejące wcześniej drzwi przeciwpożarowe między dwiema klatkami i zamontowania tam drzwi służących jedynie lokalowi mieszkalnemu, są zgodne z normami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w tym przepisami regulującymi kwestie dotyczące odporności pożarowej budynków, stref pożarowych i oddzielenia przeciwpożarowego (rozdział 2 i 3), dróg ewakuacyjnych - rozdział 6.
Mając zatem na uwadze zarzuty skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we [...], kwestionujące stanowisko organów nadzoru oparte w tym zakresie na przedstawionej wyżej ocenie prawnej Sądu, to trzeba uznać je za chybione. Stanowią one bowiem, o czym już była mowa na wstępie, niedopuszczalną polemikę z prawomocnymi wyrokami.
Organ nadzoru budowlanego, kierując się oceną prawną Sądu i wskazaniami co do dalszego postępowania prawidłowo wywiódł, że mająca zastosowanie w przedmiotowym przypadku procedura zmierzająca do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania opierać się powinna o przepisy art. 50 i 51, stosownie do art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym samym, obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy spełniła się przesłanka umożliwiająca wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Istotne w sprawie zatem było ustalenie, w wyniku uprzedniego postępowania wyjaśniającego, czy możliwe jest doprowadzenie przeprowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem. Przyjdzie przypomnieć, że brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych lub robót budowlanych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. Trzeba zauważyć, że postępowanie w trybie określonym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego wszczynane jest w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa i obowiązkiem organu jest wskazanie konkretnego przepisu prawa, którego naruszenie tworzy stan sprzeczności z prawem, przy czym chodzi o wykazanie wszelkich odstępstw od warunków określonych w obowiązujących przepisach prawa. W kontrolowanej sprawie organ nadzoru zbadał, czy wykonane roboty adaptacyjne nie naruszają przepisów rozporządzenia, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. W ocenie Sądu, zasadnie przyjął, że zebrany materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, iż wykonana przebudowa połączona ze zmianą sposobu użytkowania części korytarza na XII kondygnacji budynku narusza obowiązujące przepisy warunków technicznych bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w tym przepisy regulujące kwestie dotyczące odporności pożarowej budynków, stref pożarowych i oddzielenia przeciwpożarowego oraz dróg ewakuacyjnych. Swojej oceny organ dokonał na podstawie pprzedłożonych ekspertyz, które wykazują, że zabudowa korytarza powoduje iż klatki b i c mają tylko jedno wyjście ewakuacyjne, a długość dojścia ewakuacyjnego wynosi 139 m wobec dopuszczalnej w przedmiotowej sprawie długości 60 m, wynikającej z § 256 ust. 3 rozporządzenia. Należy wyjaśnić, aprobując stanowisko organu, że zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów użytkowany (Dz. U. Nr 109, poz. 719) budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Według § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, może być długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Wobec tego trafnie organ nadzoru budowlanego uznał, że ze względu na samowolnie wykonane roboty budowlane oraz zmianę sposobu użytkowania części korytarza, nie ma możliwości zalegalizowania zaistniałego stanu rzeczy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w istniejącym stanie faktycznym nie mogły zostać orzeczone działania naprawcze. W sprawie nie było możliwości wyeliminowania istniejącego potencjalnego zagrożenia dla życia i zdrowia poprzez wykonanie robót budowlanych w samym lokalu. Przy zaakceptowaniu możliwości pozostawienia spornego lokalu w stanie niezmienionym, zakres przeprowadzonych robót budowlanych obejmowałby przebudowę całej XII kondygnacji, a inwestorem musiałaby być Wspólnota Mieszkaniowa. Innymi słowy, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem byłoby możliwe jedynie poprzez działania o charakterze inwestycyjnym. W tym miejscu zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że ustawodawca ograniczył możliwość legalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych do sytuacji, gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga jedynie działań naprawczych, a nie inwestycyjnych. Wobec tego organ nadzoru, z uwagi na brak możliwości zalegalizowania zaistniałego stanu rzeczy w trybie art. 51 ust, 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz konieczność wyeliminowania istniejącego potencjalnego zagrożenia dla życia i zdrowia, mógł jedynie nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tym przypadku organ nadzoru budowlanego miał obowiązek zastosować regulację art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, która dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ okaże się, że nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć, wówczas organ ten jest zobowiązany zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze.
Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja skargi, jakoby adresatem decyzji organów nadzoru budowlanego powinna być Wspólnota Mieszkaniowa. Trzeba bowiem odnotować, że w myśl art. 52 Prawa budowlanego, to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższego przepisu, prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, iż w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 51/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa nie była inwestorem, zatem nie można przyjmować, że powinna być podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w ramach toczonego postępowania. Wskazana w tym przepisie kolejność podmiotów mających obowiązek wykonania nakazów formułowanych w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego musi uwzględniać sytuację istniejącą w konkretnej sprawie. W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że inwestorem samowoli budowlanej była Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny we [...], stąd organ nadzoru w sposób zasadny skierował do niej decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Na koniec trzeba stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi organy nadzoru obu instancji zbadały wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i w sposób wyczerpujący uzasadniły swoje stanowisko, nie naruszając postanowień art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. Zbadały zgodność wykonanych robót budowlanych zarówno z przepisami rozporządzenia techniczno-budowlanego, na które wskazał Sąd, jak też poprowadziły postępowanie zgodnie z jego wskazówkami. Organy nadzoru rozważyły także możliwość legalizacji samowoli budowlanej, lecz - jak wywiedziono wyżej - ustalenia faktyczne i prawne sprawy nie pozwoliły na zastosowanie tej procedury.
W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.