II SA/OP 270/05

II SA/Op 270/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Teresa Cisyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej przez D. P., E. S., K. R., F. G., M. K. i K. T. była decyzja Wojewody [...] z [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinety stomatologiczne w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O.
Wydanie tej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Decyzją z 13 lipca 2004 r. w sprawie [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61, art. 63, art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalił inwestorowi A. K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową istniejącego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w O. na lokal użytkowy – gabinet stomatologiczny wraz z budową osobnego wejścia do lokalu. Warunki te przewidywały m.in. ochronę interesów osób trzecich przez spełnienie wymogów art. 5 Prawa budowlanego (pkt 7 decyzji) oraz strefę oddziaływania projektowanej inwestycji, która winna kończyć na granicy działki geodezyjnej nr a z karty mapy [...] obrębu [...] (pkt 10 decyzji). W uzasadnieniu wskazano, że dla terenu wnioskowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono, że gmina nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że planowana inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodna z art. 61 tej ustawy, wskazując także potrzebę zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a w szczególności z:
- ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – zwana dalej "Prawem budowlanym",
- rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych",
- ustawą z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568),
- rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120 poz. 1133),
- rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1589),
- ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.),
- ustawą z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r., Nr 62 poz. 628).
Wreszcie wymieniona decyzja wskazywała na wymagane uzgodnienia jej projektu i zaznaczała, że akt ten nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
We wniosku z dnia 17 sierpnia 2004 r. inwestor A. K. wystąpiła na podstawie art. 32 i art. 33 Prawa budowlanego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w szczególności dotyczącej przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal użytkowy – gabinet stomatologiczny. W załączeniu do wniosku inwestorka złożyła oświadczenie w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością, z powołaniem się na uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej właścicieli lokali położonych w O. przy ul. [...] podjętą 23 listopada 2003 r.
Zawiadomieniem z 1 września 2004 r. Prezydent Miasta [...] w trybie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na gabinet stomatologiczny wraz z budową osobnego wejścia do tego lokalu i reklamą świetlną na parterze budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...], na działce nr a z karty mapy [...] obrębie [...]". Zawiadomienie to doręczono stronom postępowania za które poza inwestorem przyjęto następujące osoby prawne i fizyczne A S.A. z siedzibą w W., B w O., D. P., K. R., E. S., W. i M. K., Z. i S. O. oraz K. i W. T.
Oceniając przedłożony z wnioskiem projekt architektoniczno - budowlany przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania organ I instancji stwierdził w nim braki formalne i nieprawidłowości opracowania w tym:
- brak sprawdzenia projektu przez osoby posiadające uprawnienia bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności o których mowa w art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego,
- brak opracowania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a to kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i opracowania zapewniającego niezbędne warunki do korzystania z lokalu przez osoby niepełnosprawne.
Decyzją nr [...] wydaną 22 września 2004 r. w sprawie [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę A. K. dla inwestycji polegającej na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na gabinety stomatologiczne, w budynku mieszkalnym położonym w O. przy ul. [...] na działce nr a. W sentencji decyzji zaznaczono konieczność zachowania warunków, o jakich mowa w art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wymieniając także, że obszarem oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy, jest działka nr a z karty mapy [...]. Powołując się na przepis art. 107 § 4 K.p.a. organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia "gdyż decyzja uwzględnia w całości żądanie strony". Decyzja ta nie została zaskarżona przez żadną ze stron i stała się ostateczna.
Wnioskiem z 4 marca 2005 r. inwestor A. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o zmianę pozwolenia na budowę i składając projekt budowlany zamienny wnioskowała o zmianę uprzedniej decyzji przez wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części lokalu z gabinetu stomatologicznego na gabinet stomatologiczny z aparatem rentgenowskim. W projekcie zamiennym wskazano, że w stosunku do projektu pierwotnego wprowadzono zmianę polegającą na zaprojektowaniu montażu aparatu rentgenowskiego stomatologicznego X – MIND – DC - HF firmy [...]. Do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę załączono także opracowanie w przedmiocie osłon stałych stanowiących ochronę przed promieniowaniem jonizującym.
Zawiadomieniem z 10 marca 2005 r. Prezydent Miasta [...] w trybie art. 61 § 4 K.p.a. powiadomił właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji z 22 września 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania lokalu. Jako strony postępowania organ przyjął te same osoby fizyczne i prawne, które były uczestnikami w poprzedniej sprawie.
E. S., K. R., M. K. i W. P. złożyli w zakreślonym przez organ tygodniowym terminie oświadczenia, że sprzeciwiają się zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego przez montaż aparatu rentgenowskiego w projektowanym wcześniej gabinecie stomatologicznym.
Decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 36 a Prawa budowlanego Prezydent Miasta [...] postanowił zmienić swoją decyzję z 22 września 2004 r. w części dotyczącej "rozwiązań przedstawionych w zamiennej dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik decyzji" zaznaczając, że pozostałe warunki decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają bez zmian. W decyzji tej wskazano, że w całości uwzględnia wniosek inwestora i dlatego na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. odstąpiono od jej uzasadnienia.
Decyzję tą zaskarżyli odwołaniem D. P., E. S., K. R., K. K. i F. G. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili, że decyzja jest krzywdząca bo nie uwzględnia ich interesów prawnych i faktycznych. W szczególności podnieśli, że nie wyrażali zgodę jako właściciele lokali w budynku wielorodzinnym na zmianę użytkowania lokalu na pracownię rentgenowską, nie udostępniono im opinii lub ekspertyz i będą narażeni na szkodliwe skutki promieniowania.
Wojewoda [...] decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach tego aktu, po przedstawieniu przebiegu postępowania przed organem I instancji, organ odwoławczy powołał się na przepis art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego zaznaczając, że nie ma potrzeby ponownego uzgadniania projektu budowlanego, jeżeli istotne odstąpienie nie dotyczy problematyki objętej uzgodnieniami. Zaznaczono, że rozwiązania projektowe zawarte w pierwotnym projekcie budowlanym przewidywały 4 gabinety stomatologiczne, po czym następnie zmieniono je na rozwiązanie zawierające 3 gabinety stomatologiczne i 1 gabinet pełniący funkcję pracowni radiologicznej z aparatem RTG. W tej sytuacji należało uzgodnić jedynie nowopowstałą funkcję tego gabinetu, co inwestor uczynił, przedkładając zamienny projekt budowlany uzgodniony przez:
- rzeczoznawcę do spraw sanitarnych pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych,
- rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy po względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii,
- Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. w zakresie opieki sanitarnej.
Zwrócono uwagę, że do wniosku załączone zostało opracowanie co do ochrony radiologicznej zawierające projekt osłon stałych chroniących przed promieniowaniem jonizującym. To ostanie zawierało stwierdzenie, że warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie pracowni rentgenowskiej jest spełnienie zaleceń opracowania radiologicznego.
Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona skargą sądowo administracyjną przez D. P., E. S., K. R., F. G., M. K. i K. T. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że inwestycja projektowana w ich budynku mieszkalnym nie została poprzedzona zgodą właścicieli lokali, którzy nie sprzeciwiali się jedynie takiej zmianie sposobu użytkowania lokalu, która miała być związana z budową gabinetów stomatologicznych. Montaż aparatu rentgenowskiego w tymże lokalu nie spotkał się ze zgodą właścicieli pozostałych lokali.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego zmarła skarżąca E. S., w miejsce której wstąpił jej następca prawny M. Z. (por. akt zgonu karta 117 i umowa darowizny karta 118 – 121 oraz odpis z księgi wieczystej karta 122 – 124), a także zmarł uczestnik postępowania W. T. (por. odpis aktu zgonu karta 99), w miejsce którego wstąpili jego następcy prawni K. N. i J. T.
Postanowieniem z dnia 14 listopada 2005 r. Sąd odrzucił skargę F. G., K. T., D. P., M. K. i K. R., a to stosownie do art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwana P.p.s.a. Postanowienie to uprawomocniło się.
Następca prawny skarżącej E. S. – M. Z. - podtrzymał skargę, a w pismach procesowych z 30 kwietnia 2006 r. i z 16 listopada 2006 r. wniósł o zwrot kosztów postępowania i podniósł dodatkowo, że organ naruszył interes prawny właścicieli poszczególnych lokali nie badając, czy istnieje zgoda na zmianę pozwolenia na budowę w zakresie przekształcenia gabinetu stomatologicznego na pracownię rentgenowską. Zarzucił ponadto naruszenie zasad współżycia społecznego przez inwestora, który nie licząc się z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości naraża ich na promieniowanie rentgenowskie. Podniósł, że montaż aparatu rentgenowskiego spowoduje zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców budynku. Ponadto zarzucił naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wymienionych w art. 7 i 77 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 15 K.p.a., a to przez brak rozważenia interesu prawnego pozostałych stron, co wyrażało się nie tylko akceptacją przez organ odwoławczy braku uzasadnienia decyzji przez organ I instancji ale i stwierdzeniami, że Prezydent Miasta [...] "nie mógł odmówić zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej rozwiązań w nim zawartych".
Skarżący zarzucał, że w sytuacji istnienia sprzecznych interesów stron postępowania naruszono przepis art. 107 § 4 K.p.a. Podniesiono także, że uzgodnienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. dotyczyło konkretnego typu aparatu rentgenowskiego, co nie znalazło wyrazu w orzeczeniu organu I instancji, błędnie utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy. Wreszcie zarzucono też, że zaskarżony akt nie zawiera w istocie ustaleń faktycznych, a przez to ogranicza strony, albo wręcz uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do motywów, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji z [...].
Uczestniczka A. K. w odpowiedzi na skargę złożonej pismem z 23 maja 2006 r. także wniosła o jej oddalenie zarzucając, że organ I instancji właściwie przeprowadził postępowanie, dysponował kompletnym materiałem dowodowym, zawiadomił o wszczęciu postępowania strony oraz, że planowany aparat rentgenowski powszechnie stosowany w gabinetach stomatologicznych całej Europy, służy prawidłowej diagnostyce i leczeniu pacjentów i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia właścicieli poszczególnych lokali lub ich rodzin.
Na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. skarżący M. Z. i uczestniczka A. K. podtrzymali prezentowane wcześniej stanowiska procesowe.
W toku postępowania sądowego skarżący złożył uchwałę właścicieli lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w O. z 23 listopada 2003 r., z której wynikało, że właściciele 7 lokali tworzących tą Wspólnotę działając na podstawie art. 23 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2000 r. nr 80 poz. 903 ze zm.) wyrazili S. P., właścicielce lokalu nr [...] będącej poprzednikiem prawnym inwestora A. K., zgodę na "adaptację mieszkania na lokal handlowo – usługowo – biurowy z oddzielnym wejściem od strony ulicy, z wyłączeniem handlu alkoholem". Z uchwały wynikało też, że właściciele wyrażają zgodę pod warunkiem, że "działalność nie będzie uciążliwa dla mieszkańców, nie będzie odbywała się dużej niż do godz. 2000, a każda zmiana funkcji lokalu wymagała będzie odrębnej uchwały właścicieli". Uchwałę tę podjęto jednogłośnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).
Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Ponadto – co do zakresu kognicji Sądu administracyjnego – należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicy danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
I. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] i decyzja organu I instancji nie spełniają wymogów prawa, co do określenia stron postępowania.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze wiązanymi z nim urządzeniami budowlanymi (...) należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i zapewniając: (...)
pkt 9) poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Zatem warunkiem poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich jest ich występowanie w obszarze oddziaływania obiektu.
Przedstawiony przepis prawa zawiera generalną klauzulę odsyłającą do bliżej nieokreślonych przepisów, lecz są wśród nich z pewnością normy prawne wydane na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym i art. 7 Prawa budowlanego (przepisy techniczno – budowlane).
Z pojęciem obszaru oddziaływania obiektu łączy się zagadnienie strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (por. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), czy też odpowiednio w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (por. art. 36 a Prawa budowlanego).
Żadne bowiem postępowanie administracyjne nie może toczyć się bez strony.
Stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest inwestor. Zawsze będzie to zatem podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wymienia dalsze, poza inwestorem strony, zaliczając do nich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
W każdej sprawie administracyjnej organ rozpoczyna czynności od określenia stron postępowania. Dotyczy to także postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Pozostaje wszakże aktualny pogląd, iż brak udziału strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, choć nie zawsze należy do przesłanek mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, to zawsze może stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w świetle art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. Z. Niewiadomski "Prawo budowlane – komentarz" Wyd. C.H. Beck W – wa 2006 str. 325).
Zatem w każdej sprawie koniecznym jest ustalenie, czy określony podmiot ma tytuł prawny do nieruchomości, jaki to jest tytuł, oraz czy jego prawo dotyczy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zamieszczona jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Należy przez to pojęcie rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Organ administracji architektoniczno – budowlanej zobligowany jest do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę). Postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. W konsekwencji w pełni uzasadnione jest odesłanie art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego do przepisów art. 32 – 35 tej ustawy. Postępowanie o zmianę pozwolenia na budowę ograniczane jest merytorycznie do zakresu dokonywanej zmiany, co jednak nie wyłącza odpowiedniego powtórzenia czynności postępowania przewidzianych przepisami art. 32 – 35 Prawa budowlanego.
Wśród nich znajdzie się ustalenie w pierwszej kolejności stron postępowania, ale także badanie m.in.
- zgodności z decyzją o warunkach zabudowy (w tym określenie oddziaływania inwestycji),
- oświadczenie inwestora o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością,
- dostępność obiektu dla osób niepełnosprawnych,
Przede wszystkim zaś organ administracji architektoniczno – budowlanej ustalając krąg stron w postępowaniu o zmianę decyzji musi tego dokonać na podstawie nowego określenia "obszaru oddziaływania obiektu".
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji odstąpił od sporządzenia uzasadnienia, co było oczywistym uchybieniem normie art. 107 § 4 K.p.a., a które omówione zostanie w dalszej części uzasadnienia.
W tym momencie ta uwaga ma o tyle znaczenie, że brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji to także brak wyjaśnienia dlaczego te konkretnie 8 podmiotów (osób fizycznych i prawnych) wymienionych w wykazie stron poza inwestorem przyjęto za strony postępowania o zmianę pozwolenia na budowę.
Decyzja Wojewody [...] tego zagadnienia także nie omawia. Ma to bardzo istotne znaczenie dla prawidłowego biegu postępowania i oceny czynność organu odwoławczego. Załączony do akt administracyjnych wypis z rejestru gruntów obejmujący działkę a (z karty mapy [...] obręb [...]) powoływaną przez decyzję o warunkach zabudowy wskazuje, że działka ta obejmuje między innymi teren, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny przy ul. [...] w O. Wykaz stron obejmuje jednak także właścicieli lokali zajmujących nieruchomość przy ul. [...] w O. Z tego samego wypisu z rejestru gruntów wynika, że w tym ostatnim budynku znajduje się 6 lokali, a jako stronę przyjęto właścicieli tylko 2 z nich (Z. i S. O. oraz K. i W. T.).
Dalej – co do nieruchomości [...] – stroną postępowania jest D. P., tymczasem organ przyjmuje oświadczenie, po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 10 marca 2005 r., od W. P.
Dalej odwołanie z 22 kwietnia 2005 r. wniósł m.in. K. K. nie wymieniony w wykazie stron postępowania przez organ I instancji. Mimo to organ odwoławczy nie stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania tego podmiotu (art. 134 K.p.a.), a decyzję doręcza W. i M. K. nie wykazując ich następstwa prawnego np. po K. K.
Ponadto decyzja organu II Instancji nie obejmuje wogóle K. R. (przyjętą za stronę przez organ I instancji), ani J. i F. G. Późniejsze pismo organu odwoławczego z 13 lipca 2005 r., adresowane wraz z decyzją do tych podmiotów, nie konwaliduje braku w zakresie prawidłowego oznaczenia stron postępowania przez organ II instancji.
Dodać do tego należy, że organy obu instancji (pierwszy z uwagi na brak ustaleń faktycznych i pominięcie uzasadnienia decyzji, a drugi z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie) nie określiły ani podmiotowości, ani następstwa prawnego po B z siedzibą w O., choć z ustaleń Sądu wynikało, że jest to spółka prawa handlowego i doręczenie adresowane przez organ I instancji z określeniem nazwy firmy było prawidłowe. Brak natomiast ustaleń faktycznych, co do przejścia prawa własności tej spółki.
Nieprawidłowe było natomiast pominięcie wśród stron postępowania administracyjnego Gminy [...]. Z akt sprawy – co już wyżej zresztą zaznaczono – wynika, że obszar oddziaływania obiektu związany z działką a dotyczy nieruchomości lokalowych, z których każda stanowi prawo własności lokalu i związany z nim udział w prawie wieczystego użytkowania gruntu, na którym posadowiono budynek mieszkalny. Ten zaś stanowi własność Gminy [...], która - jako właściciel w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – winna być stroną postępowania o pozwoleniu na budowę (o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę).
Z akt sprawy wynika, że w nieruchomości przy ul. [...] istnieje Wspólnota Mieszkaniowa. Stąd jej uchwała odnosząca się do prawa dysponowania nieruchomością przez inwestora.
Natomiast co do nieruchomości przy ul. [...] decyzja organów nie wyjaśnia udziału tylko dwóch stron, w szczególności czy oznacza zawiadomienie osób tworzących Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], czy też tylko właścicieli lokali położonych w granicy obu nieruchomości. W tym ostatnim wypadku niekonsekwencja organów wyraża się już choćby w tym, że w granicy z budynkiem [...] (położonym na działce a) poza lokalem Nr [...] (własność S. Z. O.) i Nr [...] (wówczas własność W. K. T.) znajduje się także lokal Nr [...]. Jeżeli był on własnością osoby prawnej A S.A. z/s w W. należało to wykazać. Jeśli natomiast ujęcie w wykazie stron osób fizycznych oznaczało przyjęcie, za podmioty mające interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego osoby tworzące zarząd wspólnoty, to byłoby to oczywiście nieprawidłowe. Stroną jest bowiem albo Wspólnota Mieszkaniowa albo właściciel lokalu ją tworzącego. Stosownie do art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80 poz. 903 ze zm.) "ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową".
W tym miejscu poczynić należy kilka uwag ogólnych co do podmiotowości i legitymacji czynnej wspólnoty mieszkaniowej. Ponieważ stosownie do art. 30 § 1 k.p.a "zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego", to należy przywołać te które odnoszą się do wspólnot mieszkaniowych.
Przepis art. 1 k.c. wskazuje tylko dwa rodzaje podmiotów wyposażonych w zdolność prawną: osoby fizyczne i osoby prawne, ale zagadnienie komplikuje się, gdyż w systemie prawnym funkcjonują podmioty nie będące ani osobami prawnymi, ani osobami fizycznymi. Bywają one określane jako niepełne, ułomne osoby prawne. Należą do nich bez wątpienia wspólnoty mieszkaniowe. O sytuacji cywilnoprawnej takich podmiotów rozstrzyga § 1 art. 331 k.c., stanowiący, że "do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych". Do tej kategorii jednostek organizacyjnych, do której odnosi się treść przepisu § 1 art. 331 k.c. należy niewątpliwie wspólnota mieszkaniowa, utworzona zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali.
Wspólnota mieszkaniowa jako taka nie ma osobowości prawnej, gdyż nie jest osobą prawną, lecz przysługuje jej zdolność prawna, odrębna od osób uczestniczących w tej wspólnocie. Wspólnota powstaje ex lege, bez potrzeby jakiejkolwiek rejestracji, w wyniku wyodrębnienia własności lokali. Jej członkiem staje się nabywca własności nieruchomości lokalowej. Wspólnota stanowi grupę właścicieli odrębnych lokali, którzy występują z mocy prawa wspólnie w sprawach związanych z zarządem nieruchomością wspólną.
Reasumując wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną upoważnioną do działania za właścicieli lokali we własnym imieniu, jednak ze skutkiem bezpośrednio dla nich. Zatem wspólnota mieszkaniowa na gruncie art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 331 § 1 k.c. posiada także zdolność administracyjnoprawną. Co do zasady może ona mieć przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Orzecznictwo NSA wypowiadało się za przyznaniem wspólnocie tej podmiotowości w zasadzie jednolicie (por. orzeczenia z 9 września 1998 r., IV SA 2027/98, z 14 kwietnia 1999 r., IV SA 175/97, z 24 marca 2000 r., IV SA 1940/99, z 11 października 2000 r., II SA/Kr 115/98, z 27 grudnia 2000 r., II SA/Gd 1443/98, z 26 listopada 2001 r., OPK 19/01).
Należy też zwrócić uwagę, że wspólnota mieszkaniowa może być zróżnicowana jeśli chodzi o krąg podmiotów ją tworzących. W szczególności podmiotami tymi mogą być wyłącznie osoby fizyczne, ale też osoby fizyczne i osoby prawne, a więc podmioty wymienione w art. 29 k.p.a.
Jeśli każdy z takich podmiotów (osoba fizyczna, osoba prawna) może być zgodnie z przepisem art. 29 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego to zasadny jest wniosek, że przymiot taki będzie miał także całość tych podmiotów, powiązanych ze sobą z mocy ustawy stosunkiem prawnym, tu wynikającym ze współwłasności.
W orzeczeniu z 5 grudnia 2002 r., sygn. SA/BK 939/02 NSA wyraził pogląd, że skoro podział czynności dokonywanych przez zarząd wspólnoty na czynności zwykłego zarządu i je przekraczające dotyczy czynności zarządu nieruchomością wspólną, to udział w postępowaniu o pozwolenie budowlane na sąsiedniej nieruchomości nie jest w ogóle czynnością zarządu nieruchomością wspólną.
Pogląd NSA zawarty w wyroku z 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1997/97 Lex 48719 o tyle ma związek z tym wyżej przytoczonym, że sformułowanie, iż "zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz", nie wyklucza aby członkowie wspólnoty podejmowali działanie na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych. W tej ostatniej sprawie akcja członków wspólnoty dotyczyła co prawda decyzji o pozwoleniu na budowę co do sąsiedniej działki, lecz nie zmienia to w niczym, iż poglądu, że między zarządem nieruchomością wspólną a czynnościami podejmowanymi przez wspólnotę (jej członków) poza "obszarem" współwłasności istnieje zasadnicza różnica.
Rozważania powyższe odnoszące się do wspólnoty mieszkaniowej w ogólności wymagają jednak odpowiedniego zastosowania przez organ w toku postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia właściwych stron postępowania w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...].
II. Co do innych uchybień proceduralnych zaskarżonej decyzji mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 K.p.a., a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości orzeczenia. Uzasadnienie decyzji może zostać pominięte tylko w szczególnych warunkach. W szczególności zgodnie z art. 107 § 4 K.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania.
W rozpatrywanej sprawie interesy stron były niewątpliwie sporne. Przede wszystkim trzeba wskazać, ze wniosek inwestora A. K. z 4 marca 2005 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Spotkał się on ze sprzeciwem części podmiotów przyjętych przez organ za strony postępowania. W szczególności w skutek zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] w trybie art. 61 K.p.a., sprzeciwili się wnioskowi E. S., W. P., K. R. i M. K., składając pisemne oświadczenia, jednoznaczne w swej treści. Nie mógł zatem organ I instancji zastosować w sprawie przepisu art. 107 § 4 K.p.a. przez odstąpienie od uzasadnienia decyzji z [...] Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej winien skutkować uchyleniem tego aktu przez organ odwoławczy. Pomimo zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 15 K.p.a., która oznacza konieczność dwukrotnego rozpoznania sprawy a nie jedynie kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do zaskarżonego orzeczenia organu I instancji, tego uchybienia procesowego nie może uzdrowić postępowanie przed organem II instancji. Tym bardziej, że Wojewoda [...] nie prowadził żadnego, własnego postępowania dowodowego i wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. Nie poczynił organ odwoławczy żadnych ustaleń okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranego w I instancji materiału dowodowego, nie umożliwił zgłoszenia żądań. Tym samym uchybił normie art. 10 §1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. przez brak zachowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się strony co do przeprowadzonych dowodów. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zarówno przepis art. 10 § 1 K.p.a., jak i art. 81 Kpa ma zastosowanie do postępowania we wszelkiej jego formie, a zatem tak I instancyjnego, jak i odwoławczego, a także postępowania nadzwyczajnego. Nie ma zatem możliwości odstąpienia od tych wymogów procesowych (por. też wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92 opubl. ONSA 1992/3-4/95, wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997/1/35).
Stosownie do cytowanego już art. 15 K.p.a. organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszelkie żądania, wnioski i zarzuty strony (stron postępowania) i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Dlatego obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. też wyrok NSA z 20 grudnia 1999, IV SA 274/97 opubl. Lex 48234). Zaskarżona decyzja regułom tym nie czyni zadość.
Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w obu instancjach było także rozważenie skuteczności i procesowego znaczenia sprzeciwu zgłoszonego przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], którzy z jednej strony są współwłaścicielami części wspólnych budynku i współużytkownikami wieczystymi gruntu, a zarazem są właścicielami odrębnych lokali, tworząc wspólnotę mieszkaniową, co do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę a to w aspekcie art. 32 ust. 4 pkt. 2 w związku z art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane musi być przecież jednoznaczne a zgoda współwłaściciela nieruchomości wyraźna (por. tez wyrok WSA W-wa z 7 października 2004 r., IV SA 589/03, opubl. Lex 160739). Organ rozważyć musi, czy zakwestionowanie przez współwłaścicieli nieruchomości prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (tu w sensie ingerencji w części wspólne budynku np. ściany konstrukcyjne lub elewację w której wykonano odrębne wejście służące także pracowni rentgenowskiej), wyklucza możliwość wydania przez organ pozytywnej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (por. też wyrok NSA z 9 listopada 2005, II OSK 179/05 opubl. ONSA i WSA 2006/3/88 i wyrok NSA 23 lutego 1998, IV SA 779/97 opubl. Lex 43303 ).
III. Co do innych uchybień
Odnośnie dodatkowego wejścia do budynku trzeba wskazać, że organ nie rozważył obowiązku umożliwienia niepełnosprawnym dostępu do lokalu w rozumieniu wymogów § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pomimo treści postanowienia Prezydenta Miasta [...] z 25 sierpnia 2004 r. warunek ten nie został uzupełniony w projekcie budowlanym w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę (podobnie jak w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę). Użycie bowiem sformułowania w części projektu zatytułowanej "Opis rozwiązań funkcjonalnych", że dostęp usługi dla osób niepełnosprawnych realizuje się przez wizyty domowe, nawet przy istnieniu "przenośnego unitu dentystycznego" nie wypełnia wymogów ustalonych przez sam organ a nakazanych przepisem techniczno-budowlanym w rozumieniu art. 7 Prawa budowlanego.
Już tylko na marginesie trzeba zważyć, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było jednoznaczne jego zrozumienie a zwłaszcza wykonanie decyzji. Także po to, aby po latach nie było wątpliwości czego rozstrzygnięcie dotyczyło. Zasadnie zarzuca zatem skarżący, że decyzja organu I instancji nie nadaje się do wykonania. Nie określa typu, modelu aparatu rentgenowskiego, które to urządzenie podlegało wcześniej uzgodnieniu a co do którego organ udzielił pozwolenia na budowę. Ponadto inwestor szczególnie winien zważyć, że ograniczenia w procesie inwestycyjnym ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, które występują w obszarze oddziaływania obiektu dotyczą zasadniczo Prawa budowlanego, nie wyłączając praw tychże osób trzecich wynikających z zasad prawa cywilnego (por. np. art. 222 § 2 kc, art. 347 kc, art. 439 kc), lub Prawa ochrony środowiska (por. np. art. 325 tej ustawy). Jest to konsekwencja akceptowanego w orzecznictwie poglądu, że nawet zgodność inwestycji z przepisami prawa administracyjnego nie musi oznaczać zgodności z normami prawa cywilnego.
W tym aspekcie strona skarżąca mogłaby podnosić zarzut naruszenia przez inwestora zasad współżycia społecznego określonych w art. 5 kc która to klauzula generalna nie jest stosowana w postępowaniu administracyjnym, lub sądowoadministracyjnym w ramach badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego.
Z tych przyczyn i w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należało skargę uwzględnić. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. Orzeczenie co do wykonalności zaskarżonej decyzji oparte jest na przepisie art. 152 P.p.s.a. a co do kosztów postępowania na przepisie art. 200 P.p.s.a.