II GSK 2340/23

II GSK 2340/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1651/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-21
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1651/22 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 5 maja 2022 r. nr MDP.051.303.2016(1).KG w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 maja 2017 r., znak WFB.VI.3151.117.2016-4; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz M. S. 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1651/22, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę M. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 5 maja 2022 r., w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia 15 maja 2017 r. oddalił zarzuty M. S. w związku z prowadzonym, na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu postępowaniem egzekucyjnym wobec skarżącej, będącej opiekunem prawnym małoletniej K. S., w celu wyegzekwowania obowiązku niepieniężnego, polegającego na poddaniu dziecka szczepieniom ochronnym. Wydanie tego postanowienia zostało poprzedzone doręczonymi stronie upomnieniem z dnia 18 stycznia 2016 r. i wystawionym tytułem wykonawczym z dnia 15 kwietnia 2016 r.
Minister Zdrowia postanowieniem z dnia 5 maja 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia M. S., uchylił w części postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 maja 2017 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów, tj. w zakresie obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae oraz umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae, w pozostałym zaś zakresie postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na zaistnienie okoliczności powodujących wygaśnięcie obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowi szczepiennemu przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae (typu B), które powstały w trakcie postępowania odwoławczego, należało uchylić częściowo postanowienie organu I instancji, a w konsekwencji również umorzyć postępowanie egzekucyjne, w zakresie w jakim odnosi się do obowiązku tego szczepienia.
Odnosząc się co do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.e.a.) w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, organ uznał je za niezasadne.
W kwestii zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym organ wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866, dalej: u.z.z.z.) oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849, dalej: rozporządzenie MZ). Podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.z.z.z., który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy, w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). W związku z powyższym wymagalność szczepień ochronnych powstaje, w zależności od choroby, odpowiednio od dnia urodzenia, od 7 do 13 tygodnia życia, a wygasa z dniem ukończenia 19 roku życia, a w przypadku gruźlicy 15 roku życia. Co za tym idzie, obowiązek szczepienny określony w tytule wykonawczym z 15 kwietnia 2016 r. względem małoletniej istniał w chwili wydawania tego tytułu i istnieje nadal, za wyjątkiem szczepienia przeciwko Haemophilus influenzae.
Co do zarzutu niewykonalności obowiązku w postaci braku zaświadczenia o wykonanym badaniu kwalifikacyjnym do szczepień, organ odwoławczy wskazał, że na skarżącej jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym - na którym ciążą określone obowiązki rodzicielskie – spoczywa obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.
Skargę na postanowienie Ministra Zdrowia do WSA w Warszawie wniosła M. S., domagając się jego uchylenia w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o ustalenie, czy stawiała się z dzieckiem na badania kwalifikacyjne; czy było wydane zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, w którym wyeliminowano przeciwwskazania do szczepień; czy wydano skierowanie do poradni specjalistycznej, które stanowi podstawę do odroczenia szczepień; a także czy wskazano w postępowaniu, kiedy minął termin na realizację ciążącego na niej obowiązku.
W uzasadnieniu skargi strona m.in. zakwestionowała co do zasady wykonalność i wymagalność obowiązku określonego w tytule wykonawczym w postaci poddania się obowiązkowi szczepień ochronnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd I instancji na wstępie przytoczył § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, zgodnie z którym obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b obejmuje dzieci od 7 tygodnia życia do ukończenia 6 roku życia. Sąd stwierdził, że skoro w trakcie postępowania odwoławczego małoletnia ukończyła 6 lat, organ prawidłowo uznał, że wygasł względem niej obowiązek szczepienia ochronnego przeciwko tej chorobie.
WSA stwierdził, że organy prawidłowo uznały za niezasługujące na uwzględnienie zarzuty zgłoszone przez skarżącą. Wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku polegającego na poddaniu małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu, było prowadzone w sposób prawidłowy. Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w skardze, jakoby skarżąca wypełniła swój obowiązek w postaci poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu w celu wykluczenia przeciwskazań do wykonania szczepienia, co spowodowało że w ocenie skarżącej egzekucja stała się niedopuszczalna.
Odnosząc się do zarzutu wykonania obowiązku powiązanego z niedopuszczalnością egzekucji Sąd I instancji nadmienił, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym powstaje z mocy samego prawa. Oznacza to, że w tego typu sprawie nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Zatem możliwość dochodzenia swych racji przez osoby objęte obowiązkiem szczepień ochronnych powstaje praktycznie dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego właśnie poprzez złożenie zarzutu.
W ocenie WSA, skarżąca nie ma racji, że obowiązek wynikający z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi to zachowanie polegające na poddaniu dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Zdaniem Sądu, poddanie się badaniu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.z. jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Z § 8 rozporządzenia MZ, wynika, że lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną dla osoby, w przypadku której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje w dokumentacji medycznej, o której mowa w § 9 ust. 1, wynik konsultacji specjalistycznej, z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień ze wskazaniem rodzajów stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej.
Sąd I instancji podniósł, że do akt przedmiotowej sprawy nie zostało złożone zaświadczenie, z którego wynikałoby przeciwskazanie do przeprowadzania obowiązkowego szczepienia ochronnego przeciwko chorobom objętym wystawionym tytułem wykonawczym. Dołączone przez skarżącą skierowanie z dnia 20 maja 2015 r. do poradni specjalistycznej, tj. do Wojewódzkiego Konsultacyjnego Punktu Szczepień przy Wojewódzkim Szpitalu Obserwacyjno-Zakaźnym nie oznacza, że u dziecka istnieją przeciwskazania do wykonania szczepień ochronnych, o których mowa powyżej. W skierowaniu tym, w uzasadnieniu porady lekarz kierujący wskazał, że prosi o ustalenie indywidulanego kalendarza szczepień z powodu odmowy szczepień przez rodziców, którzy obecnie nie wyrażają na nie zgody. Celem skierowania rodziców dziecka do poradni chorób zakaźnych nie była zatem przeszkoda medyczna dająca podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lecz przeszkoda natury subiektywnej, przejawiająca się tym, że rodzice kwestionują co do zasady obowiązkowość poddania się szczepieniom ochronnym. Sąd uznał powyższą okoliczność jako niewystarczającą do tego, aby uznać, że skarżąca jest zwolniona z obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
WSA za błędne uznał stanowisko, że upomnienie zostało wystosowane przed upływem terminu do wykonania obowiązku, jak również bez podania normy kompetencyjnej uprawniającej do przymuszenia do szczepienia. Sąd podkreślił, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wskazanym w upomnieniu oraz tytule wykonawczym, tj. przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, Haemophilus influenzae typ B (na etapie niniejszego postępowania obowiązek poddania się temu szczepieniu wygasł względem córki skarżącej), odrze, śwince, różyczce obejmuje dzieci i młodzież od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia. Natomiast obowiązek szczepienia w tej sprawie dotyczy dziecka urodzonego w 2014 r., a zatem mieszczącego się w ww. przedziale wiekowym. W sprawie wiek dziecka skarżącej przesądził o tym, że obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom. Tym samym zarzut dotyczący braku wymagalności WSA uznał za niezasługujący na uwzględnienie.
Sąd I instancji odniósł się do zarzutu dotyczącego błędnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. W jego ocenie organ prawidłowo wskazał, iż skoro skarżąca, jako rodzic małoletniej córki, nie złożyła zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do zaszczepienia małoletniego dziecka, świadczy to o braku zamiaru zaszczepienia dziecka.
Za bezpodstawny WSA uznał również zarzut co do braku właściwości rzeczowej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, bowiem właściwość tego organu w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynika expressis verbis z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Z kolei kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawienie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela, którym w niniejszej sprawie jest Państwowy Inspektor Sanitarny w Inowrocławiu.
WSA dodał, że pozostałe zarzuty, zmierzające w istocie do zakwestionowania ustawowego obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, pozbawione były podstaw prawnych i nie miały wpływu na wynik sprawy. Ponadto brak było podstaw prawnych do uzupełniania postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez skarżącą, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że przepisy te są zgodne z Konstytucją RP, tj. w szczególności z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji RP, co w konsekwencji powoduje, że obowiązek administracyjny przeprowadzenia szczepień małoletnich dzieci jest wymagalny i możliwe jest prowadzenie egzekucji w celu przymuszenia skarżącego do wykonania tego obowiązku, w sytuacji w której kwestie takie jak termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, są niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami Konstytucji RP, co potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 maja 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 81/19, a więc obowiązek określony tytułem wykonawczym nie istnieje (nie jest wymagalny), gdyż został określony na podstawie sprzecznych z Konstytucją RP przepisów prawnych;
2. art. 17 ust. 2 u.z.z.z. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że to skarżący powinien okazać zaświadczenie o przeciwwskazaniach małoletniej do wykonania szczepienia, w sytuacji w której przepis stanowi o lekarskim badaniu kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, co świadczy o tym, że lekarz powinien wydać zaświadczenie o braku przeciwwskazań do wykonania szczepienia, po tym jak przeprowadzi wszelkie badania mające na celu eliminacje jakiegokolwiek ryzyka związanego z przyjęciem szczepionki przez małoletniego, co przy uwzględnieniu okoliczności, że badanie kwalifikacyjne jest warunkiem i etapem poprzedzającym szczepienie, a nie elementem szczepienia ochronnego, implikuje konieczność zgromadzenia takiego dokumentu przez organ i lekarza przeprowadzającego badanie, a nie skarżącego. Skoro więc w aktach sprawy jest brak takiego dokumentu, mimo stawienia się przez skarżącego z małoletnią na badanie kwalifikacyjne, to należy uznać, że obowiązek administracyjny nie jest wymagalny;
II. przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny, w sytuacji w której administracyjny obowiązek niepieniężny wynikający z tytułu wykonawczego, z uwagi na dookreślenie go w sposób sprzeczny z Konstytucją RP w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, nie istnieje, wiec nie może stanowić podstawy do prowadzenia egzekucji w administracji;
2. art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że obowiązek wykonania szczepienia jest wymagalny, w sytuacji w której rodzice małoletniej mimo stawienia się na wizycie u lekarza w celu przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego nie otrzymali zaświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.z.;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie mimo zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności skierowania z dnia 20 maja 2015 r. do poradni specjalistycznej, że obowiązek administracyjny jest wymagalny, co stanowiło naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż świadczy o niewyczerpującym rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, nie oparciu się na dowodach istotnych dla sprawy oraz ocenie materiału dowodowego naruszającej zasadę swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez przyjęte rozumowanie, które nie było zgodne z zasadami logiki. Sąd zaakceptował te naruszenia poprzez rozpoznanie skargi bez skorzystania ze wszelkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego w ramach akt sprawy, które to naruszenie ma istotne znaczenie, gdyż Sąd prawidłowo opierając się na wszystkich dowodach winien uwzględnić skargę;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji przez Sąd mimo naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymującego w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez brak uchylenia postanowienia przez Sąd, mimo naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej w wyniku uznania, że obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych wobec małoletniej jest wymagalny nawet w przypadku braku przeprowadzenia przez lekarza badań w celu wyeliminowania ryzyka istnienia przeciwwskazań do przyjęcia szczepienia, braku wydania przez lekarza zaświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.z. oraz uznaniu, że dookreślenie w tytule wykonawczym obowiązku szczepienia na podstawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, jest zgodne z Konstytucją RP i może stanowić administracyjny obowiązek prawny nadający się do egzekucji w administracji;
6. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skargi i bezzasadne stwierdzenie, że pozostałe zarzuty zawarte w skardze zmierzają w istocie do zakwestionowania ustawowego obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, w sytuacji w której zarzuty te pośrednio wpływają na wymagalność obowiązku i brak zasadności nakładania na skarżącego grzywny w celu przymuszenia.
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Skutkiem kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku musiało być zatem jego uchylenie oraz poprzedzających ten wyrok rozstrzygnięć organów obu instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r. , sygn. akt II GSK 219/21; wyrok NSA z 18 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1709/23; wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1140/23; wyrok NSA z 15 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1307/23; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.
Uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu postanowień organów umożliwiały zarzuty, w których podniesiono naruszenie: art. 17 ust. 11 u.z.z.z. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez bezpodstawne uznanie, że przepisy te – jako zgodne z Konstytucją RP – powodują, że obowiązek przeprowadzenia szczepień małoletnich dzieci jest wymagalny i możliwe jest prowadzenie egzekucji w celu przymuszenia skarżącej do wykonania tego obowiązku w sytuacji, w której kwestie takie jak termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia, są niezgodne z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji RP (zarzut określony w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej). Również zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., w tym kontekście, w jakim odnosi się do dookreślenia obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego w sposób sprzeczny z Konstytucją RP i oparcia jego wymagalności na Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, należało uznać za trafny.
Zasadność skargi kasacyjnej wynika z tego, iż zdaniem NSA w sprawie należało uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, orzekający o zakresowej niezgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy o zwalczaniu zakażeń u ludzi.
Konieczne było zatem uwzględnienie stanowiska TK odnośnie kwestii konstytucyjności rozwiązań z zakresu szczepień ochronnych, a w związku z tym wymagalności tego obowiązku w tej konkretnie sprawie. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, zwracając na to uwagę strony, że zarówno oba postanowienia, jak i wyrok sądu pierwszej instancji, zapadły zanim zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, zatem ani sąd pierwszej instancji, ani też organy nie mogły ocenić tej kwestii w sposób, w jaki może dokonać to obecnie Naczelny Sąd Administracyjny.
Z zarzutów zgłoszonych przez stronę wynika, że uznaje ona, iż w sprawie zachodzi m.in. brak wymagalności obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych u jej małoletniej córki. Jakkolwiek więc motywy takiego twierdzenia strony mają swoje źródło głównie w jej błędnym przekonaniu o tym, że wadliwie przeprowadzono badanie kwalifikacyjne dziecka, zaś przepisy prawa powołane przez organ nie mogły stanowić podstawy do wywodzenia na ich podstawie obowiązku, to jednak zwrócić należy uwagę, że strona podnosi naruszenie Konstytucji poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie w związku z tym, że można nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia określoną ilością dawek szczepionek, w ustalonych okresach, co jest sprzeczne z art. 87 ustawy zasadniczej.
Normy prawne objęte omawianymi zarzutami skargi kasacyjnej były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wskazanym wyrokiem z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W wyroku tym (patrz uzasadnienie) wyraźnie wskazano, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, w związku z czym konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku i z tych przyczyn określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz. U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego, upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.
Z wyroku TK wynika również, że Program Szczepień Ochronnych wydawany przez GIS w formie komunikatu, wskazuje wiek dziecka, kiedy należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie. Osiągnięcie przez dziecko określonego wieku aktualizuje obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym. Wynika to z obowiązywania § 5 rozporządzenia MZ (obecnie zastąpionego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - Dz. U. z 2023 r. poz. 2077), który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że PSO na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu nie sprecyzowano tych kwestii. W uzasadnieniu orzeczenia TK zwrócono również uwagę, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Przechodząc zaś do istoty oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją wskazano, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji. W realiach sprawy dochodzi jednak do pewnego paradoksu: w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. Konkludując: w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być wyłącznie unormowane rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest (...) dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwalało zatem na taką rekonstrukcję normy, aby wydać przez TK wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów.
Ponadto TK, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.
Wskazano także, że stwierdzenie przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia MZ z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej.
Mając przy tym świadomość, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej, TK zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności, czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy, tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Minister Zdrowia może rozważyć ponadto sugestię, aby określić termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.
Omawiany wyrok TK został wykonany wspomnianym wyżej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ma obowiązek uwzględnienia z urzędu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet wówczas gdy niekonstytucyjny przepis nie został wprost wskazany w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09). Stwierdzić zatem należy, że wyrok TK z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, ma znaczenie w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem tego, że w dacie orzekania przez WSA i organy stosowne przepisy pozostawały w obrocie prawnym, to jednak na etapie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w obrocie pozostaje wskazany wyrok TK, eliminujący je zakresowo. Wobec więc tego, że przepisy będące podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć uznane zostały za niezgodne z Konstytucją, trafne jest twierdzenie o braku wymagalności obowiązku.
Zasadność powyżej wskazanych zarzutów przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej w zarzutach błędnie wskazuje, iż przedmiotem rozstrzygnięć organów (nieprawidłowo określanych również jako decyzje – podczas gdy w sprawie przedmiotem kontroli sądu były postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i Ministra Zdrowia) było nałożenie grzywny w celu przymuszenia. NSA zwraca z tego powodu uwagę, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy były zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Niemniej jednak wskazana wadliwość zarzutów nie pozwalała na oddalenie skargi kasacyjnej ze względu na przedstawione powyżej motywy przemawiające za jej uwzględnieniem.
W ponownym postępowaniu organy zobowiązane będą uwzględnić zmiany prawne do jakich doszło, bowiem jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy dotyczące Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu GIS, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień.
Mając na uwadze, że wyrok Sądu I instancji został wydany z uwzględnieniem niekonstytucyjnego brzmienia przepisów, podlegał on uchyleniu jako naruszający przepisy prawa materialnego, tak samo jak poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia organów obu instancji i dlatego, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając od organu na rzecz skarżącej 677 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), równowartość wpisu od skargi (100 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).