II SA/OP 269/22

II SA/Op 269/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-12-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 919
art. 92a ust. 1 i 7, art. 92c ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 34 ust. 104
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi O. S.A. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 lipca 2022 r., nr BP.501.1365.2021.1001.OP8.240790 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 lipca 2021 r., nr WITD.DI.0152.VIII0303/15/21, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej O. S.A. w O. kwotę 1117 (tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez O. S.A. w O. (zwane dalej również Spółką lub skarżącą) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej w skrócie: GITD) z dnia 7 lipca 2022 r., nr BP.501.1365.2021.1001.OP8.240790, którą utrzymano w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej w skrócie: OWITD) z dnia 15 lipca 2021 r., nr WITD.DI.0152.VIII0303/15/21, nakładającą na Spółkę karę pieniężną w kwocie 5000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. OWITD nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujących nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi.
Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy i art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 s. 1), dalej: rozporządzenie nr 165/2014, a także na podstawie ustaleń kontroli ujętych w protokole nr [...] 26 czerwca 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odnotował, że w dniu 26 czerwca 2021 r. w miejscowości D. do kontroli został zatrzymany autobus [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował M. Ż. W trakcie kontroli organ ustalił - po analizie danych zapisanych w tachografie - że w dniu 25 czerwca 2021 r. w godzinach 15:00-15:31 ww. kierowca prowadził pojazd bez karty kierowcy z miejscowości O. do miejscowości D. przez 31 minut, pokonując w tym czasie odcinek 14,04 km ze średnią prędkością 27,18 km/h. W związku z analizą przebytej przez pojazd drogi, prędkości z jaką poruszał się pojazd i łącznego czasu jazdy bez włożonej do urządzenia rejestrującego karty organ wykluczył możliwość poruszania się pojazdu po bazie przedsiębiorstwa lub po innym wyłączonym z zakresu stosowania rozporządzenia terenie. Wobec powyższego stwierdził naruszenie dotyczące niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujących nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, sankcjonowane w Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy, za które ustawodawca przewidział karę w wysokości 5000 zł.
Dalej organ wskazał, że Spółka wyjaśniła, iż na stwierdzone naruszenie wpływ miał kontrolowany kierowca, który pomimo tego, iż został przeszkolony z zakresu przepisów o czasie pracy i obowiązków z tym związanych, przez swoją niefrasobliwość i niezrozumiałe niewykonanie obowiązków doprowadził do zaistniałej sytuacji. W ocenie organu złożone wyjaśnienia nie mogły stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Poza tym analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w przypadku skarżącej brak jest przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 92b i art. 92c ustawy. W przekonaniu organu sam fakt dokonania przez kierującego tak poważnej manipulacji świadczy, że przyjęte w przedsiębiorstwie rozwiązania organizacyjne i dyscyplinarne nie spełniają należycie swej roli. Sprawą przedsiębiorcy jest bowiem takie wdrożenie rozwiązań organizacyjnych oraz takie konstruowanie umów z kierowcami, które będą dyscyplinować i gwarantować należyte wykonywanie obowiązków przez osoby wykonujące na jego rzecz i w jego imieniu usługi kierowania pojazdem. Organ podkreślił, że fałszowanie rzeczywistej aktywności kierowcy i przebytej pojazdem drogi, mające na celu wprowadzenie w błąd organu kontroli, stwarza w sposób niewątpliwy zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż uniemożliwia odtworzenie faktycznej długości pracy kierowcy i bez wątpienia już samo w sobie stanowi czyn, którego stopień zagrożenia jest szczególnie wysoki i odpowiednio penalizowany.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ustalone okoliczności faktyczne zdarzenia świadczą o tym, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia, a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć, gdyż kierowca, który dopuścił się naruszenia, był uprzednio szkolony w zakresie prawidłowej obsługi tachografu i korzystania z karty kierowcy, a nadto Spółka zatrudniając kierowcę na podstawie umowy o pracę, zapewniła odpowiedni system dyscyplinowania kierowcy - kierowca ponosi odpowiedzialność za naruszenia obowiązków pracowniczych przewidzianą w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, który to system dyscyplinowania z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji niezwłocznie po zdarzeniu (następnego dnia rano) nie mógł zostać wdrożony przed interwencją Inspekcji Transportu Drogowego.
Alternatywnie Spółka sformułowała zarzut naruszenia przepisów załącznika nr 3 do ustawy - Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy, przez jego błędną wykładnię i ustalenie, że stwierdzone przez organ naruszenie stanowi zachowanie opisane w lp. 6.2.1. zagrożone karą 5000 zł, podczas gdy wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna nakazuje kwalifikować to naruszenie jako niedopuszczalne wyjęcie wykresówek lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych (6.3.5.), które to naruszenie zagrożone jest sankcją w kwocie 3000 zł.
W związku z tym zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie, że stwierdzone naruszenie stanowi niedopuszczalne wyjęcie wykresówek lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych (lp. 6.3.5. załącznika nr 3 do ustawy) i wymierzenie kary w wysokości przewidzianej za to naruszenie w taryfikatorze.
W wyniku rozpatrzenia odwołania GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., decyzją z dnia 7 lipca 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji przedstawił przebieg postępowania i przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Odnośnie do stwierdzonego naruszenia wskazał na przepis art. 32 i art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 i stwierdził, że konsekwencją rozwiązań przyjętych w tych regulacjach jest treść lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy, który karą pieniężną w wysokości 5000 złotych sankcjonuje niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, co skutkuje nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Organ podzielił ustalenia OWITD, że z danych cyfrowych pobranych z tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe wynika, iż w dniu 25 czerwca 2021 r. od godz. 15:00:00 do godz. 15:31:00 kontrolowany kierowca prowadził pojazd z miejscowości O. do miejscowości D. przez 31 minut bez włożonej do tachografu karty kierowcy, pokonując w tym czasie odcinek drogi wynoszący 14,04 km, ze średnią prędkością 27,18 km/h. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, zasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za naruszenie usankcjonowane w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, GITD stwierdził, że skarżąca nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, a tylko takie stanowią podstawę do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ drugiej instancji wskazał, że ustawodawca nałożył na przedsiębiorcę obowiązek przeprowadzania regularnych kontroli czasu pracy i właściwego użytkowania urządzeń rejestrujących swoich pracowników. Tymczasem Spółka w trakcie postępowania wyjaśniła, że miały już miejsce nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków przez innych kierowców, w związku z tym przeprowadzała szkolenia. W ocenie GITD wyjaśnienia o przeprowadzanych szkoleniach oraz systemie dyscyplinowania kierowców nie znajdują uzasadnienia, skoro do naruszeń dochodzi w dalszym ciągu, co potwierdza protokół kontroli w niniejszej sprawie. Takie okoliczności nie mogą również stanowić podstawy do uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie stwierdzone podczas kontroli. Ponadto z zeznań kierowcy wynika, że nie wiedział, iż ma rejestrować czas pracy. Dalej organ dowodził, odwołując się do poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że przedsiębiorca powinien udowodnić okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania przepisu art. 92c ustawy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu. Natomiast skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na powstanie takich okoliczności. Organ uznał, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 92b ustawy, ponieważ ustawodawca daje możliwość zastosowania tego przepisu tylko w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. Takich naruszeń nie stwierdzono jednak podczas kontroli. Organ odwoławczy wskazał również, że lp. 6.3.5. załącznika nr 3 do ustawy ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której kierowca w czasie wykonywania przewozu wyloguje swoją kartę kierowcy w celu dokończenia przewozu. W niniejszej sprawie kierowca po zmianie pojazdu i rozpoczęciu nowego przejazdu w ogóle nie zalogował swojej karty kierowcy. Przewóz ten nie był wykonywany na linii regularnej do 50 km, a tym samym kierowca miał obowiązek prawidłowo rejestrować swoje aktywności na karcie. Z tego względu GITD za prawidłową uznał dokonaną przez organ pierwszej instancji kwalifikację stwierdzonego naruszenia.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, ponowiła zarzut odwołania dotyczący naruszenia przepisów załącznika nr 3 do ustawy poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że stwierdzone naruszenie stanowi zachowanie opisane w lp. 6.2.1. W tym zakresie dowodziła, że do powstania naruszenia z lp. 6.2.1. niezbędne jest podjęcie czynności, które oddziałują bezpośrednio na tachograf, a nie bezczynność, czyli brak jakiegokolwiek działania ze strony kierowcy lub innej osoby. Podkreśliła, że w Ip. 6.2.1. penalizowana jest sytuacja, w której niewłaściwa obsługa lub odłączenia tachografu prowadzi do nierejestrowania aktywności na wykresówce lub karcie kierowcy, która znajduje się w tachografie, a taka sytuacja nie miała miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Powyższe, zdaniem Spółki, wobec stanowiska organu odwoławczego, że zachowanie kierowcy nie stanowi naruszenia stypizowanego w Ip. 6.3.5. załącznika nr 3 do ustawy, powinno prowadzić do umorzenia postępowania. Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy analiza stanu faktycznego, a to faktu, że:
- kierowca był szkolony w zakresie prawidłowej obsługi tachografu i korzystania z karty kierowcy,
- skarżąca zatrudniając kierowcę na podstawie umowy o pracę, zapewniła odpowiedni system dyscyplinowania kierowcy - kierowca ponosi odpowiedzialność za naruszenia obowiązków pracowniczych przewidzianą w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy,
- kierowca, który dopuścił się naruszenia nigdy wcześniej nie dopuścił się tego rodzaju naruszenia, a tym samym nie mógł być uprzednio dyscyplinowany w tym zakresie,
- kontrola drogowa, w ramach której został zatrzymany kierowca, została przeprowadzona następnego dnia po tym jak kierowca dopuścił się naruszenia, a zatem skarżąca jako przewoźnik nie miała możliwości zweryfikowania naruszenia w ramach okresowej kontroli czasu pracy i właściwego użytkowania urządzeń rejestrujących swoich pracowników,
- skarżąca podjęła wszystkie możliwe działania zapobiegające powstawaniu naruszeń, zarówno te o charakterze prewencyjnym (regularne szkolenia pracowników), jak i dyscyplinującym (konsekwencje pracownicze i dodatkowe szkolenia),
- skarżąca nie mogła przewiedzieć sytuacji, w której przeszkolony kierowca, który niedawno brał udział w dodatkowym szkoleniu, samowolnie uzna, że poruszając się autobusem nie musi korzystać z karty kierowcy i tachografu,
- skarżącej nie można zarzucić: niedbałości, niewiedzy, zaniechania czy niedostatecznego sprawdzenia wymaganych prawem warunków prowadzenia działalności w zakresie przewozów,
powinna prowadzić do zastosowania przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, a w konsekwencji do umorzenia postępowania w sprawie.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Spółka wnioskowała też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W motywach skargi skarżąca akcentowała, że w piśmie z dnia 12 lipca 2021 r. podała przyczyny, które świadczą o tym, iż nie miała wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia. Podkreśliła, że wyraziła kierowcy zgodę na udanie się autobusem do miejsca zamieszkania, ale nie mogła przewidzieć, że kierowca uzna, iż w trakcie przejazdu z zajezdni O. S.A. do swojego miejsca zamieszkania jest zwolniony z obowiązku umieszczenia karty kierowcy w tachografie. Skarżąca uprzednio upewniła się, że ten prywatny przejazd kierowcy nie udaremni możliwości wykonania przepisów o czasie przewozu w dniu 26 czerwca 2021 r., tj. czas odpoczynku kierowcy ustalany na podstawie danych rejestrowanych na karcie kierowcy skończy się przed czasem rozpoczęcia przewozu. W celu wykazania, że skarżąca zapewnia prawidłową organizację pracy, przedłożony został grafik pracy kierowców, który stanowił dowód, iż stwierdzone uchybienie kierowcy stanowiło wyłącznie błąd kierowcy, a nie działanie podjęte w celu naruszenia obowiązujących zasad czasu pracy kierowców. Ponownie skarżąca podniosła, że kierowcy są regularnie szkoleni z obsługi karty kierowcy i tachografu. W trakcie tych szkoleń kierowcy byli informowani, że w trakcie przejazdów realizowanych autobusem zawsze muszą korzystać z karty kierowcy i tachografu, niezależnie od charakteru przejazdu. Spółka podniosła również, że kontrola kierowcy, w rezultacie której stwierdzono naruszenie, miała miejsce w dniu 26 czerwca 2021 r. w godzinach porannych, a samo naruszenie miało miejsce 25 czerwca 2021 r. po godzinach pracy kierowcy. Tym samym skarżąca nie miała nawet potencjalnej możliwości ustalenia, że doszło do naruszenia, albowiem Spółka nie prowadzi ciągłego monitoringu pracy kierowców, do czego zresztą nie jest zobowiązana na mocy obowiązujących przepisów, które nakładają obowiązek regularnych, a nie ciągłych kontroli pracowników. W zakresie błędnej kwalifikacji stwierdzonego naruszenia skarżąca dowodziła, że okoliczności sprawy podważają stanowisko organu, iż doszło do manipulacji przez kierowcę w działanie tachografu. W niniejszej sprawie kierowca rozpoczął bowiem przejazd bez karty pojazdu włożonej do tachografu. Spółka zgodziła się z organem, że zachowanie kierowcy nie wyczerpuje znamion naruszenia określonego w Ip. 6.3.5. Skoro zatem zachowanie kierowcy nie może być zakwalifikowane jako naruszenie stypizowane w Ip. 6.2.1., ani też w Ip. 6.3.5. załącznika nr 3 do ustawy, to brak jest podstaw do penalizacji przewoźnika w rozumieniu przepisów i tym samym postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości stanowisko oraz argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ wyraził też zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko skarżącej i organu w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd rozpoznał sprawę w tym trybie. Przy czym rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Dodać również wypada, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 92a cyt. wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nadal zwanej w skrócie ustawą, jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. Po myśli art. 93 ust. 7 ustawy w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Przepis art. 92a ust. 1 ustawy przewiduje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z tą regulacją podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12000 złotych za każde naruszenie. Przy czym na zasadzie art. 92a ust. 3 ustawy suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 12000 złotych.
Wyjaśnić od razu trzeba, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Omawiana kara jest niezależna także od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 ustawy. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż określona w załączniku. Oznacza to, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku oraz nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 ustawy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c ustawy.
W kontekście zarzutów skargi, oceniając w pierwszej kolejności legalność działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organy w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i organy nie dopuściły się naruszenia przepisów regulujących ich działania w tym postępowaniu. Natomiast ustalenia te znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przypomnienia wymaga, że decyzje dotyczące nałożenia kary pieniężnej wydane zostały w postępowaniu wszczętym przez OWITD po dokonaniu kontroli drogowej w dniu 26 czerwca 2021 r., której czynności zostały utrwalone w protokole kontroli nr [...] wraz z zawartym w załączniku nr 1 opisem stwierdzonego naruszenia. Protokół ten niewątpliwie jest podstawowym dowodem w sprawie o stwierdzenie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego i jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. - sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania - stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wprawdzie istnieje możliwość podważenia protokołu kontroli, ale wyłącznie na zasadzie przeprowadzenia przeciwdowodu, czyli jedynie przez konkretny dowód wskazujący, iż dane zawarte w protokole są nieprawdziwe. Tym samym stwierdzić należy, że w prowadzonym postępowaniu kontrolnym możliwe było dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych podczas kontroli, które nie zostały w żaden sposób skutecznie podważone przez Spółkę. Poza tym podkreślić trzeba, że skarżąca na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała faktu, że kierowca w dniu 25 czerwca 2021 r. prowadził autobus bez włożonej karty kierowcy.
Zdaniem Sądu organy dokonały natomiast nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w zakresie stwierdzonego naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, sankcjonowanego w Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy. W tej kwestii organy podniosły, że z raportu danych tachografu wynika, że w dniu 25 czerwca 2021 r. w godzinach od 15.00 do 15.31 karta kierowcy nie była w ogóle włożona do urządzenia rejestrującego, pomimo że w tym czasie kierowca pokonał odcinek drogi wynoszący 14,04 km. Organ pierwszej instancji wykluczył również w związku z analizą przebytej przez pojazd drogi, prędkością jaką poruszał się pojazd i łącznym czasem jazdy bez włożonej do urządzenia rejestrującego karty możliwość poruszania się pojazdu po bazie przedsiębiorstwa lub po innym wyłączonym z zakresu stosowania rozporządzenia terenie. W konsekwencji stwierdzono, że kierowca 25 czerwca 2021 r. przez 31 minut prowadził pojazd bez karty kierowcy z miejscowości O. do miejscowości D.
W ocenie Sądu zgodzić należy się ze skarżącą, że przyjęta przez organy kwalifikacja opisanego naruszenia jest nieprawidłowa. Naruszenie sankcjonowane w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy zalicza się bowiem do grupy naruszeń lp. 6.2., tj. wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Naruszenie to musi wynikać z działania strony, tj. podjęcia przez przedsiębiorcę lub kierowcę czynności skutkujących nieprawidłowym działaniem tachografu lub bezpośrednio wpływających na zapis danych rejestrowanych przez tachograf. Tak więc z tego typu naruszeniem będziemy mieli do czynienia w sytuacji podjęcia czynności, które oddziałują bezpośrednio na tachograf, a nie w przypadku bezczynności, czyli braku jakiegokolwiek działania ze strony kierowcy lub innej osoby. Ingerencja w prawidłowość działania tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf oznacza zatem oddziaływanie na to urządzenie za pomocą różnych środków czy sposobów, aby zakłócić poprawność jego funkcjonowania (por. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 752/21 i z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 93/22, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tymczasem z okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby doszło do jakiejkolwiek manipulacji przez kierowcę w działanie tachografu, skutkującej niezarejestrowaniem na karcie kierowcy aktywności. Raport danych z tachografu w dniu 25 czerwca 2021 r. potwierdza jedynie, że kierowca prowadził pojazd bez włożonej karty kierowcy. Innymi słowy, w realiach sprawy niewłaściwa obsługa nie dotyczyła ingerencji w działanie tachografu, ale nieuprawnionego niewłożenia przez kierowcę karty do tachografu. Nie można więc w tym przypadku mówić o naruszeniu określonym w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy, gdzie wyraźnie mowa jest o ingerencji w działanie tachografu, ale o sytuacji opisanej w lp. 6.3. załącznika nr 3 do ustawy, który to przepis dotyczy naruszeń zasad i warunków użytkowania tachografu, w tym pkt 19 - sankcjonujący niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1-6.3.10 i 6.3.14, za które ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 2000 zł. Niewątpliwie stwierdzone przez organ naruszenie w postaci niewłożenia karty kierowcy odpowiada dyspozycji z art. 34 ust. 1-4 rozporządzenia nr 165/2014, wedle którego kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Kierowcy odpowiednio chronią wykresówki lub karty kierowcy i nie używają zabrudzonych lub uszkodzonych wykresówek lub kart kierowcy. Jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać tachografu zainstalowanego w pojeździe, to okresy, o których mowa w ust. 5 lit. b ppkt (ii), (iii) oraz (iv): a) jeśli pojazd wyposażony jest w tachograf analogowy - wprowadza się na wykresówkę ręcznie, w drodze automatycznej rejestracji lub innym sposobem, czytelnie i nie brudząc wykresówki; lub b) jeśli pojazd wyposażony jest w tachograf cyfrowy - wprowadza się na kartę kierowcy przy użyciu urządzenia do manualnego wprowadzania danych, w jakie wyposażony jest tachograf. Państwa członkowskie nie nakładają na kierowców obowiązku przedkładania formularzy potwierdzających ich czynności w trakcie oddalenia się od pojazdu.
W rozpoznawanej sprawie na podstawie pobranych danych cyfrowych organ ustalił, że przewóz był wykonywany w podanym w decyzji czasie bez włożonej do urządzenia rejestrującego karty kierowcy. Taki rodzaj naruszenia ma swoją odrębną kwalifikację i mieści się - zdaniem Sądu - w naruszeniu zasad i warunków użytkowania tachografu (lp. 6.3. załącznika nr 3 do ustawy), a nie - jak błędnie przyjął organ – w grupie naruszeń dotyczących przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf (lp. 6.2. załącznika nr 3 do ustawy). Na skutek błędnej wykładni prawa materialnego doszło w niniejszej sprawie do naruszenia, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ w jego konsekwencji nałożono na skarżącą karę pieniężną w zawyżonej wysokości.
W ocenie Sądu organy prawidłowo natomiast uznały, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 92b ustawy i nie zaistniały podstawy do wyłączenia odpowiedzialności skarżącej stosownie do art. 92c ustawy.
Trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że hipoteza przepisu art. 92b ustawy dotyczy wyłącznie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku kierowców. Naruszenia te zostały wymienione pod lp. 5 załącznika nr 3 do ustawy, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie kara pieniężna została nałożona za naruszenia wymienione pod lp. 6 załącznika nr 3 do ustawy, w którym uregulowano kary za naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów. Stąd, przepis art. 92b ustawy nie obejmował stwierdzonego przez organy naruszenia i nie mógł mieć w sprawie zastosowania.
Poza tym zgodzić należy się także ze stanowiskiem organów, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do wyłączenia odpowiedzialności Spółki na zasadzie art. 92c ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1), lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2) lub od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat (pkt 3).
Nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie wskazuje, aby mogły zaistnieć okoliczności określone w art. 92c ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy.
Natomiast dla zwolnienia z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy konieczne jest ustalenie braku wpływu podmiotu wykonującego przewozy lub inne czynności na powstanie naruszenia, i jednocześnie stwierdzenie, że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że wskazane przesłanki odnoszą się do sytuacji wyjątkowych i nadzwyczajnych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, przy zachowaniu należytej staranności i przezorności, a nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi się posługuje przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji pracy przedsiębiorstwa. Przykładowo, chodzić tu będzie o sytuacje spowodowane siłą wyższą lub działaniem osób trzecich, za których winę przedsiębiorca nie może odpowiadać, zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne (por. wyroki NSA: z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2163/14; z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2752/14).
W związku z argumentacją skarżącej wskazać ponadto należy, że sam brak wiedzy przedsiębiorcy o tym, że kierowca samowolnie nie umieszcza karty kierowcy w tachografie, nie daje podstaw do przyjęcia braku wpływu na powstanie naruszenia czy też wystąpienia okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Na przedsiębiorcy spoczywa bowiem obowiązek takiej organizacji pracy i nadzorowania czasu pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń w powyższym zakresie. Brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę, który powinien wykazać szczególną dbałość o przestrzeganie przez kierowców czasu pracy, gdyż tego rodzaju naruszenia stwarzają zagrożenia dla życia i mienia innych użytkowników dróg. Natomiast fakt, że wykonujący przewozy nie jest w stanie na bieżąco kontrolować poczynań wszystkich zatrudnianych przez niego osób nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność przewoźnika. Do istoty działalności polegającej na wykonywaniu przewozów drogowych należy to, że przedsiębiorca nie jest obecny podczas każdego przejazdu wykonywanego przez zatrudnionych przez niego kierowców. Nie można przyjąć, że od momentu poinstruowania kierowcy co do konieczności przestrzegania przepisów jego pracodawca jest automatycznie zwolniony od odpowiedzialności za stwierdzone podczas przejazdu naruszenia przepisów ustawy (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 205/14 oraz z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14). Przedsiębiorca podejmujący tego typu rodzaj działalności gospodarczej musi liczyć się z ryzykiem osobowym przedsiębiorcy, czyli odpowiedzialnością za działania osób, którym powierzył pracę do wykonania. Ryzyko to jest tym większe, że profil i charakter prowadzonej aktywności gospodarczej wiąże się z newralgicznym obszarem działalności transportowej, gdzie priorytetem jest bezpieczeństwo w ruchu lądowym. Jest to wartość poddana szczególnej ochronie ze strony ustawodawcy, dlatego wprowadzono tak restrykcyjne regulacje prawne. Z tej również przyczyny przesłanki egzoneracyjne podlegają ścisłej wykładni.
Podsumowując, w dyspozycji przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy i które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w postaci odpowiednich środków kontroli i nadzoru w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestia właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieści się w zakresie regulacji zacytowanych przepisów. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących, tym bardziej, że to on odpowiada za dokonane przez kierowców naruszenia odnoszące się do przestrzegania przepisów o transporcie drogowym. Takimi okolicznościami, co do zasady, nie mogą być działania kierowcy związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu czy karty kierowcy. Warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest bowiem nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. Dlatego też wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadziłoby w istocie do każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników. Tak więc niewystarczające do zwolnienia z odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy jest wskazanie - jak to uczyniła skarżąca - na odbycie przez kierowcę przeszkolenia. Również sam fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę z odpowiedzialności (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4240/17).
W konsekwencji, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie uznać należy, że w toku postępowania administracyjnego Spółka nie powołała się na takie okoliczności, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako wypełniające przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie wykazała też w żaden sposób okoliczności związanych z prowadzeniem skutecznego nadzoru nad kierowcą. Za dostateczny nadzór sprawowany w przedsiębiorstwie skarżącej nie sposób bowiem uznać szkolenia kierowców i zapewnienia odpowiedniego systemu ich dyscyplinowania. Niewłaściwe użytkowanie karty przez kierowcę nie jest okolicznością, której profesjonalny podmiot organizujący przewozy krajowe nie mógłby przewidzieć. Rzeczą przedsiębiorcy jest przy tym obmyślenie takich rozwiązań, które skutecznie przeciwdziałają naruszeniom. Poza tym słusznie stwierdził organ odwoławczy, że ciężar wykazania zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych, o których stanowi art. 92c ust. 1 ustawy, obciąża przedsiębiorcę. Jeżeli zatem strona sama nie dostarczy dowodów uwalniających ją od odpowiedzialności, a jednocześnie okoliczności zaistniałe w trakcie kontroli i przeprowadzonym postępowaniu na to nie wskazują, wówczas organy orzekające w sprawie nie mają obowiązku poszukiwania dowodów w tym zakresie.
Stosownie do powyższego, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów o braku udowodnienia przez skarżącą zaktualizowania się przesłanek, o których stanowi art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych, a odnoszących się do braku zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności. W ocenie Sądu trafnie uznały organy, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do zastosowania w przypadku skarżącej art. 92c ust. 1 ustawy.
W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 lipca 2021 r., o czym orzekł w pkt 1 wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 900 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.