II SA/OP 265/06

II SA/Op 265/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Ewa Janowska /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zagrożenia katastrofą budowlaną oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej przez M. i H. (małżonków) K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] utrzymująca w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zagrożenia wystąpieniem katastrofy budowlanej.
Wydanie tych decyzji administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
Pismem z 12 września 2005 r. H. K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] między innymi o zagrożeniu katastrofą budowlaną na terenie nieruchomości W. L., a w szczególności dotyczącym pęknięcia ściany budynku gospodarczego i domagał się "ustalenia stanu zagrożenia dla życia i mienia" oraz "podjęcia działań prawnych eliminujących zagrożenie katastrofą budowlaną". Działając na podstawie art. 81 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2003 Nr 207 poz. 2016 ze zmianami) – zwana dalej "ustawą", organ I instancji zawiadomił I. i W. L., jako właścicieli nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...], iż posadowiony na niej budynek gospodarczy (magazyn – spichlerz) będzie przedmiotem kontroli przez pracowników organu. Zawiadomienie to doręczono do wiadomości także zgłaszającemu zagrożenie katastrofą budowlaną H. K.
W dniu 20 października 2005 r. dokonano oględzin zgłoszonego obiektu budowlanego a w sporządzonym z tej czynności protokole inspektorzy organu zaznaczyli, iż kontrolowany obiekt stanowi budynek dwukondygnacyjny o wymiarach 8,40 m X 27,50 m. Obiekt ten zlokalizowany jest na swojej długości w granicy działki I. i W. L. oraz M. i H. K. będąc jednocześnie dobudowanym do budynku mieszkalnego małżonków L. Zaznaczono, że obiekt ten został zrealizowany w latach 70 – tych ubiegłego wieku na podstawie pozwolenia na budowę wydanego decyzją z 2 grudnia 1974 r. nr [...] przez poprzednika prawnego obecnych właścicieli nieruchomości. Ustalono, że obiekt pełni funkcję budynku inwentarsko – magazynowego służąc hodowli trzody i bydła oraz przechowywaniu płodów rolnych. Po oględzinach ścian i elementów konstrukcyjnych budynku ustalono, że w jego wnętrzu istnieje jednopionowe pęknięcie na całej wysokości ściany, które oznaczono jako spękanie włoskowate. Ponadto w elewacji budynku od strony nieruchomości małżonków K. stwierdzono jedno pęknięcie pionowe na ścianie powyżej wysokości 1,60 m w miejscu oznaczonym jako 1/3 długości budynku. Odnotowano też spękanie ściany na granicy poddanego oględzinom obiektu i budynku mieszkalnego.
W toku postępowania organ zapoznał się z dokumentacją dotyczącą pozwolenia na budowę oraz metryką projektu budynku mieszkalno – inwentarskiego zrealizowanego przez J. L., którą to dokumentację przedłożyli w innej sprawie organu I instancji I. i W. L., albowiem gmina [...] nie posiadała żadnej dokumentacji dotyczącej budowy i użytkowania spornego obiektu.
Decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 105 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] umorzył "postępowanie administracyjne w sprawie zagrożenia wystąpienia katastrofy budowlanej w budynku gospodarczym nielegalnie wybudowanym w S. przy ulicy [...] przez W. L."
W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie to zostało wyłączone ze sprawy o nr [...], które także zostało wszczęte wobec zgłoszenia dokonanego przez H. K. Zaznaczono, że badano między innymi legalność wybudowania budynku gospodarczego i ustalono, że został on zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego decyzją z 2 grudnia 1974 r. nr [...]. Dalej zaznaczono, że organ nie stwierdził stanu obiektu mogącego spowodować katastrofę budowlaną. Powołując się na art. 73 ust 1 ustawy organ podkreślił, że katastrofę budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części a także konstrukcyjnych elementów, rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Zważono, że żadna z tych przesłanek nie zaistniała a potwierdziły to czynności kontrolne dokonane przez pracowników organu 20 października 2005 r. Opisując ustalenia kontroli w części dotyczącej stanu technicznego obiektu, w szczególności pęknięć (spękań włoskowatych) organ doszedł do przekonania, że wynik kontroli nie wskazuje, aby stan techniczny budynku stwarzał bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Podkreślono, że ujawnione spękania nie są takimi, które mogłyby zagrozić bezpieczeństwu konstrukcji budynku, co oznaczałoby zagrożenie dla mienia i ludzi przebywających w budynku, lub jego otoczeniu. Końcowo zaznaczono, że rozważano wszczęcie odrębnego postępowania z zakresu utrzymania budynku w należytym stanie technicznym, lecz nie ujawniono takiego jego stanu, który nakazywałby podjęcie działań wynikających z przepisów rozdziału 6 ustawy. Końcowo organ zważył, że skoro wynikiem ustaleń jest brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania i merytorycznego rozstrzygania sprawy to, z mocy art. 105 kpa postępowanie administracyjne należało umorzyć.
Decyzję tą zaskarżyli H. i M. (małżonkowie) K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności ogólnych zasad wynikających z art. 6, art. 7 i art. 8 kpa oraz zasad postępowania dowodowego wynikających z art. 75 kpa a także art. 10 §1 kpa. Wskazując na powyższe odwołujący domagali się uchylenia decyzji organu I instancji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust 2 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżony akt organu I instancji.
W motywach decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, zważono, że istotą prowadzonego postępowania było ustalenie czy budynek gospodarczy stanowiący własność I. i W. (małżonków) L. jest w stanie technicznym, który zagraża katastrofą budowlaną. Zaznaczono, że organ I instancji dokonał takiej oceny na podstawie oględzin budynku. Uczyniły to w imieniu organu osoby w nim zatrudnione i posiadające odpowiednie kwalifikacje oraz uprawnienia budowlane. Analizując, dokonane oględziny organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż brak jest dowodów mogących wskazywać na zagrożenie katastrofą budowlaną, w tym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do stwierdzenia, aby sporny budynek groził zawaleniem, miał uszkodzone elementy konstrukcyjne, dach lub posadzki. Akcentowano, że spękania tynku w kontrolowanym obiekcie nie przenoszą się na trwałość tego obiektu budowlanego oraz stabilność liczącej kilkadziesiąt lat konstrukcji. Uznano, że oględziny dokonane przez uprawnione osoby były wystarczające do stwierdzenia, że nie występuje zgłoszone zagrożenie i nie jest koniecznym nakładanie na właściciela obowiązku wykonania ekspertyzy na jego koszt. Podkreślono także, że w oparciu o przepis art. 61 w związku z art. 5 ust 2 ustawy po wyeliminowaniu przesłanek z art. 73 ustawy, rozważano nałożenie na właściciela obowiązków w zakresie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego obiektu. Nie stwierdzono jednak istnienia przesłanek z art. 66 ust 1 ustawy i to nawet dotyczących oszpecenia otoczenia. Zaznaczono, ze stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, iż obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub, że jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem zagrażając życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu, jak też,aby powodował swoim wyglądem oszpecenia otoczenia. Końcowo zaznaczono, że skoro przedmiotowy obiekt został wybudowany legalnie i nie zagraża mu katastrofa budowlana, to w braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 66 ustawy, postępowanie administracyjne z mocy art. 105 kpa należało umorzyć.
W skardze sądowoadministracyjnej M. i H. (małżonkowie) K. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego zarzucając naruszenia przepisów prawa materialnego i zasad postępowania. Odwołując się do treści złożonego wcześniej odwołania oraz pisma z 12 września 2005 r. wskazali, że organ odwoławczy powtarzając uchybienie organu I instancji przyjął legalność wybudowanego budynku gospodarczego, mimo braku oryginału pozwolenia na budowę i metryki projektu oraz przyjął, z naruszeniem art. 75 i 78 kpa, brak podstaw do zobowiązania właścicieli do przedstawienia ekspertyzy technicznej oceniającej, czy istnieje zagrożenie katastrofą budowlaną. Co do tego ostatniego zarzutu podkreślono, że oględziny obiektu i ocena pracowników organu nie może zastąpić ekspertyzy technicznej, która jest "opracowaniem zwykle szerszym, w którym występują elementy obiektywnych badań, pomiary ugięć, przemieszczeń konstrukcji i koniecznych obliczeń". Dopiero tak postawiona "diagnoza" jest "obiektywnie uwiarygodniona". Zaznaczono też, za treścią odwołania, że organ naruszył zasady wynikające z art. 6, 7 i 8 kpa w związku z cytowanym już art. 75 kpa. Pomimo zarzutu obrazy prawa materialnego skarżący nie wskazali konkretnej normy prawnej, która została naruszona, lecz uzasadnienie skargi wskazuje, że chodzi o przepis art. 73 ust 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż nie można podzielić zarzutu jakoby organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego w przedmiocie oceny zagrożenia katastrofą budowlaną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
W pierwszym rzędzie trzeba wskazać na zakres kognicji sądu administracyjnego wynikający z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269). Zgodnie z nim sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji a zatem jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu.
To co wymaga także podkreślenia na wstępie to reguła wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz.1270 z zm.) – dalej zwana "P. p. s. a.". W szczególności zgodnie z nim sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ocenę skargi wniesionej przez M. i H. K. rozpocząć należy od powołania się na przepis art. 50 § 1 P. p .s. a, w myśl którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny musi wywodzić się z przepisów prawa powszechnie obowiązującego a także cechować się interesem własnym, indywidualnym (tak w wyroku NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 opubl. ONSA 1997/2/89). Interes prawny może być oparty na przepisach prawa materialnego ale może wynikać też z przepisów postępowania.
W orzecznictwie i doktrynie podkreślano, że interes prawny związany z wniesieniem skargi do sądu ma adresat decyzji, choćby nie był stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Mimo istnienia poglądu odmiennego dominującym jest przyjęcie iż konsekwencje błędnego potraktowania podmiotu jako strony postępowania rozciągają się także na postępowanie sądowoadministracyjne. Skarga pochodząca od osoby którą w postępowaniu administracyjnym błędnie uznano za stronę nie może być odrzucona przez sąd administracyjny jako nie dopuszczalna. Przyjmuje się, że zawężenie rozumienia pojęcia "interes prawny" użytego w art. 50 § 1 p.p.s.a. prowadzące do odrzucenia wniesionej skargi pozbawiłoby szereg podmiotów prawa do sądu.
Dlatego zarówno podmiot, który błędnie został potraktowany jako strona postępowania administracyjnego i skierowano do niego decyzję nakładającą nań obowiązki lub przyznającą mu uprawnienia, jak i podmiot który błędnie uważa, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego mają prawo oczekiwać badania ich interesu prawnego a w przypadku ustalenia jego braku sąd powinien skargę oddalić a nie odrzucić (por. B. Adamiak (...) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. C.H.Beck Warszawa 2000 r. s. 666, wyrok WSA Warszawa z 27 stycznia 2004 r. III SA 1617/02 opubl. OSP 2005/11/128 wyrok NSA 27 maja 1988 r. IV SA 164/88 niepubl. uchwała 7 s. NSA z 11 kwietnia 2005. OPS 1/04, i M. Bogusz "Zaskarżenie decyzji administracyjnej (..) Warszawa 1997 r. str. 34 i nast. oraz pogląd odmienny w wyroku NSA z 27 września 2000 r. II SA 2109/00 opubl. OSP 2001/6/86).
Przedstawione uwagi trzeba odnieść do przedmiotu postępowania administracyjnego którym było zagrożenie katastrofą budowlaną.
Zagrożenie katastrofą budowlaną związane jest użytkowaniem obiektu. Po zmianie wprowadzonej ustawą z 27 marca 2003 r. (...) Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 718, w myśl art. 5 ust 2 ustawy, obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym (...), w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 – 7. Takie brzmienie tego przepisu oznacza pominięcie treści pkt 9 ust. 1 tego artykułu (poszanowanie występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich). Rodzi to daleko idące konsekwencje dla określania stron postępowania o użytkowanie i utrzymanie obiektu budowlanego (rozdział 6 ustawy). W szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości nie są stronami w takich postępowaniach. Odnosi się to także do przepisów o katastrofie budowlanej, które są związane z użytkowaniem i utrzymaniem obiektów budowlanych. Błędnie zatem organy przyjęły istnienie po stronie skarżących interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Jak już wyżej podniesiono, skutkować to musiało oddaleniem skargi. (por. też Z. Kostka "prawo budowlane. Komentarz" Wyd. Gdańsk 2005 r., str. 27).
Ponadto w związku z powołaną normą art. 134 P.p.s.a. sąd oceniał ewentualne naruszenie art. 81 c ust 2 ustawy.
Postępowanie administracyjne zainicjowane pismem H. K. z 12 września 2005 r. wnoszącego o "ustalenie stanu zagrożenia dla życia i mienia" w związku z pęknięciem budynku stanowiącego własność I. i W. (małż.) L. oraz "podjęcie działań prawnych eliminujących zagrożenie katastrofą budowlaną" było podstawą czynności kontrolnych podjętych na podstawie art. 81 ust 4 ustawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Zadania tego organu nadzoru budowlanego wynikają z jego właściwości rzeczowej określonej w art. 83 ust 1 ustawy, w tym dotyczą spraw związanych z utrzymywaniem obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym i postępowaniem w sprawie katastrofy budowlanej.
Na podstawie art. 81 ust 4 ustawy organ nadzoru budowlanego posiada uprawnienia do przeprowadzania kontroli potwierdzanych odpowiednimi ustaleniami w protokołach. Takie ustalenia stanowią materiał dowodowy w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (vide: Dział II, Rozdział 4 kpa ‘Dowody"). Czynią to w imieniu organu osoby w nim zatrudnione, posiadające stosowne przygotowanie zawodowe. O czynnościach kontrolnych zawiadomiono zainteresowanych właścicieli ale także skarżącego.
Konsekwencją czynności kontrolnych i poczynionych ustaleń faktycznych a zawartych w protokole może być zastosowanie art. 81 c ust 2 ustawy.
Zgodnie z jego brzmieniem organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć w drodze postanowienia na osoby o których mowa w ust. 1 (w tym właściciela obiektu – przypis sądu) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust 2 ustawy ma niewątpliwie charakter dowodowy. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że postępowanie w którym jest ono podejmowane jest bądź częścią innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie, bądź stanowi część postępowania wyjaśniającego, które ma uzasadnić wszczęcie postępowania i podjęcie czynności przewidzianych ustawą. Umieszczenie tego przepisu w rozdziale 8 regulującym przepisy kompetencyjne dowodzi ma, że ma on charakter ogólny a zarazem procesowy, co sprawia, że winien być stosowany jednocześnie w związku z odpowiednim przepisem szczególnym ustawy. Takim przepisem może być art. 73 lub art. 66 ustawy (por. też "Prawo budowlane – komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, W-wa 2006, str. 704 i nast., wyrok NSA 5.12.2000, II SA (Gd 2016/98 niepubl. wyrok WSA Warszawa z 4 października 2004r. IV SA 2050/03opubl. Lex 160781 i wyrok NSA z 28 czerwca 2005 r. OSK 1780/04 opubl. Lex 179100).
Przesłanką zastosowania art. 81 c ust 2 ustawy będzie także stan techniczny obiektu budowlanego, w szczególności istnienie uzasadnianych wątpliwości co do tego stanu.
Okoliczność ta musi być przez organ nadzoru budowlanego należycie wykazana. Bez znaczenia przy tym jest kwestia zawinienia przez właściciela obiektu tego złego stanu budynku albo działania osoby trzeciej, nawet spoza kręgu wymienionego w art. 81 c ust 1 ustawy. Wykazanie o jakim wyżej mowa to nic innego jak prawidłowe i pełne zastosowanie zasady prawdy obiektywnej z art. 7 kpa, znajdującej rozwinięcie w art. 77 § 1 kpa, który stanowi o obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego będącego konsekwencją prawidłowego postępowania dowodowego obowiązkiem organu jest zastosowanie właściwego przepisu prawa materialnego. Organ nadzoru budowlanego badając wnoszone do niego wnioski i informacje nie jest ich treścią związany w tym, sensie, że dokonuje samodzielnie i autonomicznie oceny zastosowanej w sprawie kwalifikacji prawnej a będącej następstwem poczynionych w sprawie ustaleń.
Powracając zatem do treści "wniosku" H. K. z 12 września 2005 r. i przechodząc na grunt ustaleń faktycznych dokonanych przez organ trzeba zważyć, że kontrola przeprowadzona przez pracowników organu nie dała podstaw do stwierdzenia zagrożenia katastrofą budowlaną. Ustalono pęknięcia pionowe na ścianach typu włoskowatego, nie wnikające w konstrukcję budynku. Ustalono, że nie zachodzi przesłanka użytkowania obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, lub bezpieczeństwu mienia a nawet przesłanka, iż obiekt powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Nie wystąpiły zatem okoliczności wystarczające do zastosowania art. 73 ust 1 albo art. 66 ust 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy. W tej sytuacji postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co słusznie zakwalifikowały organy jako podstawa jego umorzenia z mocy art. 105 kpa. W konsekwencji powyższych zważań, skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 P.p.s.a.