II SA/Op 264/20

II SA/Op 264/20 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2020-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1454
art. 9a, art. 9b, art. 9c, art. 9n, art. 9x ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie półrocznego sprawozdania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu decyzją z dnia 31 marca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej też jako "organ", "Kolegium"), na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.":
- uchyliło w całości decyzję własną z dnia 7 stycznia 2020 r., nr [...] i stwierdziło, że decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa,
- uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 października 2019 r., nr [...] , w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 36.500,00 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za pierwsze półrocze 2018 r., o którym mowa w art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminach (Dz.U. z 2018 r. poz.1454 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą",
- umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 7 października 2019 r., nr [...] , Burmistrz [...] nałożył na A Sp. z o.o. z siedzibą we [...], zwaną dalej również "spółką", karę pieniężną w wysokości 36.500,00 zł za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za pierwsze półrocze 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustalono, iż spółka wpisana została do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy [...] w dniu 26 lutego 2018 r., lecz wbrew obowiązkowi przewidzianemu w art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy nie przekazała organowi w terminie do 31 lipca 2018 r. sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za pierwsze półrocze 2018 r. Wskazał również, że spółka nigdy faktycznie nie prowadziła na terenie gminy działalności w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, co jednak nie ma wpływu na obowiązki strony wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podał, że art. 9 ust. 6 ustawy obliguje podmiot, który w danym półroczu nie odbierał na terenie gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości do przekazania organowi wykonawczemu gminy sprawozdania zerowego. W konsekwencji niezłożenie go przez spółkę stanowi opóźnienie wynoszące 365 dni w stosunku do ustawowego terminu, skutkujące wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 36.500,00 zł, zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, który określa karę w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.
W wyniku rozpoznania odwołania spółki od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że spółka została wpisana do właściwego rejestru prowadzonego przez Burmistrza [...] z dniem 26 lutego 2018 r. pod numerem 1/2018. Wpis dokonany został na wniosek skarżącej złożony do organu w dniu 22 lutego 2018 r., a informacja w tym zakresie została ujawniona na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w [...] . W rejestrze brak jest adnotacji o wykreśleniu podmiotu z rejestru. Następnie Kolegium wskazało, że pomimo początkowych wątpliwości, co do dopuszczalności nakładania kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania zerowego zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie dominuje pogląd, iż sankcja przewidziana w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy dotyczy wszystkich adresatów obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n. Tym samym w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości miał obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Obowiązek sprawozdawczy aktualizuje się z momentem wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych i pozostaje aktualny do jego wykreślenia. Z kolei niewypełnienie obowiązku złożenia deklaracji - w tym tzw. zerowej - podlega sankcji przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Dalej, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9b ust. 5 ustawy poprzez niewydanie stronie zaświadczenia o dokonaniu wpisu do rejestru, Kolegium wyjaśniło, że powołany przepis dodany został przez art. 39 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 650) z dniem 30 kwietnia 2018 r. Obowiązek wydania z urzędu zaświadczenia o dokonaniu wpisu do rejestru ciąży zatem na właściwych organach od dnia wejścia w życie nowelizacji. Ustawodawca nie przewidział w przepisach przejściowych obowiązku wydawania takich zaświadczeń w stosunku do wpisów dokonanych uprzednio w rejestrze. W dalszej kolejności Kolegium zauważyło, że w toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy o dokumenty wyjaśniające kwestię niepewności co do faktu wpisania spółki do rejestru działalności regulowanej, a zatem zarzut naruszenia art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", nie ma uzasadnienia. Natomiast odnosząc się do zarzutu uchybienia art. 7a § 1 K.p.a. Kolegium wskazało, że skarżąca nie sprecyzowała jakiej normy prawnej miałyby dotyczyć ewentualne wątpliwości wymagające rozstrzygnięcia na jej korzyść. Biorąc pod uwagę regulacje znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w szczególności art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ustawy Kolegium stwierdziło, iż treść przywołanych przepisów obligujących organ do wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości sprawozdania - w tym także zerowego - po przewidzianym w ustawie terminie, nie budzi obecnie wątpliwości. Organ podkreślił, że doktryna i sądy przyjmują, iż sankcja za niezłożenie sprawozdania dotyczy wszystkich adresatów obowiązku sprawozdawczego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Opolu wniosła spółka, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., alternatywnie o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Na skutek skargi wniesionej przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję z dnia 7 stycznia 2020 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., działając w trybie tzw. "samokontroli", uchyliło w całości decyzję własną z dnia 7 stycznia 2020 r., nr [...] i stwierdziło, że decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa oraz uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 października 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 36.500,00 zł za przekazanie sprawozdania za pierwsze półrocze 2018 r., o którym mowa w art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminach oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.
Natomiast, wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 119/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, na podstawie art. 161 § 3 P.p.s.a.
Pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r. prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia 31 marca 2020 r., nr [...] . Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż z przepisu tego nie wynika jednoznaczna norma nakładająca na podmiot wpisany do rejestru podmiotów odbierających odpady obowiązek składania sprawozdania zerowego, podczas gdy obowiązek ten jest jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo;
- naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia, które narusza zasadę równego traktowania podmiotów - adresatów obowiązku sprawozdawczego, spełniających kryteria podlegania sankcji za niezłożenie sprawozdania zerowego według art. 9n i art. 9x ustawy oraz poprzez wydanie orzeczenia "pozostającego w opozycji do akceptowanej przez sądy, stabilnej, jednolitej praktyki zgodnej z prawem".
Na podstawie powyższych zarzutów prokurator wniósł o uchylenie w całości decyzji Kolegium. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, prokurator stwierdził, że wydane w sprawie decyzje dotyczą zagadnienia, na gruncie którego istnieją rozbieżności w orzecznictwie, przy czym zaskarżona decyzja wydana została wbrew dominującej linii orzeczniczej, co godzi w fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, stwarza niepożądaną konkurencyjność zasad tego postępowania, godzi w równość podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, a tym samym godzi w bezpieczeństwo prawne oraz spójność systemu prawnego i stabilność orzeczniczą. Wyjaśnił, że na podstawie art. 9n ustawy podmiot wpisany do rejestru jako odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Tym samym, w ocenie prokuratora, przepis art. 9n ust. 2 i 6 ustawy kreuje normy prawne jednoznacznie określające rodzaj i zakres obowiązków sprawozdawczych podmiotów wpisanych do prowadzonego przez gminy rejestru, określonego w art. 9b ust. 2 ustawy. W dalszej kolejności zauważył, że obowiązek składania sprawozdań zerowych przed wejściem w życie art. 9n ust. 6 ustawy, nie był jednoznaczny, jednakże po nowelizacji, tj. od dnia 1 lutego 2015 r. obowiązek ten odnosi się zarówno do podmiotu, który faktycznie odbiera na terenie gminy w danym półroczu odpady od właścicieli nieruchomości, jak i podmiotu, który tego nie czyni, aczkolwiek jest wpisany do rejestru działalności regulowanej. Opisana konstrukcja legislacyjna rozwiązuje problem kompleksowego gromadzenia danych dotyczących ilości wytwarzanych odpadów na terenie gmin, a tym samym stanowi podstawę składania przez burmistrzów rzetelnych sprawozdań do marszałków województwa. Dominująca obecnie interpretacja tych przepisów stanowi zatem fundament prawidłowej realizacji założeń całego systemu opartego na obowiązku dokonania wpisu do rejestru działalności regulowanej wszystkich podmiotów i ciążącym na wszystkich podmiotach obowiązku składania sprawozdań. Niezłożenie przez podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej sprawozdania zerowego wyklucza prawidłowość funkcjonowania tego systemu. Z powyższych względów zaskarżona decyzja Kolegium przede wszystkim godzi w poczucie pewności prawa i praworządności, albowiem w ten sposób dochodzi do tworzenia podwójnych standardów - jedni uczestnicy rynku są zobowiązani do składania sprawozdań, a drudzy - są od tego obowiązku w analogicznych sytuacjach uwalniani. W ocenie prokuratora, skoro przepis art. 9n ust. 6 ustawy jest "jednoznacznie zdefiniowany, to powinien również podlegać jednoznacznej interpretacji". Dlatego, skoro w analizowanej sprawie podmiot nie prowadzi działalności na terenie danej gminy, powinien złożyć wniosek o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej, a jeśli wniosku tego nie złożył, to był w sposób oczywisty zobowiązany do złożenia sprawozdania zerowego w określonym terminie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że spółka A była stroną wielu postępowań w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, a zatem została wpisana do rejestrów prowadzonych w kilku gminach, co może oznaczać, że w wielu z nich także nie wypełniła ustawowych obowiązków sprawozdawczych. Wobec jednoznacznej treści normy prawnej niezgodna z nią decyzja Kolegium tworzy zatem sytuację nieakceptowalną i niebezpieczną dla pewności prawa i obrotu gospodarczego, wymagającą poddania ocenie sądowoadministracyjnej. W dalszej kolejności prokurator wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o linię orzeczniczą, która została podzielona w czterech orzeczeniach, podczas gdy podgląd całkowicie przeciwny wyrażony został, w co najmniej kilkunastu orzeczeniach, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 234/18, w którym to NSA stwierdził, że "Każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał". Z kolei, w wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 866/15, wyraźnie wskazano, że w obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, iż przedsiębiorca wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań niezależnie od tego, czy rzeczywiście odbiera odpady, podobnie w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1774/18. Aktualne orzecznictwo konsekwentnie prezentuje zatem interpretację odmienną od przyjętej przez Kolegium w skarżonej decyzji. Prokurator podkreślił, że odstąpienie od utrwalonej praktyki jest dopuszczalne, o ile wystąpi "uzasadniona przyczyna". Jednakże, norma ta nie oznacza, że w konkretnej sprawie administracyjnej organ może wydać rozstrzygnięcie odbiegające od przyjętej linii orzeczniczej (np. poprzez faworyzowanie jakiejś grupy). Jeśli tak się dzieje, to wynika to z odmiennego stanu faktycznego lub prawnego tej sprawy i to na tych aspektach należy się skupić w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnioną przyczyną może być przykładowo odmienna ocena stanu prawnego przez organ wyższego stopnia albo uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonująca wykładni przepisów w sposób odmienny niż dotychczas dokonywany przez organ. Zaistniała sytuacja pogłębia jednak niestabilność orzeczniczą i przesądza o zasadności ingerencji prokuratora.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że uwzględniając skargę spółki na decyzję wymierzającą karę pieniężną miało na uwadze rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, oraz fakt wydania przez organ w stosunku do spółki - w analogicznym stanie faktycznym i prawnym - rozstrzygnięć odstępujących od wymierzenia kary, w związku z wpisem do rejestru działalności regulowanej na terenie innej gminy. Podkreśliło, iż w decyzji z dnia 7 stycznia 2020 r., nr [...] , opowiedziało się za wiodącym w orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot posiadający stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady te odbierał. Przyjęło wówczas, iż obowiązek sprawozdawczy aktualizuje się już z momentem wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych i pozostaje aktualny do jego wykreślenia, niewypełnienie zaś obowiązku złożenia deklaracji - w tym zerowej - podlega sankcji przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Kolegium zaznaczyło także, iż ustawodawca, sankcjonując niewypełnienie obowiązku sporządzenia i przekazania właściwemu organowi w określonym terminie sprawozdania, nie zróżnicował tego, czy jest to sprawozdanie zwykłe, czy zerowe. Dlatego Kolegium nie mogło pominąć podnoszonej w skardze przez spółkę argumentacji dotyczącej uprzedniego wydania w dniu 13 grudnia 2019 r. siedmiu decyzji, dotyczących analogicznych stanów faktycznych, w których opowiedziano się za wykładnią, iż obowiązek składania sprawozdania zerowego dotyczy podmiotu, który generalnie na terenie danej gminy odpady komunalne odbierał, lecz z jakiegoś względu nie czynił tego w kolejnym półroczu, nie zaś każdego podmiotu wpisanego do rejestru. Za powyższym poglądem opowiedział się również min. WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 905/18; z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 906/18 oraz z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 909/18, ale także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 740/18. Kolegium wskazało, że dostrzega rozbieżność zapatrywań judykatury na analizowaną kwestię, iż kara za nieterminowe przekazanie sprawozdania zerowego może zostać nałożona na każdego bez wyjątku przedsiębiorcę wpisanego do rejestru działalności regulowanej na terenie danej gminy, niezależnie od tego czy odbiera lub kiedykolwiek odbierał odpady od właścicieli nieruchomości, czy też nie. Jednakże wszechstronne rozważenie okoliczności sprawy, skłoniło organ do zweryfikowania swojego pierwotnego stanowiska w kontekście reguły ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 § 1 K.p.a. Kolegium uwzględniło okoliczność, iż Spółka w odstępie niespełna miesięcznym otrzymała decyzje zawierające odmienne rozstrzygnięcia, pomimo analogicznych ustaleń faktycznych, jak również pomimo zastosowania w sprawie tych samych przepisów prawa. Uprzednio wydane decyzje nie miały charakteru jednostkowego, spółka była bowiem w grudniu 2019 r. adresatem siedmiu decyzji. Zarówno zatem aspekt czasowy, jak i ilościowy przemawiał za uwzględnieniem w trybie autokontroli skargi złożonej przez Spółkę. Kolegium uznało, iż fakt odstąpienia od wymierzenia kary za niezłożenie w terminie sprawozdania zerowego pomimo wpisu do rejestru działalności regulowanej na terenie innej gminy, uprawniało spółkę do uzasadnionego oczekiwania, iż także w niniejszej sprawie wydana zostanie decyzja o tożsamej treści. Stwierdziło również, że nie do pogodzenia z regułą ogólną pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej jest odstąpienie od praktyki orzeczniczej Kolegium utrwalonej wobec treści decyzji wydanych 13 grudnia 2019 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego równego traktowania adresatów obowiązku sprawozdawczego, Kolegium stwierdziło, że jest to postulat natury ogólnej, podczas gdy każda rozpatrywana przez organ administracji sprawa ma charakter indywidualny. Dodało, że zasada równego traktowania winna być realizowana w aspekcie postępowań prowadzonych wobec danego podmiotu poprzez wydawanie w jednakowych stanach faktycznych dotyczących tego podmiotu jednakowych rozstrzygnięć. Podkreśliło ponadto, iż wydane w sprawie decyzje z dnia 13 grudnia 2019 r. weszły do obrotu prawnego i są ostateczne. Zawarta w nich argumentacja jest dopuszczalna, gdyż opiera się o jedną z możliwych interpretacji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy, Kolegium podało, że uwzględniło argumentację spółki co do niejednolitej interpretacji przepisów art. 9n i art. 9x ustawy w zakresie objęcia sankcją za niezłożenie sprawozdania wszystkich - bez wyjątku adresatów obowiązku sprawozdawczego. Rozbieżności w orzecznictwie, także po dacie nowelizacji ustawy, wskazują, iż treść normy może być rozumiana niejednolicie. Zasady postępowania administracyjnego przewidują natomiast, iż wątpliwości co do treści normy prawnej rozstrzygane są na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). W kwestii zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 8 §1 i § 2 K.p.a., Kolegium przyjęło, iż każdy stan faktyczny dotyczący konkretnego podmiotu winien być oceniany indywidualnie, także w kontekście zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z tych też względów, w ocenie Kolegium, nie jest zagrożona realizacja wskazywanych w skardze wartości, takich jak bezpieczeństwo prawne, spójność systemu prawnego i stabilność orzecznicza. Omawiany przepis ma zastosowanie w konkretnym postępowaniu, a w stanie niniejszej sprawy realizuje się w działaniu uwzględniającym rodzaj rozstrzygnięć podjętych w sprawach tego samego adresata w tożsamym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.
Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W sprawie jest istotne rozstrzygnięcie tego, czy kara za nieterminowe przekazanie sprawozdania zerowego (lub niezłożenie go w ogóle) może zostać nałożona na każdego bez wyjątku przedsiębiorcę wpisanego do rejestru działalności regulowanej na terenie danej gminy, niezależnie od tego czy odbiera lub kiedykolwiek odbierał odpady od właścicieli nieruchomości.
Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania sprawozdań półrocznych. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) właściwemu ze względu na wpis do rejestru działalności regulowanej w terminie do końca miesiąca następującego po półroczu, którego dotyczy (ust. 2). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (ust. 6). Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia.
Z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy wynika, że znamiona czynu zabronionego (deliktu administracyjnego) zostały w nim określone poprzez technikę legislacyjną odesłania do przesłanek obowiązku prawnego zamieszczonych w innym przepisie tej samej ustawy.
Odesłanie jest techniką legislacyjną, stanowiącą wyjątek od zasady określoności przepisów represyjnych (nullum crimen sine lege certa), przewidzianą w § 75 ust. 2 i 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Może zaś znaleźć zastosowanie wówczas, gdy bezprawność czynu polega na naruszeniu nakazów albo zakazów wyraźnie sformułowanych w innych przepisach tej samej ustawy. W przepisie represyjnym nie przytacza się wówczas znamion czynu zabronionego, co byłoby ich zbytecznym powtórzeniem. Wystarczy wskazać zachowanie nakazywane lub zakazywane jego adresatowi, a okoliczności tego nakazu albo zakazu są określone w przepisie, do którego się odsyła.
Treść art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy wskazuje, że odesłanie dotyczy jedynie przesłanki przedmiotowej zamieszczonej w art. 9n ustawy - składania w terminie określonego sprawozdania. Czyn zabroniony w rozumieniu tego przepisu popełnia się, "przekazując po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n". Z kolei podmiotową przesłankę deliktu administracyjnego określił samodzielnie art. 9x ust. 1 ustawy, który we wspólnym wprowadzeniu do wyliczenia poszczególnych czynów zabronionych posługuje się wyrażeniem "przedsiębiorca odbierający".
Ustawa nie zdefiniowała w słowniczku ustawowym wyrażenia "przedsiębiorca odbierający" (por. art. 2). Tłumacząc niezdefiniowane w ustawie wyrażenie, sięgnąć należy do języka etnicznego. Słowo "odbierający" jest imiesłowem przymiotnikowym czynnym utworzonym od czasownika "odbierać". Odnosi się on do wykonawcy czynności i oznacza, że wykonawca ten wykonuje jakieś czynności o charakterze stałym lub czasowym. W tym znaczeniu przedsiębiorca odbierający odpady komunalne to ten, który odbiera (odbierał) odpady komunalne. Wykładnia gramatyczna art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy wskazuje na konieczność rzeczywistego, faktycznego prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów, jako podmiotową przesłankę zaktualizowania się odpowiedzialności administracyjnej za delikt, o którym mowa w tym przepisie.
Wykładnia gramatyczna wyrażenia "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne" prowadziłaby jednak do sprzecznego z wykładnią systemową wniosku, że jakoby na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy ukaranym, za niezłożenie w terminie sprawozdania (lub niezłożenie go w ogóle), może być przedsiębiorca, który został wpisany do rejestru działalności regulowanej ale tej działalności faktycznie nie prowadził.
Od dnia 1 stycznia 2012 r. formalną podstawą prawną wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest uzyskanie przez przedsiębiorcę wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (por. art. 9b ust. 1 ustawy). Działalność regulowana jest formą prowadzenia działalności gospodarczej, wprowadzoną jeszcze ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168). Oznacza ona działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.), jeżeli odrębne przepisy stanowią, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeśli spełnia warunki określone tymi przepisami i po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru działalności regulowanej. Odrębną ustawą jest właśnie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która "(...) określa warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych (...)" (por. art. 1 pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 9c ust. 1 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Z powyższych regulacji wynika, że "warunki określone przepisami odrębnej ustawy" dotyczą tego przedsiębiorcy, który "wykonuje" działalność reglamentowaną. Reglamentowaną działalność może on (ale nie musi) podjąć, jeśli "zamiar odbierania" odpadów komunalnych ujawnił we właściwym rejestrze.
Ustawa, określając podmiot zobowiązany do złożenia sprawozdania zerowego, posługuje się rzeczywiście wyrażeniem podobnym ("podmiot odbierający odpady komunalne" - art. 9n ust. 1, w zw. z ust. 6 u.c.p.g.) do użytego w art. 9x u.c.p.g. ("przedsiębiorca odbierający odpady komunalne"). Sugeruje to, że wpisany do rejestru przedsiębiorca, składając po terminie sprawozdanie zerowe, winien być także ukarany na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Taka wykładnia systemowa prowadziłaby jednak do rozszerzenia, wbrew wykładni gramatycznej i systemowej art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., podmiotowego zakresu odpowiedzialności za analizowany delikt administracyjny. Naruszałoby to zasadę nullum crimen sine lege i jej egzemplifikację w postaci nullum crimen sine lege certa wynikającą z art. 2 i art. 42 Konstytucji RP.
Z zasady tej wynika nakaz, aby adresaci przepisów ustanawiających odpowiedzialność represyjną mieli możliwość zorientować się, na podstawie brzmienia przepisu, jakie zachowanie jest zabronione pod groźbą administracyjnej kary. Oznacza ona nakaz stanowienia przepisów prawnych represyjnych w sposób jasny, precyzyjny i klarowny, tak aby adresat normy nie miał wątpliwości co do kwalifikacji prawnej podejmowanych przez siebie zachowań. Niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu prawnego rodzi niepewność jego adresatów co do treści praw i obowiązków, zwłaszcza gdy stwarza dla organów stosujących przepis nazbyt dużą swobodę (a nawet dowolność) interpretacji, które - w zakresie tych zagadnień, które ustawodawca uregulował w sposób niejasny i precyzyjny - mogą prowadzić do wcielania się w rolę prawodawcy lub jego zastępowania (por. pkt V uzasadnienia wyroku TK z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. akt K 28/02, http://.sejm.gov.pl).
Warto podkreślić, że znamiona analizowanego deliktu administracyjnego są właśnie niejasne i nieprecyzyjne. W państwie prawa organ administracji publicznej nie może uzupełniać w drodze wykładni rozszerzającej niejasnych i nieprecyzyjnych przepisów karno-administracyjnych. Organ ten nie tworzy bowiem prawa karno-administracyjnego, ale je tylko stosuje. W sprawie nałożenia kary pieniężnej za złożenie sprawozdania zerowego po terminie nie można było zatem odstąpić od zakazu interpretacji in dubio pro reo (podobnie, choć w poprzednim stanie prawnym, wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 968/14, LEX nr 1989295).
W ocenie Sądu, wpis przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej nie skutkuje automatycznym uznaniem takiego przedsiębiorcy za "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości". Taka wykładnia przepisu art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy byłaby błędna i w sposób nieuzasadniony rozszerzałaby zakres stosowania przepisów o charakterze sankcyjnym. Przepis art. 9n ust. 6 ustawy stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów jest obowiązany przekazywać sprawozdanie zerowe. Oznacza to, że obowiązek składania sprawozdania zerowego dotyczy podmiotu, który generalnie na terenie danej gminy odpady komunalne odbierał, lecz z jakiegoś względu nie czynił tego w kolejnym półroczu, nie zaś każdego podmiotu wpisanego do rejestru. Tym samym sankcja za niezłożenie sprawozdania zerowego w terminie nałożona może być tylko na taki właśnie podmiot, a nie na podmiot, który co prawda został wpisany do rejestru jednak działalności tej nigdy nie podjął (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 55/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 909/18; CBOSA).
Posługując się wykładnią celowościową należy tak interpretować przepisy, aby osiągnąć cel ustanowiony przez ustawodawcę. W rozpatrywanej sprawie celem tym jest bez wątpienia wymuszenie na przedsiębiorcach prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości postępowania zgodnego z prawem. Niczym nieuzasadnione jest więc stosowanie powyższych przepisów wobec podmiotów, które takiej działalności nie prowadzą. Wymaganie od tych ostatnich składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a w konsekwencji wymierzanie kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ustawy stanowi, zdaniem Sądu, niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisów o charakterze sankcyjnym.
Interpretując przywołane wyżej przepisy wskazać przy tym należy zarówno na art. 11 § 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ oraz na art. 7a § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przywołane przepisy konstytuują zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony oraz zasadę przyjaznej interpretacji przepisów i na równi z innymi regulacjami prawnymi winny być brane pod uwagę w toku stosowania prawa.
Reasumując, Sąd stwierdza, że odpowiedzialność administracyjna za delikt z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy jest podmiotowo ograniczona w dwojaki sposób. Delikt ten może popełnić tylko przedsiębiorca de facto (czyli taki, który faktycznie wykonywał działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych), na co wskazuje wykładnia gramatyczna. Jednocześnie był on przedsiębiorcą de iure (tj. posiadał formalne uprawnienie do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, potwierdzone wpisem do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - por. art. 9b i n. ustawy), na co wskazuje wykładnia systemowa. Nie można było zatem nałożyć kary pieniężnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy na A Sp. z o.o. z siedzibą we [...], bo choć spółka wpisała się do właściwego rejestru działalności regulowanej, ale faktycznie nie wykonywała ona na terenie Gminy [...] działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.