II SA/Op 262/20

II SA/Op 262/20 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2020-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 195/21 - Wyrok NSA z 2021-09-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 127, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2020 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego R. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 127 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z ze zm., dalej także: pr.bud.), po rozpatrzeniu odwołania datowanego na dzień 9 kwietnia 2020 r. wniesionego przez R. M., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] nr [...] ([...]), określonej przez organ w komparycji jako: o umorzeniu postępowania w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], dz. nr a z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji Starosty O. o pozwoleniu na budowę z [...] nr [...] ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie O. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej — stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy — po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach podał, że pismem z 9 listopada 2018 r. pełnomocnik strony wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej: organ pierwszej instancji) o wszczęcie postępowania w przedmiocie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], dz. nr a z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej w zakresie decyzji nr [...] Starosty O. z [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie O. pozwolenia na budowę oraz zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w tej decyzji.
Pismem z [...] nr [...] organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Dodał, że inwestorem była Gmina O. Wyjaśnił także, że po przeanalizowaniu dokumentacji oraz po przeprowadzonej kontroli z 23 października 2018 r. nie dopatrzył się nieprawidłowości. Kontrolą objęta była zarówno część projektowa, jak i wykonanie obiektu w terenie (również z udziałem specjalistycznego sprzętu do określenia stanu technicznego jak i jakości wykonanych robót - inspekcja kamerą TVC) oraz sprawdzenie wykonania obiektu z projektem budowlanym. W wyniku kontroli nie stwierdzono naruszenia Prawa budowlanego i warunków technicznych.
Na to pismo organu pierwszej instancji z [...] nr [...] pełnomocnik strony wniósł zażalenie. Wskazał, że w jego ocenie pismo to stanowi postanowienie określone w art. 61 a § 2 Kpa, a poprzez jego niewydanie i niezastosowanie wskazanego przepisu narusza ten przepis, ale i inne przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zarzucił tym samym jego naruszenie jak również naruszenie m.in. art. 61 i 104 Kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odmowie wszczęcia postępowania z urzędu.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej także: organ odwoławczy lub [...]WINB w O.) postanowieniem z [...] nr [...] ([...]) stwierdził niedopuszczalność zażalenia, uznając, że zaskarżone pismo nie stanowi postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi strony, wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 83/19 uchylił w/w postanowienie i stwierdził, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powszechnie przyjmuje się, iż o charakterze pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma. Na potwierdzenie tych twierdzeń, na co zwrócił uwagę organ, WSA w Opolu wskazał na orzecznictwo z tego przedmiotu, przytaczając wyrok WSA w Białymstoku z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 226/14. Następnie przypomniał, że WSA w Opolu wyjaśnił, iż do konstytutywnych składników treści decyzji/postanowienia, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją lub postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną czy postanowienie w rozumieniu przepisów Kpa. Mając to na uwadze stwierdził, że pismo PINB w powicie [...] z dnia [...], zawiera wszystkie konstytutywne składniki postanowienia, wymienione w art. 124 Kpa. Mimo, że przedmiotowe "pismo" organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie odpowiada formie określonej w wyżej wymienionym przepisie, nosi cechy rozstrzygnięcia (odmawiającego wszczęcia postępowania).
Kontynuując podniósł, że Sąd ten zaakcentował, że o uznaniu danego aktu za decyzję czy postanowienie przesądza jego treść a nie nadana mu nazwa (forma), a pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w formie decyzji czy postanowienia są decyzjami administracyjnymi/ postanowieniami o ile zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji/postanowienia, tj. oznaczenie organu administracji, adresata oraz podpis pracownika reprezentującego organ (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).
W dalszych motywach zaznaczył, że po wyroku organ odwoławczy postanowieniem z [...] nr [...] ([...]) utrzymał w mocy pismo, posiadające znamiona postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi strony wniesionej na to postanowienie, wyrokiem z 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Op 303/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i postanowienie organu pierwszoinstancyjnego wskazując, że w sprawie powinno zostać wszczęte postępowanie.
Prezentując w dalszym ciągu tok następujących po sobie zdarzeń organ odwoławczy wskazał, że pismem z 4 lutego 2020 r. nr [...] organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], dz. nr a z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] Starosty O. z [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie O. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej oraz, że na poczet materiału dowodowego zostały włączone akta sprawy nr [...].
Następnie, działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, organ pierwszej instancji decyzją z [...] nr [...] umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, organ pierwszej instancji wskazał, że wykonane roboty zostały zrealizowane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz nie naruszają warunków technicznych. Opisując – jak zaznaczył – "szeroko" przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ pierwszoinstancyjny wywiódł, że sporna sieć kanalizacyjna nie narusza odległości od studni zlokalizowanej na działce strony. Równocześnie wskazał, że za niewiarygodny organ pierwszej instancji przyjął dowód przedłożony przez stronę w postaci "Opinii Technicznej" z 23 maja 2018 r. sporządzonej przez inż. J. K. Decyzja ta, co podkreślił, została doręczona 31 marca 2020 r. pełnomocnikowi strony, na co wskazuje zwrotne potwierdzenie doręczenia.
Ponieważ dla niniejszej sprawy istotny jest tak tok zdarzeń następujący po tym doręczeniu, jak i stanowisko organu odwoławczego wyrażone w tym zakresie należy przytoczyć je explicite za organem, który wskazał, że:
po pierwsze: pismem z 9 kwietnia 2020 r., którego wpływ do organu pierwszej instancji odnotowano na dzień 9 czerwca 2020 r. pełnomocnik strony wniósł odwołanie od decyzji z [...] (nr [...]) wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w O.;
po drugie: pismem z 4 czerwca 2020 r., którego wpływ do organu nastąpił 9 czerwca 2020 r. pełnomocnik strony wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania "od decyzji nr [...] z [...] o znaku [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] stwierdzającej wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], dz. nr a z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] Starosty O. z [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie O. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej".
Równocześnie organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik strony wskazał, że pracownik jego kancelarii pomimo prawidłowego adresu wpisanego w treści odwołania, kierując się dotychczasowymi danymi z obiegu korespondencji oraz danymi pozyskanymi z internetu, zaadresował kopertę zawierającą odwołanie na nieaktualny adres organu, tj.: [...], [...] [...], o czym dowiedział się on 3 czerwca 2020 r., czyli w momencie zwrotu przesyłki.
W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ponieważ organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania w trybie art. 132 Kpa, to przekazał je wraz z aktami sprawy do niego. Zaznaczył przy tym, że sprawa z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania została rozstrzygnięta postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z [...] nr [...], w którym odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powody takiego rozstrzygnięcia zostały, jak podniósł, szeroko opisane w uzasadnieniu postanowienia.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych stwierdził, że odwołanie z 9 kwietnia 2020 r., którego wpływ do organu nastąpił 9 czerwca 2020 r. nie może zostać rozpatrzone, ponieważ zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Argumentując wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 Kpa ma charakter ius cogens, co oznacza, że jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, a co za tym idzie, wydanie rozstrzygnięcia nie zależy od uznania organu administracyjnego.
W przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ obowiązany jest stwierdzić, że zostało wniesione z jego uchybieniem, bez względu na wielkość, a także przyczynę tego uchybienia. Uchybienie terminu ma bowiem charakter obiektywny, nieocenny. Nie ulega wątpliwości, że termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem czynność, dla której został on wyznaczony, zostanie dokonana w organie.
W zależności od wyniku wstępnej kontroli organ albo przeprowadza postępowanie wyjaśniające, albo zgodnie z art. 134 Kpa stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz całe postępowanie odwoławcze. Zaznaczył także, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Natomiast zgodnie z art. 57 § 1 Kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Oznacza to, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg następnego dnia po doręczeniu decyzji. Przepis art. 57 § 5 Kpa stanowi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.
Kontynuując prezentację regulacji prawnych wyjaśnił, że w myśl z art. 39 Kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei przepis art. 44 § 1 ust. 1 Kpa stanowi, iż w razie niemożności doręczenia pisma w mieszkaniu adresata operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zgodnie z § 2 powoływanego przepisu zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
W przedmiotowej sprawie – co powtórzył – przesyłka zawierająca decyzję nr [...] z [...] skierowana do pełnomocnika strony została odebrana 31 marca 2020 r., co zostało poświadczone własnoręcznym podpisem przez pracownika kancelarii legitymującego się pełnomocnictwem [...], co odnotowano na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma.
W tych okolicznościach stwierdził, że zgodnie z art. 57 § 1 Kpa bieg czternastodniowy na wniesienie zażalenia zacząłby biec dnia następnego, tj. 1 kwietnia 2020 r., a upłynąłby 14 kwietnia 2020 r.
Zauważył równocześnie, że 31 marca 2020 r. termin ten uległ zawieszeniu. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej w treści zwanej "ustawą COVID-19"), dodanego art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 374, poz. 568 ze zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z ust. 7 tego artykułu czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach i kontrolach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. W myśl natomiast art. 46 ust. 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 uchylono przepis art. 15 zzs ustawy COVID-19, na mocy którego od dnia 31 marca 2020 r. wstrzymano bieg terminów procesowych (nie rozpoczynał się ich bieg lub ulegał on zawieszeniu). Jednocześnie – jak argumentował, wolą ustawodawcy wyrażoną w tej ustawie mocą jej 68 ust. 7, terminy, których bieg się nie rozpoczął na podstawie wskazanego powyżej art. 15 zzs rozpoczynają biec po upływie 7 dni od wejścia w życie ustawy. Ustawa, co także zauważył, weszła w życie 16 maja 2020 r.
Powyższe w jego ocenie oznacza, że – pomimo wprowadzonego zawieszenia biegu terminu, a de facto jego nie rozpoczęcia – skoro pełnomocnik strony 14 kwietnia 2020 r. nadał listem poleconym odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji to "w tym zakresie uznać przyjdzie, że skutki opisanego wyżej art. 15 zzs nie miały w sprawie zastosowania". Tym samym w jego opinii "sprawę należy rozpatrzyć tak, jakby 14 kwietnia 2020 r. upłynął termin do wniesienia odwołania". Tymczasem, jak stwierdził, "odwołanie wraz z wnioskiem z 4 czerwca 2020 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (...) wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu 9 czerwca 2020 r. nadane listem z 5 czerwca 2020 r.".
Podsumowując przypomniał, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został rozpatrzony negatywnie.
W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, dodany art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CÓVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 46 pkt 20 oraz art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzeniam się wirusa SARS-CoV-2, poprzez ich niezastosowanie, rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu i w konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...], w sprawie [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego, podczas gdy termin ten został zachowany,
2) art. 15 zzs ust. 7 ustawy COVID-19 dodany art. 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CÓVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż wysyłanie przez pełnomocnika korespondencji na błędny adres stanowi dokonanie czynności.
Formułując powyższy zarzut i podniesione na jego uzasadnienie argumenty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W motywach skargi zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc, że przesyłka zawierająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...], w sprawie [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego została odebrana przez pełnomocnika skarżącego w dniu 31 marca 2020 r. Tym samym zaznaczył, że bieg terminu rozpoczął się dnia następnego tj. 1 kwietnia 2020 r. i upłynąłby 14 kwietnia 2020 r. Zgodnie jednak z brzmieniem art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, dodany art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, ustanowił, iż w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVlD bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zaznaczył, że zgodnie z art. 46 pkt 20 oraz art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzeniam się wirusa SARS-CoV-2, uchylono art. 15zzs, a bieg terminów rozpoczął się po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, co nastąpiło 16 maja 2020 r. Zaznaczył także, że w dniu 14 kwietnia 2020 r. nadane zostało listem poleconym – co podkreślił – na błędny adres odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego. Następnie wyjaśnił, że ponieważ odwołanie zostało adresowane błędnie, albowiem na wadliwie wskazany adres, to w dniu 5 czerwca 2020 r. ponownie nadał je listem poleconym wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W końcowych motywach skonstatował, iż termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszoinstancyjnego z [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego rozpoczął się dopiero 23 maja 2020 r. Odwołanie zaś zostało nadane listem poleconym w dniu 5 czerwca 2020 r., a więc w terminie 14 dni do wniesienia odwołania. Tym samym – w jego ocenie – organ powinien pozostawić wniosek o przywrócenie terminu bez rozpoznania, albowiem nie można uznać, iż doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętym skargą postanowieniu. Podsumowując stwierdził, że "pomimo wprowadzenia zawieszenia biegu terminu, a de facto jego nie rozpoczęcia" pełnomocnik strony skarżącej nadał odwołanie listem poleconym, co w jego ocenie skutkuje brakiem zastosowania norm ustanowionych w art. 15 zzs ustawy COVID.
Tym samym – jak uznał – "sprawę należy rozpatrzyć tak, jakby 14 kwietnia 2020 r. upłynął termin do wniesienia odwołania".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).
Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu uzasadnione są sformułowane w niej wnioski i zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie.
Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, sporna pozostaje kwestia czy przy tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy strona skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania.
Kwestią sporną w pierwszej kolejności pozostaje przy tym okoliczność czy terminy do wniesienia odwołania rozpoczęły swój bieg na normalnych zasadach wskazanych w Kpa, czy też terminy te nie biegły z uwagi na wprowadzenie z dniem 14 marca 2020 r. na terenie Polski stanu zagrożenia epidemicznego (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego Dz.U. z 2020 r. poz. 433), a później od dnia 20 marca 2020 r. - stanu epidemii (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. z 2020 r. poz. 491).
W drugiej zaś kolejności czy – jak uznaje organ – pomimo wprowadzonego zawieszenia biegu terminu, a de facto jego nierozpoczęcia, nadanie listem poleconym odwołania wadliwie zaadresowanego na błędny adres organy pozwala na uznanie, że skutki stypizowane w art. 15 zzs nie miały w sprawie zastosowania. Tym samym, czy racje ma organ stwierdzając, że sprawę należy rozpatrzyć tak, jakby 14 kwietnia 2020 r. upłynął termin do wniesienia odwołania.
Zatem rozpatrywana sprawa ma charakter proceduralny – jej rozstrzygnięcie zależy od wykładni i interpretacji przepisów Kpa i ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) – zwłaszcza jej art. 15zzs ust. 1 pkt 1 w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) oraz jej art. 15zzr ust. 1.
Przechodząc do istoty sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że:
po pierwsze – organ odwoławczy stwierdził, że nadanie listem poleconym odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, nie doręczonego wskutek wadliwego jego zaadresowania, albowiem wysłanego na nieaktualny, tj. poprzedni adres organu, skutkuje tym, że sprawę należy rozpatrzyć tak, jakby 14 kwietnia 2020 r. upłynął termin do wniesienia odwołania. Organ ten uznał, że odebranie przesyłki zawieranej decyzję pierwszoinstancyjną w dniu 31 marca 2020 r., zgodnie z art. 57 § 1 Kpa skutkowało rozpoczęciem biegu czternastodniowego na wniesienie środka zaskarżenia, który w jego ocenie zaczął biec dnia następnego, tj. 1 kwietnia 2020 r. i upłynął 14 kwietnia 2020 r.;
po drugie – organ odwoławczy stwierdził, że "skutki opisanego wyżej art. 15 zzs nie miały w sprawie zastosowania".
Przy tak ustalonym stanie faktycznym i kategorycznych stwierdzeniach organu Sąd dostrzega, w realiach przedmiotowej sprawy, okoliczności prowadzące orzekający w sprawie organ do niewłaściwego, a wręcz niedopuszczalnego, wniosku procesowego, które wiążą się ze złożeniem w czasie ustawowego zawieszenia biegu terminów procesowych przez pełnomocnika strony odwołania adresowanego przez niego na niewłaściwy, gdyż nieaktualny adres, a zatem de facto niedoręczonego organowi, a tym samym nie wywołującego skutku doręczenia.
Złożenie odwołania przez stronę ale nie doręczonego mu wskutek, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, wadliwego jego zaadresowania, skutkuje brakiem jego doręczenia. Tym samym nie można w ogóle mówić o skutecznym doręczeniu. I choć okoliczność tę zdaje się dostrzega organ, wskazując, że "termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem czynność, dla której został on wyznaczony, zostanie dokonana w organie", to pominął ją w niniejszej sprawie.
W drugiej kolejności podkreślenia wymaga, iż nieuprawnionym i pozbawionym podstaw prawnych jest uznanie przez organ, że "skoro pełnomocnik strony 14 kwietnia 2020 r. nadał listem poleconym odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji to w tym zakresie uznać przyjdzie, że skutki opisanego wyżej art. 15 zzs nie miały w sprawie zastosowania".
Wszak takiego warunku czy zastrzeżenia w ustawie COVID-19, nie zawarł ustawodawca. Ustawa ta, co wymaga podkreślenia wstrzymała (bądź zawiesiła) bieg terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii z powodu COVID-19, Zgodnie bowiem z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminu w tym okresie dotyczy również: milczącego załatwienia przez organ sprawy; innej sprawy, w której brak wyrażenia przez organ sprzeciwu, wydania decyzji, postanowienia albo innego rozstrzygnięcia uprawnia stronę lub uczestnika postępowania do podjęcia działania, dokonania czynności albo wpływa na zakres praw i obowiązków strony lub uczestnika postępowania; wyrażenia przez organ stanowiska (art. 15zzs ust. 8 ustawy). Zatem w okresie tym bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten czas (art. 15zzr ust. 1 ustawy), tj.:
a) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem;
b) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki;
c) przedawnienia;
d) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie;
e) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony;
f) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju.
Terminy prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy dotyczą zarówno terminów procesowych, jak i materialnych. Odnoszą się one do działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19. Mimo że powołane przepisy weszły w życie z dniem 31 marca 2020 r., to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nich, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa następuje skutek wynikający z tych norm prawnych.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów oznacza, że terminy, które nie rozpoczęły biegu przed dniem 14 marca 2020 r. nie biegną również w okresie trwania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Z kolei zaś zawieszenie biegu terminów dotyczy tych terminów, które rozpoczęły swój bieg przed dniem 14 marca 2020 r. Od tego dnia ulegają one zawieszeniu i biegną dalej od dnia ustania przyczyny powodującej ich zawieszenie. Skutki, te co istotne nastąpiły z mocy prawa. Ustawodawca nie wprowadził bowiem regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy charakter retroaktywny, hipotezą art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy objęte zostały wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). Brak regulacji przejściowych w tej materii nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska organu, że art. 15 zzs ustawy COVID-19, nie miał w sprawie zastosowania, a tym samym sprawę należy rozpatrzyć tak, jakby 14 kwietnia 2020 r. upłynął termin do wniesienia odwołania.
W ocenie Sądu organ pominął, iż wolą ustawodawcy zasadą ogólną stało się, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii z powodu COVID-19 nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym.
Nie można przy tym nie dostrzec i nie wspomnieć także, że ustawa ta przewiduje wprawdzie określone uprawnienia dla strony bądź organu, dając im możliwość podjęcia określonych czynności, bądź też nakłada na te podmioty określone obowiązki, to nie można ich ani rozszerzająco interpretować, ani odmiennie odczytywać. Jeśli chodzi o uprawnienia, albowiem one są istotne z uwagi na istotę sporu, to strona, w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów wskazanych w art. 15zzr ust. 1 pkt 1-6 ustawy, ma możliwość dokonania określonej czynności w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku. Dokonanie tej czynności, zgodnie z art. 15zzr ust. 5 ustawy, będzie skuteczne. Wskazując i cytując art. 15zzs ust. 7 ustawy organ podał, że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach i kontrolach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Przy czym poprzestał na zacytowaniu tego przepisu nie poddając go żadnej analizie. Bez odniesienia norm i reguł zawartych w tym przepisie do pozostałych jego jednostek redakcyjnych i bez odczytania ich w pełnym systemie prawa, celu jakiemu miał służyć, zdaje się wywiódł z niego (albowiem tego wprost nie wyartykułował), że skoro strona wysłała odwołanie to czynność ta jest skuteczna. Przy czym jakby pominął przy odkodowaniu tej normy najważniejszy element, mianowicie, że strona nie dokonała tej czynności skutecznie.
Notabene gdyby strona na tę okoliczność, czyli wadliwego zaadresowania odwołania, nie wskazała we wniosku o przywrócenie terminu złożonym wraz z odwołaniem załączając wydruk statusu przesyłki, a ograniczyłaby się tylko do złożenia odwołania, uznając, że wnosi je w terminie – stosowanie do ww przepisów – to organ zdaje się rozpoznałby je merytorycznie. Przyjmując wniesienie go w terminie zgodnie z treścią art. 46 pkt 20 oraz art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzeniam się wirusa SARS-CoV-2, których mocą uchylono art. 15zzs, a bieg terminów rozpoczął się po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta, co wymaga powtórzenia, weszła w życie 16 maja 2020 r.
Przypomnienia li tylko wymaga, że mocą art. 46 pkt 20 uchylono art. 15 zzr i art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567, 568 i 695), których przepisy przewidywały wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu między innymi terminów administracyjnych. Natomiast, w myśl art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art.15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.
Z kolei, w myśl art. 68 ust.7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.
Jakkolwiek wątpliwości mogą dotyczyć oceny prawnej zdarzenia związanego z wysłaniem mylnie zaadresowanej przesyłki, to już w ogóle przy ocenie prawnej skuteczności doręczenia nie powinny mieć miejsca, albowiem – co ważne – nie nastąpiło ono wskutek tej czynności. A nadto, jak wskazano powyżej, materiały dowodzące wysłania przez stronę skarżącą wadliwie zaadresowanego odwołania pochodzą wyłącznie od niej, która opisała okoliczności temu towarzyszące we wniosku o przywrócenie terminu. Przy czym ani na kserokopii wydruku śledzenia przesyłki, ani na kserokopii koperty zawierającej adres i pieczęć z datą nadania, tj.: 14 kwietnia 2020 r. nie ma żadnego określenia czego ona dotyczy. Okoliczność ta podana została wyłącznie we wniosku o przywrócenie terminu.
Zdaniem Sądu, przy tak wykreowanym stanie prawnym i faktycznym nie sposób także nie wskazać na naczelne i ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, zwłaszcza te unormowane w art. 7a i art. 8 Kpa. Ustawodawca ustanowił w nich dwie zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz budowania zaufania do organu (art. 8 Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady zaufania do organu, ustanowioną w art. 8 Kpa. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.
Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się – co wymaga wyeksponowania – że prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, to postępowanie prowadzone nie tylko w aspekcie zaufania do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie ale przede wszystkim chodzi w tej zasadzie o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Nie ma możliwości zadośćuczynienia tejże zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego - jeśli bowiem jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów czy też uprawnień bądź zapewnień) inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych a przy wykładni obowiązujących przepisów winien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela. Oznacza to, że organ może i powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonywać ich wykładni w taki sposób aby obywatel, którego dotyczą zakazy, nakazy, wytyczne i zalecenia innych organów władzy, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek sprzecznych działań różnych organów państwa – tak: WSA w Łodzi w wyroku z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20.
Skoro zatem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów procesowych na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem zasady unormowanej w art. 7a Kpa.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach tak prawnych, jak i faktycznych niniejszej sprawy, a przytoczonych powyżej, należy uznać, że strona skarżąca złożyła odwołanie w terminie nadając je listem poleconym 5 czerwca 2020 r., czyli w terminie czternastodniowym. Zaakcentować bowiem należy, iż mocą art. 46 pkt 20 oraz art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzeniam się wirusa SARS-CoV-2, uchylono przytaczany wielokrotnie powyżej art. 15zzs ustawy COVID-19, a bieg terminów rozpoczął się po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, co nastąpiło 16 maja 2020 r. Termin do wniesienia odwołania od decyzji z [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego wydanej przez organ pierwszej instancji w sprawie oznaczonej nr [...] rozpoczął się – co nie powinno budzić wątpliwości – 23 maja 2020 r. Odwołanie zostało nadane listem poleconym w dniu 5 czerwca 2020 r., a więc w ustawowym terminie 14 dni do jago wniesienia.
Tym samym stwierdzenie przez organ, że w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia terminu do jego wniesienia jest, z przyczyn wskazanych powyżej, nie do zaakceptowania.
Podsumowując podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z COVID-19 w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 433). Art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Stosownie do treści art. 68 ust. 6 tej ustawy, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Reasumując terminy procesowe i sądowe w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych nie rozpoczynają się, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu na okres od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (włącznie). Stanowisko takie, które w pełni zaaprobował skład orzekający w niniejszej sprawie, wyraził tut. Sąd w postanowieniu z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 95/20.
Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).