II SA/Op 257/04

II SA/Op 257/04 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Ewa Janowska /sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska – (spr.) Asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących B. i J. K. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 § 2 KPA, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 19 kwietnia 2004 r., na wniosek B. i J. K. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 7 kwietnia 2003 r. umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące "legalności funkcjonowania tartaku" usytuowanego na działce nr A karta mapy [...] w P.
Decyzją pierwotną z dnia 7 kwietnia 2003 r. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydaną w oparciu o art. 105 KPA postanowił umorzyć postępowanie administracyjne dotyczące legalności funkcjonowania obiektu tartaku w P. przy ulicy [...], z uwagi na fakt, że obiekt został wybudowany w oparciu o pozwolenie budowlane z dnia 5 maja 1993 r. wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. i zgłoszony do użytkowania w Urzędzie Rejonowy w O. w dniu 15.11.1993 r. W decyzji tej organ przyznał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2001 r. doprowadził do definitywnego wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji zawierającej pozwolenie na budowę hali tartaku nr [...], wobec powyższego organ uznał, iż zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego legalności użytkowania obiektu. Dokonane czynności wyjaśniające (kontrola przeprowadzona w dniu 4 kwietnia 2003 r.) wykazały, że na działce nr A km [...] w P. przy ul. [...] została wybudowane hala tartaku. Obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 5 maja 1993 r., budynek został oddany do użytkowania na podstawie zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytku z dnia 15.11.1994 r. dokonanego przez K. i G. P. oraz zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy budowie hali tartaku z dnia 6 października 1993 r. wysłanego listem poleconym w dniu 7.10.1993 r. Organ podniósł, że w czasie stwierdzenia nieważność przedmiotowego pozwolenia budowlanego obowiązywał już nowy plan zagospodarowania przestrzennego, którym tartak był objęty w istniejącej postaci, co oznaczało brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i uzasadniało umorzenie tegoż postępowania. Omawiana decyzja została doręczona jedynie inwestorom – K. i G. P.
Natomiast w uzasadnieniu decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia 7 kwietnia 2003 r. Inspektor ponownie podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2001 r. (w sprawie o sygn. akt IV SA 233/99) oddalił skargę M. i G. P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę hali na tartak z uwagi na sprzeczność przedmiotowej inwestycji z treścią planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], tym samym pozwolenie na budowę tartaku Nr [...] zostało definitywnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Wobec powyższego, jak wyjaśnił organ zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotycząca legalności użytkowania obiektu. Dokonane oględziny wykazały, że obiekt tartaku został wybudowany w oparciu o wydane pozwolenie budowlane, a zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku zostało złożone w Urzędzie Rejonowym w O. w październiku 1993 r., a więc przed wyrokiem NSA z 11 grudnia 2001 r. Nadto organ ustalił, że gdy stwierdzono nieważność pozwolenia budowlanego obowiązywał nowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...], [...], [...], [...] i [...], uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia 12 listopada 2001 r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym województwa opolskiego nr 127 z 21 grudnia 2001 r.
Organ podniósł, powołując się na treść przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. że stroną w postępowaniu administracyjnym, po oddaniu obiektu do użytkowania jest wyłącznie inwestor, dlatego też umorzono postępowanie bez udziału J. i B. K. w charakterze strony tegoż postępowania.
W postępowaniu wznowieniowym wezwano B. i J. K. do wskazania w określonym terminie interesu prawnego lub obowiązku, które ich zdaniem wskazywałyby na posiadanie przymiotu strony postępowania. W piśmie z dnia 28.04.2004 r. wnioskodawcy wyjaśnili, że ich interes prawny nie budził wątpliwości w toczących się postępowaniach: przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie dotyczącej decyzji lokalizacyjnej, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę oraz w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w przedmiocie odrzucenia zarzutów wniesionych do uchwały o zmianie planu zagospodarowania gminy i nie był kwestionowany, to tym samym przysługuje im przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Wywodzili, że sporna inwestycja mająca zdecydowanie uciążliwy charakter położona jest obok ich posesji.
W ocenie organu pierwszej instancji przedstawione przez stronę argumenty, powoływanie się na analogie do innych postępowań bez wskazania faktycznych interesów prawnych lub obowiązków nie mogą stanowić wyłącznego powodu do uznania wnioskodawców za stronę przedmiotowego postępowania i dlatego nie pozwalają na wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 7.04.2003 r.
W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] wnioskodawcy zarzucili niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a nadto podnieśli, że byli stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego tartaku, a ich interes prawny legitymujący do udziału w postępowaniu jest oczywisty i wynika z art. 5 Prawa budowlanego. Dodatkowo podnieśli, że kwestionowana inwestycja funkcjonuje w sposób niezgodny z przepisami z zakresu ochrony środowiska.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ją wydano dotknięte było kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 KPA., przy czym granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym, a prawna możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną uwarunkowana jest koniecznością wystąpienia jednej z przesłanek procesowych, o których mowa w przepisach KPA.
W ocenie organu odwoławczego przytoczona przez stronę podstawa wznowieniowa – art. 145 § 1 pkt 4 KPA opiera się na dwóch przesłankach; fakcie nie brania przez stronę udziału w postępowaniu, braku winy strony. Organ argumentował, że okoliczności te winne być rozpatrywane na tle art. 28 KPA zawierającego definicję strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 KPA, przyczyną braku uczestnictwa stron nie było bowiem niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu bądź niedoręczenie decyzji z winy organu lecz z powodu nieuznania B. i J. K. za stronę toczącego się postępowania. Przedmiotem sprawy nie było prowadzenie postępowania w sprawie przyjęcia pozwolenia na użytkowanie, lecz jedynie milczące przyjęcie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie odmiennie jak to argumentował organ I instancji, nie miały zastosowania przesłanki określone w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiącego, że stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor lecz zaistniały inne okoliczności uzasadniająca nieuwzględnienie odwołujących jako strony postępowania – tytuł prawny do nieruchomości oraz zakres oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy przyjął, że nieruchomość B. i J. K. nie graniczy bezpośrednio z tartakiem jak również umiejscowienia tartaku na działce w żaden prawnie sposób nie oddziaływuje na interesy odwołujących. W konsekwencji organ stwierdził, że sprawa dotyczy legalnej inwestycji, wzniesionej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której zgłoszenie zakończenia zostało prawidłowo przyjęte przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a wskazane przez stronę naruszenie art. 5 ust. 1 lit. d i e winno być brane pod uwagę w momencie planowania zamierzenia inwestycyjnego oraz uzyskiwania pozwolenia na budowę w ewentualne naruszenie tego przepisu, co zdaniem organu nie potwierdziło się w sprawie, nie może stanowić jednak o istnieniu po stronie odwołujących interesu prawnego uzasadniającego ich udział w zakończonym postępowaniu. Dodatkowo organ podkreślił, że uciążliwości związane z funkcjonowaniem tartaku (hałas) nie mogą być przedmiotem działań podejmowanych przez organu nadzoru budowlanego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc istnienie po stronie skarżących interesu prawnego legitymującego do udziału w prowadzonym postępowaniu. Skarżący zarzucili, że pozbawienie prawa strony było wynikiem oddzielenia ich posesji od działki, na której zlokalizowana jest sporna hala tartaku wydzieleniem z dotychczasowego terenu "działki buforu". Zakwestionowali rzetelność oraz prawidłowość zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 poz. 1269 – Sąd Administracyjny kontroluje wyłącznie legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).
W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że skarżący wystąpili do organu o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, przytaczając okoliczności, które ich zdaniem uzasadniają wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej ostatecznej.
Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 KPA i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 KPA. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją.
Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania.
Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 KPA i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu.
Z lektury akt wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w O. decyzją z dnia 5 maja 1993 r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. i G. P. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę hali tartaku na działce A obręb [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia 27.09.1999 r. wydaną z upoważnienia Wojewody [...] na podstawie art. 156 § 1 KPA stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 5 maja 1993 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia 29 listopada 1999 r. wydaną z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po rozpatrzenia odwołania wniesionego przez M. i G. P. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu stwierdzając, iż decyzja z dnia 5.05.1993 r. została wydana z naruszeniem art. 3 Prawa budowlanego z 24.10.19974 r., art. 33 i art. 46 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 12.07.1984 r. Skargę na w/w decyzję złożyli M. i G. P. kwestionując zasadność jej wydania. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę M. i G. P. konstatując, że zgodnie z art. 46 ustawy o planowaniu przestrzennym (obowiązując w dacie jej wydania) decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji zawierającej rozstrzygnięcia niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są nieważne.
Mając na uwadze treść wyroku NSA organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w postępowaniu legalizacyjnym wydał decyzję o umorzeniu postępowaniu administracyjnego argumentując, iż stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego dotyczyło niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, a z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opublikowanego w 1994 r. w istocie nie istnieje potrzeba dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzających do stwierdzenia zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA prace budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek przyczyn okazała się wadliwa nie mogą być uznane za samowolę budowlaną. Zatem inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (z ustawy z 7.07.1994 r. w brzemieniu obowiązującym w chwili wydania omawianych decyzji), jeżeli w dacie rozpoczęcia robot legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu w sposób odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego). Wprawdzie zarówno art. 48 jak i art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę lub niezgodności z przepisami prawa. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z wymogami określonymi przepisach Prawa budowlanego.
W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu, podkreślić należy, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę winno spowodować podjęcie przez organ nadzoru budowlanego z urzędu postępowania w celu oceny zgodności z przepisami wykonanych robót, stanowisko takie zostało przedstawione w wyroku NSA 15.04.1998 r. IV SAB 167/97 LEX 43363.
W rozpatrywanym przypadku nie można stwierdzić, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 7 kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego bez powołania w uzasadnieniu prawnym przepisów prawa budowlanego, a i w konsekwencji decyzja odmawiająca wznowienia tegoż postępowania zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym pozwalającym na stwierdzenie czy zamierzenie inwestycyjne objęte pozwoleniem budowlanym z 5.05.1993 r. odpowiada wymogom prawa budowlanego. Oznacza to, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów art. 107 KPA stanowiącego, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Te okoliczności mają istotne znaczenie dla oceny czy strona skarżąca ma przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kpa, nie można bowiem uznać, iż możliwe jest prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego "legalności funkcjonowania obiektu" obiektu jak to zostało określone w decyzji organu I instancji, bez wskazania jakie konkretnie postępowanie z zakresu prawa budowlanego było prowadzone oraz bez wskazania przepisów prawa materialnego determinującego sentencję decyzji pierwszoinstancyjnej i decyzji zaskarżonej.
Z wyjaśnień skarżących złożonych na rozprawie zdaje się jednak wynikać brak przymiotu strony skarżących zważywszy na usytuowanie ich nieruchomości, wymaga to jednak ustalenia i oceny organu, skoro ten aspekt sprawy nie był brany pod uwagę przez organ pierwszej instancji.
W sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała w przedstawionym zakresie dostatecznych ustaleń faktycznych to organ odwoławczy obligowany był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 KPA.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja jaki i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Rozstrzygnięcie w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 oraz 200 cyt. ustawy.