II SA/OP 253/23

II SA/Op 253/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 481/24 - Wyrok NSA z 2025-12-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28,  art. 30 par. 4, art. 73 par. 1, art. 74 par. 2, art. 104,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 1977 nr 32 poz 140
art. 1, art. 2 ust.1, art. 45, art. 51
Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.
Dz.U. 2022 poz 933
art. 118
Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.)
Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
art. 6
Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 maja 2023 r., nr SKO.40.654.2023.ro w przedmiocie odmowy udostępnienia wglądu do akt sprawy oddala skargę.
Uzasadnienie
M. P. (dalej jako: "strona", "strona skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła, wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej jako: "Kolegium"), postanowienie z dnia 16 maja 2023 r., nr SK0.40.654.2023.ro, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Kędzierzyna- Koźla (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 13 grudnia 2022 r., nr GNP- GN.6822.20.2020, w przedmiocie odmowy udostępnienia wglądu do akt sprawy.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Strona, wnioskiem z dnia 28 listopada 2022 r., zwróciła się do organu I instancji o umożliwienie jej wglądu do akt sprawy postępowania dotyczącego gospodarstwa rolnego jej rodziców, przeniesionego na rzecz Skarbu Państwa, decyzją Prezydenta Kędzierzyna-Koźla z dnia [...] kwietnia 1979 r. Wniosek o wgląd do akt sprawy z 1979 r. uzasadniła jego "niezbędnością" dla sprawy o nieodpłatne przeniesienie, na jej rzecz, własności działki oznaczonej ewidencyjnie jako dz. nr a, obręb S., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego przez jej rodziców, w której to obecnie prowadzonej sprawie Kolegium wydało decyzję z dnia 10 czerwca 2022 r.
Organ I instancji postanowieniem z dnia 13 grudnia 2022 r. odmówił udostępnienia stronie akt postępowania. W jego podstawie powołał art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że strona nie posiadała i nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w 1979 r. jako dotyczącym przekazania własności gospodarstwa rolnego jej rodziców za uprawnienia emerytalne.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Kolegium, opisanym we wstępie postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium przywołało i omówiło treść art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. wskazują m.in., że zakres jawności akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ograniczony podmiotowo do stron postępowania i jego uczestników na prawach stron. W ocenie Kolegium w sprawie, w której strona żądała wglądu do akt, nie miała takiego statusu. Wyjaśniło, że wniosek strony dotyczył wglądu do akt postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Kędzierzyna-Koźla z dnia [...] kwietnia 1979 r. przenoszącą gospodarstwo rolne rodziców skarżącej na rzecz Skarbu Państwa. Charakter tej sprawy dotyczył uprawnień osobistych rodziców strony tj. przyznania im, w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, uprawnień emerytalnych. W przypadku śmierci rodzica w toku takiego postępowaniu jego następca prawny nie byłby uprawniony do wstąpienia do postępowania w miejsce zmarłego. Okoliczność, że przekazanie gospodarstwa nastąpiło bez zabudowań (zabudowania pozostały własnością rodziców skarżącej), a strona zabudowania te od śmierci rodziców użytkuje nie oznacza, że posiada ona, wywodzony z przepisów prawa materialnego, interes prawny w postępowaniu zakończonym w 1979 r.
Strona zaskarżyła postanowienie Kolegium do tut. Sądu. W skardze pełnomocnik strony zarzucił postanowieniu rażące naruszenie przepisu art. 73 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., gdyż interpretacja uniemożliwia stronie postępowania - prowadzonego w sprawie o sygnaturze [...], które to postępowanie dotyczy w istocie przedmiotu postępowania objętego aktem o sygnaturze [...] - merytoryczne odniesienie się do przedmiotu i trybu tego postępowania. Wskazał, że strona skarżąca jest córką i spadkobiercą zmarłej dnia [...]. W. R. Zmarłej dotyczyło postępowanie w którym zapadła "rzekomo" decyzja Prezydenta Kędzierzyna- Koźla z dnia [...] kwietnia 1979 r., a których to akt sprawy wnioskodawczyni się domaga. Z zestawienia daty wydania decyzji z datą śmierci matki wyprowadził wniosek, że doręczenie decyzji w dniu śmierci matki było nieprawdopodobne, wręcz niemożliwe, co zamierza zweryfikować i co jest zatajane przez organ. Do skargi dołączył wydane przez Sąd Rejonowy w K., [...] Wydział Cywilny postanowienie z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt [...], stwierdzające nabycie spadku po W. R. (zmarłej dnia [...] r.) i J. R. (zmarłym [...] r.) przez córki: T. H. (następnie zmarłą) i M. P.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest niezasadna.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia Kolegium w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Kędzierzyna-Koźla z dnia [...] kwietnia 1979 r. Odmowę Kolegium uzasadniło tym, że skarżąca stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 1979 r. nie była (bo jego stroną byli wówczas rodzice skarżącej) i nie jest (bo nie może wywieść interesu prawnego w sprawie o wgląd do akt z uprawnienia do użytkowania zabudowań pozostałych odrębną własnością jej rodziców). Przeciwnego zdania jest skarżąca wywodząc swój interes prawny z faktu bycia ustawowym spadkobiercą rodziców. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest prawidłowe.
Zgodnie z art 73 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). W doktrynie podkreśla się, że udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Przepis art. 73 k.p.a. gwarantuje stronie prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w każdym stadium postępowania, również po jego zakończeniu.
Zakres jawności akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest zatem ograniczony podmiotowo. Z uprawnień wynikających z ww. przepisów mogą korzystać jedynie strony postępowania administracyjnego i - na tych samych zasadach - podmioty (uczestnicy) na prawach strony. Podmioty te mogą również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania im z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ich ważnym interesem. Podmioty te mogą realizować przysługujące im uprawnienia jedynie w odniesieniu do akt tych spraw administracyjnych, w których są stronami lub podmiotami na prawach strony (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II.).
W wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1297/19) trafnie wskazano, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego".
NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 grudnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 2306/16) wyjaśnił, że z uprawnień określonych w art. 73 § 2 k.p.a. może skorzystać tylko ten podmiot, który jako strona brał udział w postępowaniu, którego akt sprawy dotyczy wniosek zgłoszony w trybie tego przepisu. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. organ nie może dokonywać oceny prawidłowości postępowania podziałowego zakończonego ostateczną decyzją, która nie została wzruszona w trybie środków nadzwyczajnych. Ustalenie, czy skarżąca kasacyjnie posiadała interes prawny do bycia stroną postępowania podziałowego zakończonego ostateczną decyzją wymaga wnikliwego zbadania oraz rozstrzygnięcia istotnych kwestii prawnych. Tego rodzaju ustalenia niewątpliwie wykraczają poza przedmiot postępowania regulowanego art. 73 § 2 k.p.a. Zdaniem NSA dokonywanie takich ocen, w toku rozpatrywania wniosku o udostępnienie dokumentów z akt postępowania, byłoby nieuprawnionym wkraczaniem w zakres tego postępowania.
Sąd w orzekającym składzie podziela pogląd, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a przepis art. 73 k.p.a. nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu. Incydentalny charakter postępowania o udostępnienia akt sprawy, wyklucza możliwość weryfikacji przez organ podmiotowego ukształtowania głównego postępowania administracyjnego, jakiego organ dokonał po jego wszczęciu. Wgląd do akt sprawy mają tylko podmioty uznane przez organ za stronę postępowania, a nie podmioty, które uważają, że im także status strony przysługuje. Mają one możliwość ochrony swoich praw przez wniesienie środków zaskarżenia decyzji odpowiednio: w trybie zwyczajnym - odwołania lub w trybie nadzwyczajnym - wniosku o wznowienie, o stwierdzenie nieważności, o zmianę lub jej uchylenie. W tej sytuacji organ bądź rozpoznaje środek zaskarżenia merytorycznie (uznając, że wnoszący go jest jednak stroną postępowania), bądź umarza postępowanie (uznając, że wnoszący go nie jest jednak stroną postępowania). Orzeczenia te podlegają kontroli sądowej. Dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak więc podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, może żądać oceny swojego statusu jako strony postępowania poprzez wniesienie stosownego środka zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie skorzystała jednak z tego typu możliwości. Nie składała żadnych środków zaskarżenia żądając jedynie udostępnienia akt sprawy.
Dla ustalenia przymiotu strony skarżącej znaczenie miał zatem przede wszystkim, ustalony decyzją Prezydenta Kędzierzyna-Koźla z dnia [...] kwietnia 1979 r., krąg stron tego postępowania wynikający z materialnoprawnej podstawy wydanego wówczas rozstrzygnięcia, tj. ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r. Nr 32 poz. 140, z późn. zm.). Jak wynika z art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt tej ustawy regulowała ona kwestie zaopatrzenia emerytalnego rolników przewidując - jako jeden z warunków nabycia uprawnień emerytalnych - przekazanie następcy lub Państwu gospodarstwo rolnego. Z przepisów art. 45 i art. 51 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin wynika, że gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo w drodze decyzji naczelnika gminy. Z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik mógł wyłączyć budynki lub niektóre z nich oraz inwentarz żywy i martwy. Budynki wyłączone przez rolnika stanowiły odrębny przedmiot własności. Z odrębną własnością tych budynków związana była służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Budynki mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w zamian za dodatek do emerytury lub renty. Decyzję o przejęciu podejmował naczelnik gminy. W razie sprzedaży budynków Państwu przysługiwało prawo pierwokupu.
Stronami postępowania zasadniczego zakończonego decyzją Prezydenta Kędzierzyna-Koźla z dnia [...] kwietnia 1979 r. byli zatem wnioskujący o jej wydanie: W. R. i J. B. oraz Skarb Państwa. Sprawa ta dotyczyła, jak trafnie zauważyło Kolegium, przekazania ich gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za przyznane im uprawnienia emerytalne. W toku postępowania głównego prowadzonego w 1979 r. organ określił zatem krąg stron postępowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach postępowania incydentalnego o udostępnienie akt na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., Kolegium było związane ustaleniem dokonanym w postępowaniu głównym zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. co do kręgu stron tego postępowania. Skarżąca jego stroną nie była. Brak po stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu głównym prowadzonym uniemożliwiało udostępnienie żądanych akt sprawy w omawianym trybie. Skoro wniosek o udostępnienie akt pochodził od osoby, która nie legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu głównym, to uzasadniało to odmowę wglądu do tych akt.
Rację ma też Kolegium, że okoliczność, iż przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło bez zabudowań (zabudowania pozostały własnością rodziców), a skarżąca niespornie zabudowania te po śmierci rodziców użytkuje nie oznacza, że obecnie posiada ona interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r., wywiedziony z przepisów prawa materialnego. Kolegium prawidłowo uznało, że kwestie związane z uprawnieniami skarżącej, a wynikające z niespornego faktu władania nieruchomościami budynkowymi wchodzącymi uprzednio w skład gospodarstwa rolnego jej rodziców, zmierzające do nieodpłatnego nadania skarżącej własności gruntu pod tymi zabudowaniami, mają znaczenie prawne ale w odrębnym postępowaniu [por. art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2022 r., poz. 933) i art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.)], co skarżącej jest dobrze znane, bo było przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia decyzją Kolegium z dnia 10 czerwca 2022 r. (nieponumerowana karta w aktach admin.). Jednak czym innym jest wynikające z ww. przepisów uprawnienie (i wywodzony z niego interes prawny) do uzyskania nieodpłatnie własności działki, a czym innym uprawnienie do świadczenia emerytalnego w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego z ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Nie są one tożsame. Oznacza to, że "przedmiot postępowania" w sprawie uzyskania nieodpłatnie własności działki, wbrew twierdzeniom skarżącej, jest różny od przedmiotu postępowania zakończonego w 1979 r. Innymi słowy posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w sprawie o uzyskanie nieodpłatnie własności gruntu pod zabudowaniami gospodarstwa rolnego jej rodziców, nie oznacza posiadania interesu w sprawie o przyznania jej rodzicom świadczenia emerytalnego w zamian za przekazane gospodarstwo rolne.
Uprawnień do przeglądania akt sprawy skarżąca nie mogła skutecznie wywodzić z przedłożonego do wniosku postanowienia Sądu Rejonowego w K., [...] Wydział Cywilny z dnia 7 czerwca 2023 r. stwierdzającego nabycie spadku po zmarłych rodzicach. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że jej matka zmarła w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. nie ma w sprawie znaczenia prawnego. Uprawnienie emerytalne zmarłego rodzica, jako osobiste, nie wchodziło w skład masy spadkowej. Skarżąca nie była uprawniona do dziedziczenia przyznanego decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. uprawnienia emerytalnego jako spadkobierca, co ewentualnie uzasadniałoby jej wstąpienie do postępowania zakończonego w 1979 r., w charakterze strony, na mocy art. 30 § 4 k.p.a. Z akt sprawy głównej nie wynika też aby do takiego wstąpienia faktycznie kiedykolwiek doszło. Stąd Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego z orzeczenia Sądu Rejonowego w K. [...] Wydział Cywilny z dnia 7 czerwca 2023 r. stwierdzającego nabycie spadku po zmarłych rodzicach, na okoliczność ustalenia kręgu spadkobierców ustawowych, bo nie była ona niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a.).
Reasumując Kolegium, działając na podstawie analizowanych przepisów art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a., słusznie nie czyniło więc samoistnych ustaleń co do legitymacji procesowej skarżącej ponad ustalony w postępowaniu głównym prowadzonym w 1979 r. krąg stron postępowania, a w konsekwencji nie kontroluje ich również Sąd w zawisłej sprawie ze skargi na postanowienie Kolegium wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Z powyższych powodów, wbrew zarzutom skargi, nie doszło zatem do naruszenia art. 73 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wyrażonych w k.p.a. zasad: jawności, czynnego udziału strony, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania. Kolegium zasadnie stwierdziło, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i nie posiada przymiotu strony, zatem nie przysługiwało jej prawo wglądu do akt sprawy, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a.
Dodatkowe zarzuty przedstawiane w skardze na okoliczność wadliwego wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r., koncentrujące się na okoliczności, że data jej wydania pokrywa się z dniem śmierci jednej ze stron, wykraczają poza granice sprawy sądowoadministracyjnej tj. sprawy ze skargi na postanowienie Kolegium wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.