II SA/Op 253/22

II SA/Op 253/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 636/23 - Wyrok NSA z 2024-04-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 7 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lipca 2022 r., nr SKO.40.1295.2022.rl w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Głubczyckiego z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr G.6124.75.2022, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej T. Sp. z o.o. w G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym przez T. Sp. z o.o. (dalej: strona, skarżąca, Spółka), postanowieniem z 28 lipca 2022 r., nr SKO.40.1295.2022.rl, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: Kpa, po rozpoznaniu zażalenia Spółki na postanowienie Starosty Głubczyckiego z 1 kwietnia 2022 r., nr G.6124.75.2022, odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 100 kWp wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr a (stanowiącej użytek gruntowy - grunty rolne zabudowane - Br-PsI), obręb B., gmina G. – postanowienie pierwszoinstancyjne utrzymało w mocy.
Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. W związku z toczącym się przed Burmistrzem Głubczyc postępowaniem z wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy, organ ten pismem z 23 marca 2022 r. zwrócił się do Starosty Głubczyckiego o uzgodnienie - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji ustalającej ww. warunki zabudowy. Postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r., nr G.6124.75.2022, działający z upoważnienia Starosty Głubczyckiego Kierownik Wydziału Geodezji i Nieruchomości, na podstawie art. 106 Kpa, a także art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 100 kWp wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr a (stanowiącej użytek gruntowy - grunty rolne zabudowane - Br-PsI), obręb B., gmina G.
W uzasadnieniu wskazał organ, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi; zaś stosownie do art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym do uzgodnień w zakresie gruntów rolnych jest starosta. Wyjaśnił przy tym, że działka nr a, k.m. [...], obręb B., zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków stanowi grunty rolne zabudowane klasy I (Br-PsI) o powierzchni 5,9583 ha. Podał nadto, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Dalej odnotował, że z projektu przedłożonej decyzji nie wynika żaden związek planowanej inwestycji z prowadzeniem działalności rolniczej, tym samym planowane zamierzenie nie ma charakteru rolnego, a jego realizacja zmieni dotychczasowy sposób użytkowania gruntów rolnych.
Ponadto podniósł organ pierwszoinstancyjny, że Starosta uzgadniając projekt decyzji bada, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem nie narusza ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne należy rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów oraz innego niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych. Zmiana użytków rolnych klasy I-III może być dokonana poza miejscowym planem pod warunkiem, że przy uchwalaniu nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objęty wnioskiem inwestora teren uzyskał zgodę, o której mowa art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czyli zgodę ministra właściwego do spraw rozwoju z zastrzeżeniem ust. 2a, według którego nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego spraw rozwoju przeznaczenie na cele nierolnicze nieleśne gruntów rolnych rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Zdaniem Starosty, z analizy załącznika mapowego wykonanego w skali 1:1000 wynika, że cały teren planowanej inwestycji stanowi grunty rolne zabudowane klasy (Br-PsI) o powierzchni 5,9583 ha i nie spełnia warunków określonych w art. 7 ust. 2a, pkt 1, 2, 3 i 4. Podkreślił następnie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania podporządkowane są m.in. zasadzie praworządności zawartej w art. 6 Kpa, co z kolei wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności podejmowanej przez ten organ w ramach przyznanych kompetencji. Określona w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej obliguje zaś organ do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa.
Konkludując, organ stwierdził, że - jego zdaniem - przy realizacji przedmiotowej inwestycji, zachodzi konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a następnie uzyskania decyzji starosty zezwalające na ich wyłączenie z produkcji rolniczej, stosownie do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W zażaleniu na to postanowienie Spółka podniosła, że "we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało wskazane, że inwestycja dotyczy instalacji fotowoltaicznej, która w całości ma być zlokalizowana na dachu istniejącego już budynku". Tym samym, zaznaczył żalący, że nie zostanie zajęty grunt, a budynek, na dachu którego zostanie zrealizowana instalacja fotowoltaiczna. W związku z powyższym, w ocenie Spółki, nie ma miejsca zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów rolnych, ponieważ budynek, na którym planowany jest montaż instalacji, już istnieje i jego sposób użytkowania pozostanie bez zmian. Budynek nadal będzie spełniał dokładnie tę samą funkcję, którą spełniał bez instalacji fotowoltaicznej na dachu. Zauważyła przy tym Spółka, że planowana instalacja fotowoltaiczna będzie produkowała ekologiczną energię elektryczną głównie na potrzeby własne tego budynku, czyli energia elektryczna będzie wykorzystywana na bieżąco w budynku. Z powyższych względów, żaląca oceniła argumenty organu przedstawione w zaskarżonym postanowieniu za bezzasadne. Wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie organu odwoławczego, stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, przytoczył organ drugoinstancyjny prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach odnotował, że materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwana dalej: u.p.z.p. lub ustawa. Jej art. 59 ust. 1 zdanie 1 ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Zaznaczył organ odwoławczy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po przeprowadzeniu, tzw. postępowania uzgodnieniowego, co wynika z art. 53 ustawy, zgodnie z którym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a na mocy art. 64 ust. 1 ustawy odpowiednio w sprawach ustalenia warunków zabudowy), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Owe przepisy to ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.), dalej: ugn, stanowiąca w art. 92 ust. 2, iż za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Równocześnie podniosło Kolegium, że z przywołaną powyżej regulacją koresponduje treść art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.), zwanej dalej u.o.g.r., zawierającego legalną definicję gruntów rolnych (z uwagi na fakt, że działka nr a, k.m. [...], obręb B., o powierzchni 5,983 ha, jest gruntem rolnym klasy I [Br-PsI], Kolegium nie będzie odnosić się w niniejszym postanowieniu do gruntów leśnych). Zgodnie z art. 5 ust. 1 zdanie 1 u.o.g.r. właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. W myśl art. 7 ust. 1 u.o.g.r. przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III — wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Dostrzegło przy tym Kolegium, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera kilka wyjątków od powyższej zasady, jednak – na co zwróciło uwagę – żaden z nich nie zachodzi w realiach niniejszej sprawy. Działka inwestycyjna nie jest położona na terenie, dla którego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się (art. 7 ust. 1a u.o.g.r.), a nadto w okolicznościach sprawy grunty objęte planowaną inwestycją nie spełniają łącznie warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r., ponieważ ich powierzchnia przekracza niewątpliwie 0,5 ha (linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone na załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji obejmują więcej niż połowę działki nr a o powierzchni 5,9583 ha - por. czwarta z przesłanek wyłączenia określonego w art. 7 ust. 2a, której brak spełnienia wyłącza możliwość jego zastosowania, jako wyłączenia, dla którego zastosowania wszystkie z wymienionych w tym przepisie przesłanek muszą zostać spełnione łącznie).
Zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie argument zażalenia, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało wskazane, że inwestycja dotyczy instalacji fotowoltaicznej, która w całości ma być zlokalizowana na dachu istniejącego już budynku. Przedmiotem uzgodnienia starosty jest bowiem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a ta w rozstrzygnięciu wskazuje na budowę instalacji fotowoltaicznej na działce nr a. Jednocześnie Kolegium dostrzegło, że wprawdzie w pkt II decyzji - wśród ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - pojawia się sformułowanie wskazujące, że "inwestycja polegać będzie na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy wytwórczej do 1000 kWp wraz z niezbędną infrastrukturą na dachu istniejącego budynku magazynowego dla własnych potrzeb", to jednak – w jego ocenie – nie jest to wystarczające dla przyjęcia, że faktycznie inwestycja obejmuje wyłącznie budynek, na którym inwestor deklaruje umieszczenie instalacji, ponieważ: po pierwsze, w załączniku graficznym nr 1 do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji (pkt IV decyzji) obejmują nie tylko teren, na którym usytuowany jest wskazany budynek, ale także teren wokół niego; po drugie: przedmiotem planowanej inwestycji - oprócz budowy instalacji fotowoltaicznej o mocy do 100 kWp - jest niezbędna infrastruktura techniczna (przykładowo linia kablowa, przyłącze elektroenergetyczne), która zlokalizowana będzie na powierzchni gruntu działki nr a, przez ten grunt rolny uległby przekształceniu. Z tego powodu - w ocenie Kolegium - nie ma racji skarżąca, podnosząc że w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nie zostanie zajęty grunt, a jedynie budynek, na dachu którego zostanie umieszczona instalacja fotowoltaiczna, a tym samym, że nie dojdzie do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów rolnych. Zdaniem SKO, planowana inwestycja powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, a jednocześnie zmienia formę architektoniczno-budowlaną obiektu budowlanego, na którego dachu inwestorka zamierza zrealizować instalację. Nie ma przy tym decydującego znaczenia, czy wytwarzana w ramach instalacji energia elektryczna ma być wykorzystywana "głównie na potrzeby własne tego budynku". Na zakończenie stwierdził organ odwoławczy, że na przedmiotowej działce występują wyłącznie grunty rolne pierwszej klasy, w związku z czym zmiany przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie odwoławcze w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zasadniczej kwestii autor skargi powtórzył dotychczas prezentowane, a podniesione w zażaleniu zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie. Zarzucił orzekającemu w sprawie organowi odwoławczemu naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w sytuacji, w której uzyskanie takiej zgody nie jest wymagane;
2) art. 7 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie faktu, że inwestycja dotyczy instalacji fotowoltaicznej, która ma być zlokalizowana na dachu już istniejącego budynku, co nie doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntu;
3) art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów państwa;
4) art. 9 Kpa poprzez zaniechanie przez organy administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
5) art. 10 § 1 Kpa, poprzez zaniechanie przez organy administracji obu instancji, przed wydaniem orzeczenia, umożliwienia skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.
Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W uzasadnieniu autor skargi rozwinął zarzuty przytoczone w jej petitum, akcentując i powtarzając, że we wniosku strona wskazała, że moduły fotowoltaiczne zamontowane zostaną na dachu, w rzędach i skierowane zostaną w stronę południa a wyprodukowana energia wykorzystywana będzie na potrzeby własne zakładu. Instalacja przyłączona będzie do wewnętrznej sieci elektroenergetycznej skarżącej.
Kontynuując podkreślił autor skargi, że organy obu instancji zobowiązane były do uzyskania pewności co do stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, w tym kwestii związanych chociażby z umiejscowieniem infrastruktury technicznej planowanej inwestycji. W jego ocenie organy poczyniły ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, pomijając okoliczności wskazywane przez Spółkę, a Kolegium zobowiązane było do wyjaśnienia powziętych wątpliwości, czego nie uczyniło.
Ponadto zdaniem skarżącego organ wydał zaskarżone postanowienie w oparciu o błędnie przyjęty stan faktyczny sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).
Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającego go postanowienia pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.
Mając to na uwadze podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, który z kolei stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.);
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Organ uzgadniający w tym przypadku, tj. Starosta, a w ślad za nim SKO, przyjęły – wbrew stanowisku strony o posadowieniu instalacji fotowoltaicznej na dachu istniejącego budynku – że zabudowa dotyczy całej działki a, zatem ustalenie warunków zabudowy powinno się odnosić do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana – tak strona 4 postanowienia SKO. Organy wskazały na potrzebę posadowienia infrastruktury technicznej także na gruncie, odwołując się do załączników i map. W konsekwencji – przy przyjęciu takiego założenia – analiza przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2a ustawy doprowadziła organy do wniosku, że w badanym przypadku wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co powodowało odmowę uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora, tj. treść złożonego wniosku, zaś obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. II OSK 1867/20, wyrok WSA w Olsztynie z 1 lutego 2022 r., sygn. II SA/Ol 1019/21).
Tym samym organ współdziałający winien baczyć, aby nie doprowadzić do nieuzasadnionego wkroczenia w kompetencje innych organów administracji orzekających w ramach sprawy ustalenia warunków zabudowy. Organ ten nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 Kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zadaniem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie oceną tą winny zostać objęte kwestie dotyczące tego, czy – o ile w ogóle chodzi o grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, w przypadku których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody właściwego ministra – spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora takiej zgody, tj. przesłanki określone w art. 7 ust. 2a ustawy. Wystąpienie zaś tych przesłanek winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanym przypadku zaś organy uzgadniające wykroczyły poza ten aspekt sprawy i podjęły rozważania odnoszące się do zagadnienia posadowienia inwestycji na części działki, czy też bardziej tej części niewskazanej przez inwestora, wszak ten konsekwentnie podawał dach wybudowanego obiektu. Dostrzec przy tym należy na występujące problemowe zagadnienie, notabene niejednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądowym dotyczące dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części terenu inwestycji (por. m.in. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16, z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20). To zaś zagadnienie, jak podkreślił NSA w powołanym wyżej wyroku z 21 października 2020 r., sygn. II OSK 1867/20, nie odnosi się do zakresu dopuszczalnych rozważań, gdyż nie jest związane z kwestią ochrony gruntów rolnych, dokonywaną przez pryzmat przepisów materialnoprawnych regulujących ten aspekt procesu inwestycyjnego. Poruszona przez orzekające organy uzgodnieniowe kwestia mogłaby być ewentualnie przedmiotem stosownych analiz, ale organu prowadzącego postępowanie główne, tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W tych okolicznościach należy także zauważyć, że nie wiadomo dlaczego pomimo dostrzeżenia przez organ odwoławczy, że w pkt II decyzji - wśród ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - pojawia się sformułowanie wskazujące, że "inwestycja polegać będzie na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy wytwórczej do 1000 kWp wraz z niezbędną infrastrukturą na dachu istniejącego budynku magazynowego dla własnych potrzeb", stwierdził, że nie jest to wystarczające dla przyjęcia, iż faktycznie inwestycja obejmuje wyłącznie budynek, na którym Spółka deklaruje umieszczenie instalacji, ponieważ: po pierwsze - w załączniku graficznym nr 1 do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji (pkt IV decyzji) obejmują nie tylko teren, na którym usytuowany jest wskazany budynek, ale także teren wokół niego; po drugie - przedmiotem planowanej inwestycji - oprócz budowy instalacji fotowoltaicznej o mocy do 100 kWp - jest niezbędna infrastruktura techniczna (przykładowo linia kablowa, przyłącze elektroenergetyczne), która zlokalizowana będzie na powierzchni gruntu działki nr a, przez co ten grunt rolny uległby przekształceniu. Zdaniem Sądu okoliczność ta – w sytuacji ujawnionych wątpliwości – winna zostać skonkretyzowana przez stronę, zwłaszcza, że konsekwentnie podnosi ona, iż inwestycja posadowiona zostanie na dachu istniejącego budynku. Jeżeli bowiem organy orzekające dostrzegają znajdujące oparcie w przepisach prawa powody, aby w decyzji zawrzeć wskazanie czy to dokładnej powierzchni całej inwestycji wraz z infrastrukturą towarzyszącą jej posadowieniu, to powinien takie powody przedstawić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Kolegium uznało za prawidłowe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne pomimo rozbieżności odnośnie do posadowienia przedmiotowej inwestycji – działka czy dach na zlokalizowanym na niej obiekcie. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określono w pkt 5 min., że "instalacja będzie realizowana na dachu istniejącego budynku" i co istotne "nie powiększa terenu przekształconego".
Tym samym podkreślania wymaga, iż powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie dotyczy wyłącznie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ uzgadniający nigdy nie może jednak zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 38/21, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
W konsekwencji należy uznać, że organy dopuściły się naruszenia art. 6 Kpa w zw. z art. 19 Kpa i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., art. 77, art. 80, 107 § 3 Kpa mającego wpływ na wynik sprawy, co - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - prowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. W tej sytuacji odnoszenie się do innych zarzutów skargi jest bezprzedmiotowe lub zbędne, jako że sporne kwestie powinny być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu głównym. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Jednocześnie wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a.