II SA/Op 250/05

II SA/Op 250/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Elżbieta Naumowicz -spr. Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego o d d a l a s k a r g ę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. A. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu na obiady w Domu Dziennego Pobytu [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż D. A. wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2004 r. zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej z przeznaczeniem na pokrycie dojazdu na obiady w Domu Dziennego Pobytu [...]. Wniosek ten został rozstrzygnięty negatywnie decyzją z dnia 30 września 2004 r., nr [...], która to decyzja została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 9 grudnia 2004 r. nr [...] z uwagi na konieczność wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] odmówił Panu D. A. udzielenia pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na pokrycie dojazdu na obiady w Domu Dziennego Pobytu [...], wskazując w uzasadnieniu decyzji na fakt, że pomimo przyznania pomocy w formie obiadów w Domu Dziennego Pobytu [...] w O., skarżący od dnia 1 czerwca 2004 r. ani razu z nich nie skorzystał, jak również nie wyraził zgody na propozycję przyznania bezpłatnych usług opiekuńczych, w ramach których mieścił się dowóz obiadów do miejsca zamieszkania. Poza tym organ pierwszej instancji wykazał, iż w dacie rozpatrywania wniosku dysponował środkami finansowymi w kwocie 92025 zł, z czego na zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe przeznaczono środki w kwocie 50000 zł, co przy wypłacie około 600 świadczeń daje średnio zasiłki w wysokości 80 zł na rodzinę, natomiast rodzina skarżącego otrzymywała pomoc finansową w różnej formie.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. A. wskazywał na rażącą sprzeczność decyzji podejmowanych przez organ pomocy społecznej z zapisami ustawy o pomocy społecznej i podnosił, że wszelkie decyzje odmowne, dotyczące kosztów eksploatacyjnych samochodu pełniącego rolę wózka inwalidzkiego, są pogwałceniem jego praw konstytucyjnych określonych przepisami ustaw.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wynikającą z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zasadę niezbędności, przejawiającą się w dążeniu do zaspokojenia potrzeb osób na poziomie elementarnym, a także pomocy w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, podając, iż zasada ta realizowana jest w oparciu o ustalone w ustawie kryterium dochodowe wynoszące 316 zł na osobę w rodzinie. Organ odwoławczy przyjął, iż dochód trzyosobowej rodziny skarżącego, wynoszący 820,48 zł i składający się z renty inwalidzkiej 756,78 zł oraz zasiłku stałego w kwocie 63,70 zł, uprawnia do świadczeń z pomocy społecznej, gdyż nie przekracza kwoty kryterium dochodowego wynoszącej 948 zł. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące odmowy przyznania dochodzonego zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu na obiady z uwagi na okoliczność, iż od dnia l czerwca 2004 r. skarżący ani razu nie skorzystał z obiadów, a także nie przyjął propozycji ich dowozu w ramach usług opiekuńczych do miejsca zamieszkania. Poza tym organ stwierdził, iż w sposób wyczerpujący zostały uzasadnione przyczyny odmowy udzielenia pomocy w tej formie.
W skardze podniesiono, iż zmiana na stanowisku Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. nie przyniosła spodziewanej radykalnej poprawy w działalności tego organu, pomimo przeprowadzonej kontroli przez organ nadzoru. Wskazano poza tym, że przyznawane świadczenia w formie posiłków nie obejmowały dni roboczych, jak również ograniczono przyznane córce posiłki w stołówce szkolnej. Ponadto przedstawione zostały starania skarżącego o uzyskanie zestawienia wniosków, jakie złożył w ośrodku pomocy społecznej i interwencje w jednostce nadzorującej, gdzie kierownikiem jest osoba będąca członkiem zespołu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., w której gabinecie w dniu 3 czerwca 2005 r. skarżący zastał Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, co może przesądzać o stronniczości składu orzekającego Kolegium.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację, wyjaśniając dodatkowo, iż w świetle ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) pozaetatowe członkowstwo w Kolegium nie koliduje z zatrudnieniem w administracji rządowej, natomiast pozostałe okoliczności, dotyczące działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O., nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), do kognicji sądu administracyjnego należy kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy – sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, a więc prawidłowość zastosowania przez organy przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Badając sprawę z tego punktu widzenia przyjąć należało, iż skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.
Z uwagi na to, że skarżący kierował do organu pomocy społecznej wiele wniosków, w wyniku których wydano wiele aktów administracyjnych oraz z powodu powtarzania przez skarżącego zarzutów pod adresem tych różnych aktów, sprecyzować należy na początek zakres weryfikacji sądowej w niniejszej sprawie. Kontrolą tą objęta jest decyzja w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu na obiady w Domu Dziennego Pobytu [...], podjęta w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 30 sierpnia 2004 r. Z pewnością zatem nie zasługiwały na uwzględnienie te zarzuty skarżącego, które odnosiły się do decyzji dotyczącej przyznania córce skarżącego obiadów w stołówce szkolnej w okresie do 30 kwietnia 2005 r. i w okresach wcześniejszych. Zarzuty te nie mają jakiejkolwiek doniosłości prawnej z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji. Podobnie rzecz się ma z zarzutami pozamerytorycznymi, dotyczącymi działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. oraz wyników kontroli prowadzonej przez Oddział Nadzoru nad Jednostkami Pomocy Społecznej Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego.
Odnośnie zarzutu skarżącego, dotyczącego stronniczości zespołu Kolegium orzekającego w przedmiotowej sprawie, należy wskazać, iż ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) zawiera gwarancje zachowania obiektywizmu w rozpatrywaniu spraw, gdyż po myśli art. 18 ust. 1 oraz art. 17 tej ustawy orzeczenia wydawane są przez składy trzyosobowe, po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym, w wyniku narady i głosowania, większością głosów. Poza tym stosownie do przepisu art. 9 ust. 1 pkt 3 tej ustawy członkostwa w kolegium nie można łączyć z zatrudnieniem w jednostkach samorządowych tj. w urzędzie gminy, starostwie lub w urzędzie marszałkowskim. Brak jest natomiast zakazu łączenia tej funkcji z zatrudnieniem w organach administracji rządowej. Wyłączenie członka składu orzekającego od udziału w postępowaniu następuje na zasadach ogólnych procedury administracyjnej - ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., przewidującej w art. 24 § 3 możliwość wyłączenia pracownika organu na jego żądanie lub na żądanie strony, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.
Z lektury akt wynika, iż w przedmiotowej sprawie żaden członek Kolegium nie wnosił o wyłączenie, jak również nie wnosił o to skarżący, pomimo, że sprawa rozpatrywana była dwukrotnie przez skład orzekający organu odwoławczego, w którym sprawozdawcą była J. C. - będąca pozaetatowym członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i zajmująca jednocześnie stanowisko Kierownika Oddziału Nadzoru nad Jednostkami Pomocy Społecznej Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego, natomiast opisana w skardze sytuacja miała miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, należy wskazać, iż materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), która określa cele pomocy społecznej, jakimi są umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1) oraz wspieranie ich w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3) w razie wystąpienia okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy, wymienionych przykładowo w art. 7 pkt 2-15 tej ustawy, do jakich należą m.in. bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba. Organy pomocy społecznej są zobligowane dążyć do zapewnienia powyższych celów za pomocą przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej świadczeń (pieniężnych i niepieniężnych) oraz usług, wymienionych enumeratywnie w art. 36 ustawy, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), z tym zastrzeżeniem, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4).
Jednym z rodzajów świadczeń pieniężnych jest zasiłek celowy, wskazany w art. 36 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy społecznej, który w myśl art. 39 ust. 1 tej ustawy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, przy czym stosownie do art. 8 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje w razie spełnienia kryterium dochodowego, jakim dla osób w rodzinie jest wskazana przez ustawodawcę kwota dochodu wynosząca 316 zł na osobę.
W tym miejscu należy wskazać, że niewątpliwie dofinansowanie dojazdu na przyznane przez organ pomocy społecznej posiłki należy do zakresu pomocy mieszczącej się w powołanych wyżej przepisach.
Analiza przepisów ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że przyznawanie świadczeń określonych tą ustawą, a także ich zakres, zależy nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb osób uprawnionych do uzyskania pomocy, ale również od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Poza tym art. 39 ust. 1 tej ustawy określa, że pomoc w formie zasiłku celowego "może być udzielona", co oznacza, że ustawodawca nie zobligował organów pomocy społecznej do pełnego zaspokojenia wszystkich uzasadnionych potrzeb osób ubiegających się o pomoc, choćby te potrzeby były jak najbardziej uzasadnione, a zatem świadczenia w ramach zasiłku celowego nie mają charakteru roszczeniowego.
W przedmiotowej sprawie zasadnie przyjęto, iż dochód rodziny skarżącego, ustalony w drodze prawidłowo przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, wynosi 820,48 zł. Oznacza to, że skarżący spełnia określone w ustawie kryterium dochodowe, co jednak nie jest okolicznością przesądzającą o tym, że wnioskowane świadczenie musi zostać przyznane.
Organ pierwszej instancji, rozpatrując możliwość udzielenia skarżącemu żądanego świadczenia, ocenił wielkość posiadanych środków finansowych przeznaczonych na zadania własne, do jakich należy udzielanie pomocy w formie zasiłków celowych, wykazując, iż nie ma możliwości udzielenia skarżącemu zasiłku celowego w formie pieniężnej, gdyż miesięczna kwota 50000 zł rozdysponowana na liczbę 600 świadczeń dla osób (rodzin) kwalifikujących się, tak jak skarżący, do udzielenia pomocy, pozwala na udzielenie każdej z tych osób (rodzin) zasiłku w średniej kwocie 80 zł miesięcznie.
Organ wskazał, iż rodzina skarżącego w badanym okresie była objęta różnymi formami pomocy, takimi jak zasiłek okresowy we wrześniu i październiku w kwocie 127,52 zł, a także zasiłek stały wynoszący 63,70 zł, obiady dla córki D. w szkole i zasiłek celowy na zakup podręczników w kwocie 100 zł, a zatem rodzina nie została pozostawiona bez wsparcia, w tym również uzyskała świadczenie w formie zasiłku celowego. Pomoc w formie zasiłku celowego na dojazdy byłaby zatem kolejnym świadczeniem pobieranym przez skarżącego.
Organ pierwszej instancji, uznając jednak konieczność udzielenia skarżącemu wsparcia z uwagi na istniejącą niepełnosprawność, zaproponował przyznanie pomocy w innej formie tj. formie niepieniężnej, w postaci usług opiekuńczych polegających na dowożeniu posiłków z Domu Dziennego Pobytu [...] do miejsca zamieszkania. Ta oferta została jednak kategorycznie odrzucona przez skarżącego, który kwestionował możliwość zachowania wymogów sanitarnych oraz wskazywał na wysokie koszty, z jakimi wiązałoby się zapewnienie odpowiedniego poziomu tych usług.
W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie istotną okolicznością jest to, iż skarżący, któremu przyznana została na okres od 1 czerwca 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. pomoc w postaci posiłków w Domu Dziennego Pobytu [...] w O., nie skorzystał z nich w okresie poprzedzającym złożenie wniosku i odmówił wyrażenia zgody na dowożenie posiłków do domu. Bezspornie dochodzona przez skarżącego pomoc pozostaje w nierozerwalnym związku ze świadczeniem w postaci obiadów. Skoro do daty złożenia wniosku skarżący ani razu nie spożywał przyznanych posiłków, nie poniósł zatem żadnych kosztów związanych z dojazdem do wyznaczonego miejsca ich wydawania. Z tego względu wniosek mógł być rozpatrywany jedynie w odniesieniu do okresu następującego po jego złożeniu.
Wobec wykazanego braku możliwości udzielenia skarżącemu pomocy w kwocie przekraczającej przeciętną wysokość przyznawanego zasiłku celowego, zasadnie przez organ pierwszej instancji została zaproponowana pomoc w formie niepieniężnej, przewidzianej w art. 36 pkt 2 lit. l ustawy o pomocy społecznej, która mogła doprowadzić do zaspokojenia żądania skarżącego i osiągnięcia wskazywanego przezeń konkretnego celu, jakim był dojazd na obiady. Nie można zapominać o tym, że zgłoszone żądanie było ściśle związane z przyznanym świadczeniem w formie posiłków i prowadziło do zapewnienia ich spożycia, a zatem ten właśnie cel należało traktować jako nadrzędny. Wychodząc z tego założenia stwierdzić trzeba, iż zasadnie organ pomocy społecznej, oferując dowóz obiadów, podjął starania zmierzające do tego, by skarżący mógł prawidłowo zrealizować swe uprawnienie do spożywania posiłku. W tym kontekście niezrozumiała jest wyrażana przez skarżącego troska o możliwość zapewnienia przez organ wymogów sanitarnych oraz zwiększone koszty takiej usługi, jak również wskazywane a priori obawy, że nie będą przestrzegane warunki higieniczne. Poza tym podnoszony przez skarżącego argument, że samochód pełni rolę wózka inwalidzkiego, nie może przesądzić o uzyskaniu świadczenia pieniężnego w postaci dofinansowania do paliwa w sytuacji, gdy przy limitowanej wysokości środków finansowych przeznaczonych na pomoc w formie pieniężnych zasiłków celowych i konieczności objęcia tą pomocą jak największej liczby osób i rodzin kwalifikujących się do uzyskania tego rodzaju świadczeń, istnieje inny sposób zapewnienia skarżącemu możliwości spożycia obiadów.
Z przedstawionych wyżej przyczyn nie można postawić uzasadnionego zarzutu, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, skoro wykazana została niemożliwość udzielenia zasiłku celowego pieniężnego przy jednoczesnym braku zgody skarżącego na inną formę pomocy. Wprawdzie organ odwoławczy, uzasadniając zajęte stanowisko dotyczące odmowy przyznania zasiłku celowego, skupił swą argumentację wyłącznie na tym, że skarżący nie skorzystał z obiadów ani z oferowanej możliwości ich dowozu, pomijając ocenę przedstawionej w decyzji organu pierwszej instancji analityki posiadanych środków, jednak nie może to stanowić podstawy do sformułowania pod adresem tej decyzji zarzutu naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji podano, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił przyczyny odmowy, co oznacza, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszoinstancyjnego, uznaje tę decyzję za prawidłową, co odnosi się zarówno do rozstrzygnięcia, jak i do uzasadnienia. Istotnie, organ pierwszej instancji poddał ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego, podając wielkość środków, jakimi dysponuje i liczbę osób (rodzin) uprawnionych oraz średnią wielkość przyznawanych świadczeń, co uzasadnia w sposób przekonujący odmowę przyznania skarżącemu żądanego świadczenia.
Jeżeli więc zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.