II SA/Op 247/21

II SA/Op 247/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 497/22 - Wyrok NSA z 2024-11-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49b ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi M. P., A. W. i M. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Opolu z dnia 15 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 października 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim (dalej w skrócie: PINB), działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), nakazał M. P., M. P., M. P. i A. W. rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków wybudowanej w [...] na terenie działek nr ewid. gruntu a, b, c i d, wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ pierwszej instancji podał, że w prowadzonym z urzędu postępowaniu w sprawie legalności robót budowalnych wykonanych przy przedmiotowej oczyszczalni ustalono, że M. P. posiada zgłoszenie nr [...] z dnia 20 października 2004 r. na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków z lokalizacją w [...] na działkach nr e i f. Nieprawidłowość polega jednak na tym, że w rzeczywistości przydomową oczyszczalnię odprowadzającą ścieki sanitarne z budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na posesji w [...] wybudowano na terenie działek oznaczonych w ewidencji numerami: a, b, c i d, czyli innych niż w zgłoszeniu. Organ ustalił też, że zbiornik gnilny wraz z częścią instalacji znajduje się na działce nr a, poletko rozsączające wraz z kominkiem wentylacyjnym położone jest na działce nr d. Zbiornik oraz poletko rozsączające połączone są rurą z PCV, która przechodzi pod działką nr ewid. c stanowiącą drogę gminną. Odległość wyłazów zbiornika od ogrodzenia posesji wynosi ok. 1 m, zaś wylot wentylacji na ścianie domu oddalony jest ok. 1 m od ogrodzenia posesji. W toku postępowania doszło do ustalenia granicy pomiędzy działką nr b i a, a kontrola przeprowadzona w dniu 30 lipca 2019 r. wykazała, że rura kanalizacyjna łącząca zbiornik z poletkiem rozsączającym przechodzi przez następujące działki: nr a, nr b, nr c i nr d. Organ dokonał także pomiarów odległości zbiornika z wylotem wentylacyjnym oraz rury kanalizacyjnej łączącej zbiornik z poletkiem rozsączającym względem nowo ustalonej wspólnej granicy działek o numerach b i a. Natomiast M. P. wyjaśniła, że była jedynie inwestorem -zleceniodawcą, a wykonawcą robót przy budowie oczyszczalni był właściciel firmy J. R., który sam wykonał projekt zatwierdzony przez Starostwo Powiatowe w Oleśnie, w którym błędnie wpisał nieodpowiednie numery działek. W tak ustalonym stanie faktycznym PINB uznał, że w rzeczywistości przydomową oczyszczalnię odprowadzającą ścieki sanitarne z budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na posesji w [...] wybudowano na terenie działek oznaczonych w ewidencji numerami: b, a, c i d, czyli innych niż w zgłoszeniu. Na budowę tej oczyszczalni ścieków, o takiej lokalizacji, inwestor nie posiada wymaganego prawem zgłoszenia. Dalej podał, że w ramach procedury legalizacyjnej wydał w dniu 24 września 2019 r. postanowienie nr [...] nakładające na M. P., M. P., M. P. i A. P. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2019 r. dokumentów wymaganych - na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego - do legalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, a w szczególności:
1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego:
a) opis określający rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych,
b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
c) odpowiednie szkice lub rysunki;
2) projektu zagospodarowania działki lub terenu, opracowanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;
3) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z brakiem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Postanowienie to uchylił Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu - postanowieniem nr [...] z dnia 15 listopada 2019 r. - w części dotyczącej obowiązku określonego w pkt 2 postanowienia i w tym zakresie orzekł o nałożeniu na M. P., M. P., M. P. i A. W. obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. PINB wskazał też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na mocy wyroku z dnia 8 czerwca 2020 r. oddalił skargę M. P., M. P., M. P. i A. W. na postanowienie nr [...]. Odnotował również, że M. P. poinformowała, iż nie złożyła jeszcze wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, a następnie w dniu 13 sierpnia 2020 r. złożyła wniosek o przesunięcie terminu do przedstawienia żądanych dokumentów w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wniosku M. P. nie dołączyła pozostałych dokumentów wymaganych do legalizacji, a na wezwanie organu do ich dostarczenia wpłynął kolejny wniosek o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów. PINB odnotował, że z dołączonego do wniosku zawiadomienia z dnia 24 sierpnia 2020 r. wynika, iż toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie obejmuje w całości terenu inwestycji, tj. działki nr b, d i c, na których położona jest samowolnie wybudowana przydomowa oczyszczalnia ścieków. Tak więc jakiekolwiek rozstrzygnięcie w tej sprawie nie będzie mogło stanowić podstawy do legalizacji. Z kolei z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 14 września 2020 r. wynika, że Sąd zawiesił postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej na działce nr b do czasu zakończenia decyzją ostateczną sprawy prowadzonej przed PINB w przedmiocie legalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Ponadto ustalono, że podpisane przez M. P. w dniu 10 lipca 2020 r., a dostarczone do inspektoratu w dniu 10 września 2020 r. dwa oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki nr a i działki nr d są obarczone wadą prawną polegającą na niezgodnym ze stanem prawnym i faktycznym wskazaniem współwłaścicieli tych nieruchomości. Natomiast M. P. nie przedłożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla terenu działki nr b i działki nr c. Prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek numer: b, a, d i c nie wykazali również M. P., A. W. i M. P., którzy zostali do tego zobowiązani postanowieniem nr [...]. Dostrzegł również organ, że dostarczony do inspektoratu w dniu 10 września 2020 r. projekt zagospodarowania przedmiotowych działek posiada wady. Z tego względu pismem z dnia 22 września 2020 r. poinformowano strony, że bezzasadne byłoby dalsze przedłużanie terminu do przedstawienia dokumentów nałożonych postanowieniem legalizacyjnym w sytuacji, kiedy Sąd Rejonowy w [...] zawiesił postępowanie o ustanowienie służebności na części działki nr b do czasu zakończenia decyzją ostateczną sprawy [...] prowadzonej przed PINB. Dalej organ pierwszej instancji wskazał, że inwestorzy w dniu 30 września 2020 r. ponowili wniosek o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów. Następnie powołał się na mające zastosowanie przepisy Prawa budowlanego i podał, że umożliwił współwłaścicielom nieruchomości legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, ponieważ postanowieniem nr [...] nałożył obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. Z dużym opóźnieniem zobowiązani podjęli kroki prawne w celu uzyskania dokumentów wymaganych do legalizacji. Jednakże okazało się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków w [...] na terenie działek o numerach: a, b, c i d. Osoby zobowiązane nie wykazały prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmującą teren wszystkich działek zajętych pod budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, zaś postępowanie sądowe o ustanowienie służebności gruntowej (drogi koniecznej) na części działku numer b zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego, a wszczęte przez zobowiązanych postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie obejmuje w całości terenu inwestycji, tj. działki nr b, d i c, na których położona jest samowolnie wybudowana przydomowa oczyszczalnia ścieków. W tej sytuacji, w ocenie PINB, nie zostały spełnione wymogi z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, zatem konieczne stało się wydanie decyzji o rozbiórce spornej oczyszczalni ścieków na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowalnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. P., A. W. i M. P. podnieśli, że - w ich ocenie - wydane rozstrzygnięcie jest całkowicie błędne. Wywodzili, że nakaz rozbiórki jest ostatecznością, dlatego organ winien go wydać w takim zakresie, jaki jest niezbędny w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Gwarantuje to przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który stwarza organowi możliwość nałożenia nakazu częściowej rozbiórki, jeżeli jest to wystarczające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zdaniem odwołujących w niniejszej sprawie do stanu zgodnego z prawem wystarczy jedynie częściowa rozbiórka urządzeń znajdujących się na działce nr b. Pozostała część urządzeń znajduje się na działkach należących do skarżących. Posiadają oni również pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie warunków zabudowy. Ponadto odwołujący wnieśli do SR w [...] pismo wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, jednak na dzień złożenia odwołania nie otrzymali odpowiedzi. Dodatkowo wskazali, że projekt zagospodarowania działki nr a, b, d i c wraz z mapą będą mieli do końca roku. Argumentowali dalej, że nie ma przeszkód, by nakazać rozbiórkę części obiektu, zwłaszcza wówczas, gdy jest ona na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej szkody dla pozostałej części obiektu budowlanego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ jedynie rury leżą na terenie działki nr b, a pozostała część instalacji znajduje się na ich nieruchomości. Podkreślili również, że podjęli wszystkie działania w celu legalizacji obiektu. Zaznaczyli, że zgłoszenie dokonane w 2004 r. nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ, który nie sprawdził prawa do dysponowania działkami nr g oraz e.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Dodatkowo odnotował, że w postępowaniu odwoławczym zobowiązani nadesłali kserokopię pisma Burmistrza [...] pozytywnie uzgadniającego szkic przebiegu przydomowej oczyszczalni ścieków po działce nr c k.m. [...], obręb [...], będącej własnością Gminy [...], a stanowiącej drogę gminną; oświadczenia M. P., M. P., M. P. i A. W. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek nr a i h (wcześniej d). Przesłano również oświadczenie geodety uprawnionego W. D. z dnia 8 grudnia 2020 r., że mapa do celów projektowych dla działki nr b i a zostanie wykonana w terminie do 15 stycznia 2021 r., pismo Burmistrza [...] kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w sprawie przekazania zażalenia M. P. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie Burmistrza [...] z dnia 25 listopada 2019 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a także pismo Burmistrza [...] z dnia 7 stycznia 2021 r., z którego wynika, że wobec nakazania rozbiórki inwestycji wcześniejsze uzgodnienia w zakresie przejścia przez działkę nr c tracą moc. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podzielił ocenę prawną dokonaną przez PINB. W tym zakresie dostrzegł, że w sprawie miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. Następnie przypomniał, że inwestorzy mieli prawie rok czasu na dostarczenie wymaganych dokumentów. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego inwestorzy przedkładali liczne dokumenty, jednak żadne z nich nie odpowiadały wymaganiom postanowienia z dnia 24 września 2019 r. Inwestorzy nie przedłożyli decyzji o warunkach zabudowy dla wszystkich działek, jak również oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek nr b i c. Nie zapadło też prawomocne orzeczenie sądu powszechnego odnośnie do ustalenia służebności działki nr b. Ponadto wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podkreślił organ, że zakończenie postępowania legalizacyjnego nie jest uzależnione od uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie takiej decyzji jest oczywiście konieczne, jeśli inwestycja ma być zalegalizowana, ale jeśli inwestor takiej decyzji nie przedstawi organowi nadzoru budowlanego, to organ ten ma możliwość zakończenia postępowania poprzez wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem, że rozbiórka powinna dotyczyć wyłącznie części obiektu. Okoliczność taka bałaby możliwa, gdyby inwestorzy przedłożyli niezbędne dokumenty legalizacyjne dotyczące wyłącznie działek, do których posiadają prawo do dysponowania. Tymczasem nie przedłożyli oni żadnych wymaganych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy, nawet dla własnych działek (a i h). Tym samym nie można stwierdzić, że przynajmniej w tej części proces legalizacji został zakończony. Reasumując, OWINB stwierdził, że skoro cała inwestycja powstała samowolnie i inwestorzy pomimo upływu ponad roku od postanowienia z dnia 24 września 2019 r. nie przedłożyli żądanych dokumentów, to należało wydać nakaz rozbiórki.
W skardze na powyższą decyzję M. P., M. P. i A. W. (zwani dalej skarżącymi), reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie następujących przepisów:
- art. 156 § 1 pkt 2 i 5 w zw. z art. 6 K.p.a. przez ich pominięcie, albowiem organy mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji zostało dokonane bezpodstawnie, bowiem w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a.,
- art. 113 K.p.a. przez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a polegające na przyjęciu, że błędnie wskazany w zgłoszeniu numer działki nie powinien zostać sprostowany z urzędu jako oczywista omyłka,
- art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. przez ich pominięcie i brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności okoliczności dotyczących nieprawidłowości w postępowaniu PINB, w wyniku których doszło do wydania decyzji, w tym nieprawidłowości dotyczących działania Starostwa Powiatowego w Oleśnie,
- art. 11 K.p.a. przez jego pominięcie, co polegało na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji,
- art. 15 K.p.a. przez jego niezastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem zarzutów odwołania oraz nieprzeprowadzeniem postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności,
- art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo wystąpienia zagadnienia wstępnego, tj. wydania decyzji przez inne organy, jak również orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] w sprawie służebności gruntowej,
- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak nakazania rozbiórki jedynie części instalacji wchodzących na działkę nr b.
W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie w całości wykonania kwestionowanego rozstrzygnięcia.
W motywach skargi skarżący podnieśli, że upływ terminu na wykonanie obowiązków wyznaczonych przez organ nie może być podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie zgodzili się ze stanowiskiem, że nie przedłożyli żądanych dokumentów, ponieważ dostarczyli je organowi, choć nie wszystkie i to z powodów od nich niezależnych. Dalej odnieśli się do etapów postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Następnie stwierdzili, że wykonane przez nich roboty budowlane nie były wykonywane samowolnie, gdyż wymagane prawem zgłoszenie zostało złożone w 2004 r. Podnieśli też, że wydanie rozstrzygnięcia przez inny organ czy sąd stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co wiąże się z koniecznością zawieszenia postępowania. Ponowili argument, że w niniejszej sprawie do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wystarczy jedynie częściowa rozbiórka urządzeń znajdujących się na działce nr b. Pozostała część urządzeń znajduje się na działkach należących do skarżących. Posiadają oni również pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie warunków zabudowy. Końcowo dodali, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] zostało wznowione.
W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Przy piśmie z dnia 1 marca 2021 r. skarżący przedłożyli dodatkową dokumentację.
W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2021 r. uczestnicy postępowania – A. i R. S., odnosząc się do zarzutów skargi, podnieśli, że rozstrzygnięcia organów są prawidłowe, ponieważ skarżący "nie legitymują się posiadaniem żadnych warunków zabudowy celem legalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków". Poza tym podkreślili, że sporna oczyszczalnia funkcjonuje nielegalnie w ramach ich działki nr b, uniemożliwiając jej zabudowę i z tego powodu wnieśli o szybkie rozpoznanie sprawy.
Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 247/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, zaś postanowieniem z dnia 27 września 2021 r. odmówił skarżącym zawieszenia postępowania sądowego.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Podkreślił, że doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ postępowanie powinno być zawieszone. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że nie odniesie się do podniesionej w skardze okoliczności dotyczącej prowadzenia postępowania na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Z kolei skarżąca M. P. podkreśliła, że w sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, bo dokonano zgłoszenia przedmiotowej inwestycji. Natomiast kwestia błędu w numeracji działek powinna być załatwiona w Starostwie. Pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i argumentację przedstawione w odpowiedzi na skargę, akcentując, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Pełnomocnik uczestnika postępowania – R. S. poparł stanowisko zaprezentowane przez organ i zgodził się z zaskarżoną decyzją. Wskazał też, że skarga zawiera czysto teoretyczne wywody i nie powinna być uwzględniona, a w części jest myląca. Oświadczył również, że w interesie faktycznym i prawnym uczestnika postępowania, którego reprezentuje, jest rozbiórka, która powinna nastąpić w granicach jego nieruchomości. Uczestniczka postępowania – A. S. podtrzymała stanowisko wyrażone przez pełnomocnika reprezentującego jej męża.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów obu instancji nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, w pierwszej kolejności odnotować należy, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja OWINB z dnia 15 stycznia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 5 października 2020 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków wybudowanej w [...] na terenie działek o numerach ewidencyjnych gruntu a, b, c i d, wykonanej bez wymaganego zgłoszenia.
Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowił art. 49b ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie Prawem budowlanym, w jej brzmieniu - jak prawidłowo przyjęły organy - sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Nowelizacja ustawy Prawo budowlane weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., jednak wedle art. 25 tej noweli do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym w rozpatrywanym przypadku mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed ich nowelizacji. Zgodnie z treścią art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie natomiast do art. 49b ust. 2 Prawa budowalnego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:
1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego).
Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie podjęły czynności, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 24 września 2019 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, zakreślając jednocześnie termin na wykonanie tego zobowiązania. Nie orzekł natomiast o wstrzymaniu robót, ponieważ w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały zakończone. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że ww. postanowienie PINB nr [...] zostało uchylone postanowieniem OWINB nr [...] w części dotyczącej obowiązku określonego w pkt 2 i w tym zakresie organ odwoławczy orzekł o nałożeniu na M. P., M. P., M. P. i A. W. obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu, a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 35/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę skarżących na postanowienie OWINB nr [...]. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało mieć więc na uwadze regulację prawną zawartą w art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona tym przepisem w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1133/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że w przypadku orzeczenia sądu oddalającego skargę, które ma charakter deklaratywny, jego skutkiem pośrednim jest utrzymanie w mocy zaskarżonego aktu lub czynności, jako zgodnych z prawem. Innymi słowy, istotną treścią wyroku oddalającego skargę na decyzję czy postanowienie jest ustalenie, że nie były one prawnie wadliwe, co oznacza, że nie naruszały (w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w chwili ich wydania) prawa w zakresie określonym w art. 145 P.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., wyd. 6, s. 983-986). W świetle powyżej powiedzianego uznać trzeba, że tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 8 czerwca 2020 r. wiążąco wypowiedział się w kwestii zastosowanego przez organy trybu z art. 49b Prawa budowlanego, oddalając skargę na postanowienie wydane na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w którym uznano za udowodnione, że roboty budowalne polegające na wybudowaniu przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków zostały wykonane na działkach nr a, b, c i d, dla których inwestorzy nie legitymowali się skutecznym zgłoszeniem. Natomiast dokonane przez M. P. zgłoszenie ww. inwestycji obejmowało wyłącznie działki nr f i e. Organy uznały zatem, że inwestycja została wykonana niezgodnie ze zgłoszeniem. Wobec treści art. 170 P.p.s.a. skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie jest związany tym stanowiskiem, co oznacza, że zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego zakwalifikowania przez organy wykonanych robót budowlanych jako samowoli - wobec dokonanego w 2004 r. zgłoszenia - nie zasługiwały na uwzględnienie. W wyroku z dnia 8 czerwca 2020 r. przesądzona została także kwestia prawidłowości nałożonych na skarżących obowiązków w zakresie przedłożenia stosownych dokumentów.
W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było możliwe dokonanie legalizacji samowolnie zrealizowanej oczyszczalni, ponieważ inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków przedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów legalizacyjnych. Skarżący nie przedłożyli bowiem decyzji o warunkach zabudowy, przy czym dostrzec należy, że złożony przez inwestorów wniosek o jej wydanie nie obejmował wszystkich działek, na których wykonano oczyszczalnię. Poza tym inwestorzy nie przedstawili oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr b i nr c. W konsekwencji powyższego za nieuzasadniony Sąd uznał argument skargi dotyczący możliwości orzeczenia tylko częściowej rozbiórki obiektu. W rozważanym przypadku organy prawidłowo też przyjęły, że wykonane roboty budowlane zostały wykonane na działkach, które nie zostały wskazane w zgłoszeniu z dnia 20 października 2004 r.
W tych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd uznał, że na pełną akceptację zasługuje stanowisko organów obu instancji o konieczności nakazania przedmiotowej rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W sprawie niekwestionowane są ustalenia dotyczące samego faktu wykonania przez skarżących oczyszczalni. Wskazać też trzeba, że przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego wprowadziły wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 i umożliwiają m.in. wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Niewątpliwie budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale wymaga ona dokonania zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie w toku całego postępowania skarżący wprawdzie wskazywali na okoliczność dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania oczyszczalni, jednak z prawidłowych ustaleń organów jednoznacznie wynika, że sporne roboty budowlane zostały zrealizowane na innych działkach niż objęte zgłoszeniem. Stąd przedmiotowa budowa stanowi samowolę budowlaną i zastosowanie w sprawie miał przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowanego, a to wobec tego, że skarżący nie skorzystali z możliwości legalizacji tej samowoli. Skoro bowiem inwestorzy nie przedstawili koniecznych dokumentów, to organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Dodać jeszcze można, że w świetle kategorycznych przepisów Prawa budowlanego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt popełnienia samowoli. Inaczej mówiąc, brzmienie przepisów normujących kwestie samowoli budowlanej nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego.
Podsumowując powiedziane dotychczas, Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z posiadanymi kompetencjami usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej. W tym celu prowadziły postępowanie legalizacyjne, lecz wobec braku realizacji przez inwestorów nałożonych obowiązków zobowiązane były - stosownie do art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego - do orzeczenia nakazu rozbiórki. O wystąpieniu podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej organy wypowiedziały się wyraźnie w postanowieniach z dnia 24 września 2019 r. oraz z dnia 15 listopada 2019 r. Nadto skarżący byli świadomi skutków niewykonania nałożonych na nich obowiązków, ponieważ zostali o nich pouczeni.
W przekonaniu Sądu nieuprawnione są również dalsze zarzuty skargi. Przede wszystkim zupełnie niezrozumiała jest argumentacja skargi dotycząca trybu naprawczego określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Poza tym nie potwierdziły się zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy. Przeczy temu treść ocenianych decyzji, w których organy wskazały fakty, które uznały za udowodnione oraz dowody, na których się oparły.
Z wyżej wymienionych przyczyn Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała wymienione w skardze przepisy prawa materialnego i procesowego. Organy dokonały bowiem wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły natomiast podstaw do wydania nakazu rozbiórki oczyszczalni. Sąd miał również na uwadze to, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Odnotowania także wymaga, że organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania i zajął w tym zakresie trafne stanowisko. Nadto Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
Końcowo wyjaśnić przyjdzie w związku z wnioskiem skarżących o zawieszenie postępowania sądowego, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Należy zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeśli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie sądowoadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna), czyli sytuacja, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, a tym samym uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy przed sądem powszechnym w sprawie ustanowienia służebności gruntowej na działce nr b nie stanowi jednak zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu. Zakończenie tego postępowania nie jest bowiem niezbędne dla oceny legalności decyzji w sprawie rozbiórki oczyszczalni. Nawet bowiem w przypadku rozstrzygnięcia tej sprawy na korzyść skarżących, inwestorzy nadal nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr c.
W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.