II SA/Op 242/06

II SA/Op 242/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz(spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Baborów z dnia 14 lutego 2006r., nr XXIX-215/06 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego jest uchwała Rady Miejskiej w Baborowie z 14 lutego 2006 r. nr XXIX-215/06 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Baborów.
Złożenie skargi sądowoadministracyjnej poprzedziło postępowania administracyjne o następującym przebiegu:
Na sesji Rady Miejskiej w Baborowie w dniu 14 lutego 2006 r. organ ten podjął uchwałę nr XXIX-215/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Baborów. Jako podstawę prawną podjętej uchwały powołano:
- art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U.2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.) - zwana dalej w treści niniejszego orzeczenia "ustawą o samorządzie gminnym",
- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 1996 Nr 132 poz. 622 ze zm.) – zwana dalej w treści niniejszego orzeczenia "ustawą",
- art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2005 Nr 175 poz. 1458).
Uchwałę podjęto po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Głubczycach. Systematyka podjętej uchwały jest następująca: uchwalone przepisy zamieszczone są w rozdziałach a poszczególne normy zawarto w paragrafach, przy czym zachowano ciągłość ich numeracji w ramach całego uchwalonego regulaminu.
W szczególności uchwalony regulamin zawiera następujące postanowienia:
- Rozdział I "Postanowienia ogólne" § § 1 do 2,
- Rozdział II "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" § § 3 do 4,
- Rozdział III "Rodzaje i minimalna pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i gromadzenia nieczystości ciekłych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych" § § 5 do 8,
- Rozdział IV "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego" § § 9 do 12,
- Rozdział V "Maksymalny poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów" § 13,
- Rozdział VI "Inne wymagania wynikające z gminnego planu gospodarki odpadam" § §14 do 15,
- Rozdział VII "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" § § 16 do 17,
- Rozdział VIII "Wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" § 18,
- Rozdział IX "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania" § § 19 do 22,
- Rozdział X "Postanowienia końcowe" § § 23 do 26.
W ostatnim wskazanym wyżej rozdziale przewidziano, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy (§ 25) oraz, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia (§ 26).
Omawiana uchwała została doręczona Wojewodzie Opolskiemu, jako organowi nadzoru, w dniu 23 lutego 2006 r. stosownie do obowiązku wynikającego z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza uchybienie przewidzianego w nim tygodniowego terminu od daty podjęcia uchwały.
Wojewoda Opolski w terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. W konsekwencji, uznając podjętą uchwałę za sprzeczną z prawem a przez to nieważną, organ nadzoru działając na podstawie art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153 poz.1270 ze zm.) – dalej zwana w treści tego orzeczenia "P.p.s.a.", wniósł skargę sądowoadministracyjną. W skardze Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa.
W szczególności Wojewoda Opolski podniósł, że wydany akt prawa miejscowego stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązującego Radę Gminy do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących kwestii wyliczonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy. Ma on walor przepisu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewoda Opolski zarzucił, że uchwała Rady Miejskiej nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, zgodnie z którym regulamin powinien zawierać postanowienia dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rada Miejska w Baborowie w § 3 pkt 27 określiła zasady mycia pojazdów poza myjniami, natomiast nie umieściła w regulaminie unormowań dotyczących naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi. Norma prawna wyrażona w art. 4 ust. 2 ustawy jest normą o charakterze iuris cogentis (bezwzględnie obowiązującą), stąd też niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały.
Zdaniem skarżącego przedmiotowy regulamin zawiera dalsze liczne postanowienia istotnie naruszające prawo, w szczególności związane z powtarzaniem definicji ustawowych.
Z normatywnego charakteru przedmiotowego regulaminu wynika konieczność formułowania zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej.
Strona skarżąca powołała się na – jej zdaniem – utrwalone orzecznictwo uznające za niedopuszczalne powtórzenia regulacji ustawowych lub ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego.
Zdaniem Wojewody Opolskiego w tym kontekście za niedopuszczalne należy uznać następujące zapisy § 2 regulaminu, które powtarzają definicje ustawowe:
pkt 11 formułujący definicję odpadów komunalnych powtarza art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628 ze zm.),
pkt 13 zawierający definicję odpadów ulegających biodegradacji, gdyż ustawowa definicja odpadów ulegających biodegradacji została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach,
pkt 15 zawierający definicję odpadów opakowaniowych, uregulowaną w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych(t.j. Dz. U. nr 63 poz. 638 ze zm.),
pkt 17 definiujący pojęcie odpadów niebezpiecznych, zawarte w art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach,
* pkt 18 definiujący pojęcie nieczystości ciekłych, który powtarza art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy,
pkt 19 określający pojęcie zbiorników bezodpływowych stanowi powtórzenie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy,
* pkt 20 formułujący definicję stacji zlewnych, który powtarza art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy,
pkt 24 zawierający definicję zwierząt domowych, który powtarza art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( t.j. Dz. U. 2003 r. Nr 106 poz. 1002),
pkt 25 formułujący definicję zwierząt gospodarskich , pojęcie takich zwierząt zostało uregulowane w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich ( t.j. Dz. U.2002 Nr 207 poz. 1762 ze zm.)
pkt 26 definiujący pojęcie zwierząt bezdomnych powtarza art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt.
Skarga zwraca uwagę, że Rada Miejska działała w powyższym zakresie bez upoważnienia ustawowego, naruszając jednocześnie § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Następnie skarżący zarzucił, że następujące kwestie uregulowane w następujących postanowieniach regulaminu wynikają z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach:
§ 2 pkt 3 w części określający podmioty zobowiązane do utrzymania czystości w budynkach wielolokalowych, na terenie budowy, na przystankach komunikacyjnych, na drogach publicznych oraz na innych terenach wynikają z art. 5 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy,
§ 3 pkt 3 nakładający obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy,
-§ 4 pkt 9 i 11 zakazujący indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych oraz indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości, oraz § 9 pkt 1 i 4 zobowiązujący właścicieli nieruchomości do zawarcia umów z podmiotem uprawnionym do odbioru odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub opróżnianie osadnika oczyszczalni przydomowej wynika z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy,
§ 9 pkt 5 dotyczący podpisywania umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym wynika z art. 6 ust. 1 ustawy,
§ 10 pkt 1 regulujący skutki niewykonania przez właściciela nieruchomości określonych obowiązków wynika z art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5 ust. 7 i ust. 1-4 ustawy,
§ 10 pkt 2 regulujący, iż burmistrz dokonuje kontroli wykonywania obowiązku zawarcia umów na usługi odbioru odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz wykonywanie obowiązku uiszczania z tego tytułu opłat wynika z art. 3 ust. 3 ustawy,
§ 10 pkt 3 ustalający uprawnienia burmistrza w przypadku niewykonywania przez właściciela obowiązku zawarcia umowy na usługi odbioru odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych stanowi powtórzenie art. 6 ust. 7, 8, 9, 10, 12 ustawy,
§ 15 pkt 6 stanowiący, że gmina podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy oraz określający obowiązki jakie ciążą na przedsiębiorcy wynika z art. 7 ust. 3a ustawy, co więcej do wyłącznej kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta należy określenie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca, poprzez podanie ich do publicznej wiadomości,
§ 23 pkt 2 i 3 dotyczące skutków niewykonywania obowiązków wynikających
z regulaminu powtarza art. 10 ust. 2a i 3 ustawy.
Zdaniem Wojewody Opolskiego kolejne niżej wymienione uregulowania regulaminu zawierają "inne powtórzenia", które uznać należy za niedopuszczalne:
- § 3 pkt 16 dotyczący sposobu likwidowania śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach wynika z art. 82 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zm.),
- § 3 pkt 18 zobowiązujący właścicieli nieruchomości do oznaczania nieruchomości tablicami informacyjnymi obowiązek ten wynika z art. 64 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12, poz. 114 z późn. zm.),
- § 3 pkt 22 i 23 zobowiązujący odpowiednio do utrzymania rowów odwadniających przydrogach i torach w stanie drożności i wykoszenia oraz utrzymywania nasypów i wykopów poprowadzonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych w stanie wykoszonym, powyższe obowiązki nakłada na zarządców dróg art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U.2004 Nr 204 poz. 2086 ze zm.),
- § 4 pkt 1 wprowadzający zakaz postoju pojazdów mechanicznych na drogach publicznych i placach, poza miejscami dozwolonymi, zasady postoju pojazdów mechanicznych zostały uregulowane w rozdziale 5 ustawy z dnia 20 czerwca1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. 2005 Nr 108 poz. 908 ze zm.), - § 4 pkt 2 i § 8 pkt 2 dotyczący zakazu spalania odpadów na powierzchni ziemi, w instalacjach grzewczych budynków, w pojemnikach i koszach na odpady wynikajązart.13ustawy o odpadach, co więcej w art. 13 ust. 3 ustawy o odpadach dopuszczono spalanie zgromadzonych roślinności, poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów(w tym przepisów o ochronie przeciwpożarowej). Ponadto ustawodawca w przepisach ustawy o odpadach uregulował sposób postępowania w przypadkach, gdy spalanie odpadów ze względów bezpieczeństwa jest niemożliwe w instalacjach lub urządzeniach do tego przeznaczonych. Wprowadzenie przedmiotowych regulacji aktem prawa powszechnie obowiązującego pozbawiło organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prawa stanowienia w tym zakresie norm prawnych, w drodze aktu wykonawczego, czyniąc postanowienia § 4 pkt 2 i § 8 pkt 2 regulaminu sprzecznymi z prawem,
- § 4 pkt 3 zakazujący stosowania do usuwania śniegu i lodu środków chemicznych szkodliwych dla środowiska powtarza regulacje art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, co więcej dozwolone środki chemiczne określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960),
- § 4 pkt 4 zakazujący niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej i zieleńców, podczas gdy powyższe zachowania są wykroczeniami z art. 143 i 144 Kodeksu wykroczeń,
- § 4 pkt 5, w którym wyrażono zakaz umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń, wynikający z art. 63a Kodeksu wykroczeń,
- § 12 pkt 7 w części regulującej, iż pojazdy asenizacyjne powinny być myte codziennie powtarza regulacje § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych (Dz. U. Nr 193 poz. 1617),
- § 16 w części regulującej, iż osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt powtarza przepisy art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.),
- § 17 pkt 1 tiret piąty nakładający obowiązek opłacania podatku od posiadania psów, co wynika z art. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 9 poz. 84 ze zm.).
Wprowadzenie przedmiotowych regulacji aktami prawa powszechnie obowiązującego powoduje, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości stanowienia w tym zakresie norm prawnych w drodze uchwały.
Dalej Wojewoda Opolski w motywach skargi podniósł, że przedmiotowy regulamin stanowić mógł tylko wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zawarte we wskazanym przepisie wyliczenie, zgodnie z orzecznictwem, ma charakter zamknięty.
Tymczasem Rada Miejska w Baborowie, uchwalając przedmiotowy regulamin – zdaniem strony skarżącej - przekroczyła delegację ustawową uchwalając postanowienia regulaminu zawarte w:
* § 2 pkt 5 - w części zobowiązującej właścicieli nieruchomości do podpisania z podmiotem uprawnionym dwóch odrębnych umów i składania odpadów do dwóch odrębnych urządzeń, tego rodzaju obowiązek wykracza poza zakres unormowań, jakie mogą być przedmiotem regulaminu wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy,
* § 3 pkt 2 - dotyczące obowiązku przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 9 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji, Rada Miejska na podstawie ustawy o czystości i porządku w gminach nie posiada uprawnienia do określenia terminu, w jakim właściciel jest zobowiązany podłączyć się do sieci kanalizacyjnej,
* § 3 pkt 11 - wprowadzające obowiązek pielęgnacji i utrzymania estetycznego wyglądu ogrodów jordanowskich, terenów zielonych, ogrodów, kwietników, klombów, zarówno komunalnych jak będących własnością osób fizycznych i prawnych, ustawa zezwala radzie gminy na nałożenie obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku w stopniu określonym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, nie ma w tym zakresie elementów dotyczących estetycznego wyglądu terenów zielonych, ponadto "estetyczny" jest pojęciem subiektywnym i niemożliwa jest obiektywna ocena stopnia realizacji nałożonego obowiązku
* § 3 pkt 17 — zobowiązujące właścicieli nieruchomości do usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa, § 3 pkt 19 zobowiązujące do umieszczania w budynkach wielolokalowych tablic informacyjnych, §3 pkt 20 - wprowadzające obowiązek właścicieli do utrzymywania nieruchomości nie zabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia, Rada Miejska nie jest uprawniona do nakładania na właścicieli nieruchomości tak daleko idących obowiązków, mają oni jedynie dbać o czystość i porządek na własnych, czy zarządzanych nieruchomościach, przy czym ustawa precyzuje, że regulowanie tego obowiązku przez gminy może odnosić się do wprowadzania selektywnego zbierania odpadów, uprzątania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz mycia i naprawy pojazdów samochodowych,
* § 3 pkt 21, 25 - dotyczące obowiązku utrzymywania odłogowych nieruchomości rolnych w stanie tzw. czarnego ugoru oraz utrzymywania w stanie wolnym od zaśmiecenia wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia, żaden przepis ustawy nie daje Radzie Miejskiej uprawnienia do nakładania tego rodzaju obowiązków,
* § 3 pkt 31 - zobowiązujące do umieszczania plakatów, reklam, ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego celu przeznaczonych, powyższy obowiązek nie mieści się w katalogu obowiązków jakie rada gminy może nałożyć na właścicieli lub zarządców nieruchomości w zakresie delegacji ustawowej z wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy,
* § 3 pkt 32 - zobowiązujące do umieszczania na terenach publicznie dostępnych regulaminów korzystania z nich, art. 4 ust. 2 ustawy nie uprawnia rady gminy do zawierania w regulaminie czystości i porządku takiego rodzaju postanowień,
* § 3 pkt 35 - wprowadzające obowiązek zgłaszania do Urzędu Miejskiego faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę, taka regulacja także nie mieści się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy, bowiem na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy rada gminy ustala obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie może natomiast tego rodzaju obowiązków nakładać na osoby postronne, niebędące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych,
- § 9 pkt 6, 7 - określające sposób rozliczania opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz obowiązek rolników zainstalowania odrębnych liczników w przypadku z używania wody na potrzeby gospodarstwa rolnego i w związku z tym nieodprowadzania jej do zbiorników bezodpływowych, tego rodzaju postanowienia nie mieszczą się w katalogu spraw podlegających unormowaniu w regulaminie utrzymania czystości i porządku,
§ 9 pkt 8 określający jakiego rodzaju dokumenty są podstawą do podpisania umowy z właścicielem nowo wybudowanych nieruchomości przez podmiot upoważniony, przepis ten także wykracza poza zakres delegacji ustawowej art. 4 ust. 2,precyzowaniewregulaminierodzaju dokumentów będących podstawą do zawarcia umowy nie mieści się w katalogu obowiązków nakładanych na właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości,
§ 9 pkt 9 wprowadzający obowiązek organizatora imprezy masowej wystąpienia z wnioskiem o opinię do Powiatowego Inspektora Sanitarnego, obowiązek występowania o opinie nie mieści się w katalogu obowiązków będących przedmiotem regulaminu,
§ 10 pkt 4 stanowiący, iż właściciele nieruchomości są zobowiązani przechowywać dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiornika bezodpływowego przez okres dwóch lat, art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładana właścicieli nieruchomości obowiązek okazywania dowodów płacenia za takie usługi, jednak ustawodawca nie udzielił radzie gminy upoważnienia do dookreślania ustawowego obowiązku, w szczególności określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty za takie usługi,
§ 10 pkt 5 zobowiązujący właścicieli nieruchomości do usunięcia w terminie dwóch tygodni nieszczelności zbiornika bezodpływowego i powiadomienia o tym gminy oraz § 10 pkt 6, który stanowi, iż w przypadku niedopełnienia powyższego obowiązku uszczelnienia dokona gmina obciążając właściciela kosztami, nakładanie obowiązku uszczelnienia zbiornika, terminu uszczelnienia czy określenie konsekwencji niedopełnienia tego obowiązku wykracza poza zakres delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy,
§ 12 pkt 5 w części określającej w jakim terminie przedsiębiorstwo jest zobowiązane zrealizować zamówienie, § 12 pkt 10, 11 i 12 formułujące obowiązki podmiotów prowadzących działalność w zakresie usuwania odpadów komunalnych oraz § 2 pkt 8 w części dotyczącej sposobu kalkulowania przez podmiot uprawniony wysokości opłat. Rada gminy nie jest upoważniona do regulowania tego rodzaju obowiązków w regulaminie. Powinność taka nie wynika z delegacji art. 4 ust. 2ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast gmina może wypowiedzieć się w kwestii wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Organem właściwym do określenia i podania do publicznej wiadomości tego rodzaju wymagań jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 7 ust. 3a w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy), § 15 pkt 2 dotyczący kalkulacji górnych stawek opłat oraz sposobu oszacowania górnych stawek opłat przy podejmowaniu przez Radę Miejską uchwały w sprawie górnych stawek opłat, tego rodzaju zapisy wykraczają poza zakres regulacji, jakie zgodnie z art.4ust. 2 ustawy regulamin powinien zawierać, natomiast mogą być ustalone przez gminę w drodze odrębnej uchwały na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy, § 18 pkt 5 ppkt 3, w którym Rada Miejska ustaliła sposób składowania obornika. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na radę gminy obowiązek uregulowania "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Sposób składowania obornika nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez ustawę, zatem zapis przyjęty przez Radę należy traktować jako podjęty poza delegacją ustawową. Należy także zwrócić uwagę, że kwestia przechowywania nawozów naturalnych została uregulowana w ustawie z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. .U. Nr 89 poz. 991 z późn. zm.), natomiast szczegółowy sposób stosowania nawozów wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2001 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (Dz. U. Nr 60 poz. 616). Wprawdzie art. 18 ustawy o nawozach i nawożeniu traktujący o warunkach w jakich nawóz ma być przechowywany wchodzi w życie dopiero w 2008 roku, jednak wyraźnie wynika z tej regulacji, że materia, o której mowa w tym przepisie nie jest przedmiotem regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie,
- § 21 i § 22 dotyczące odpowiednio obowiązku burmistrza określenia obszarów i terminu deratyzacji w przypadku wystąpienia populacji gryzoni oraz kosztów przeprowadzenia deratyzacji, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy rada gminy w regulaminie może jedynie określić obszar podlegający deratyzacji i termin jej przeprowadzenia, rada gminy nie posiada na podstawie ww. przepisu uprawnień do nakładania na burmistrza obowiązku podejmowania działań w przypadku populacji gryzoni oraz decydowania o tym, kto ponosi koszty deratyzacji.
Dalej Wojewoda Opolski podniósł w skardze, że ustawodawca, kształtując upoważnienie rady gminy do wydania przedmiotowego regulaminu, precyzyjnie wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa.
W szczególności Rada Miejska w Baborowie w § 3 pkt 8 regulaminu zobowiązała właścicieli nieruchomości do usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych, naruszając przez to art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25 poz. 202 z późn. zm.), który obowiązek usuwania wraków pojazdów nakłada na właścicieli pojazdów.
Skarga zarzuca także dalsze istotne naruszenia prawa, a w szczególności:
- uchwała Rady Miejskiej w Baborowie w § 3 pkt 9 i 15 regulaminu wprowadziła dla właścicieli nieruchomości oraz najemców (właścicieli lokali) obowiązek usuwania zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości oraz usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości. Zdaniem skarżącego Rada bezprawnie rozszerzyła zakres obowiązków właściciela. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy rada gminy może w regulaminie ustalić obowiązki w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń, jednak ustawodawca ograniczył swoje upoważnienie do części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z zapisów przyjętych przez Radę Miejską wynika powszechny obowiązek usuwania zanieczyszczeń i sopli, dotyczący wszystkich nieruchomości i całych ich powierzchni, nie ogranicza się on jedynie do części nieruchomości służących do użytku publicznego.
- uchwała Rady Miejskiej w Baborowie w § 3 pkt 24 regulaminu wprowadziła zapis o obowiązku właścicieli nieruchomości do utrzymywania czystości na przystankach, torowiskach, w przepustach, przejściach, pod mostami i wiaduktami, przez co istotnie naruszono prawo. Obowiązek utrzymania czystości na przystankach, torowiskach, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy do przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej. Natomiast dbanie o czystość w przepustach, przejściach, pod mostami i wiaduktami należy do zarządców dróg na podstawie art. 20 ustawy o drogach publicznych.
- uchwała Rady Miejskiej w Baborowie w § 5 pkt 1, pkt 4 lit. k, pkt 5 lit d regulaminu w części dotyczącej udostępniania przez podmiot uprawniony worków, pojemników właścicielom nieruchomości odpłatnie bądź nieodpłatnie narusza wyrażoną w art. 3531 Kodeksu cywilnego zasadę swobody kontraktowej. Regulacje tej kwestii przyjąć mogą jedynie zainteresowane strony, czyli właściciel nieruchomości i przedsiębiorstwo wywozowe.
- uchwała Rady Miejskiej w Baborowie w § 6 pkt 3 i § 11 pkt 2 lit. e regulaminu zobowiązała odpowiednio organizatorów imprez masowych do wyposażenia miejsca, w którym się one odbywają w określoną ilość pojemników na odpady i szalety, a także do usuwania odpadów i opróżniania toalet oraz usuwania ich niezwłocznie po zakończeniu imprezy. Powyższe przepisy także naruszają zasadę swobody zawierania umów pomiędzy właścicielem nieruchomości, na którym ciążą powyższe obowiązki, i organizatorem imprezy masowej.
Wojewoda Opolski podniósł również, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy organ stanowiący gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powinien określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada Miejska w Baborowie w § 17 pkt 1 tiret pierwszy ustanowiła, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy, w odniesieniu do psów, zarejestrowanie ich w Urzędzie Miejskim. Dalej określono dane jakie musi obejmować wpis w rejestrze. Wymogi dotyczące danych zawartych w rejestrze pozostają w sprzeczności z zapisami art. 4 ust. 2 pkt 6 przytaczanej wyżej ustawy, ponieważ nie odnoszą się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Za zakres danych wpisywanych do rejestru mogą odpowiadać jedynie pracownicy Urzędu Miejskiego.
Ponadto w motywach skargi Wojewoda Opolski zarzucił, że zaskarżona uchwała formułuje przepisy o niejasnej treści w § 3 pkt 9, 10, 13, 17, 24, 32, § 4 pkt 5, 12, § 17 pkt 2 tiret drugi i szósty zastosowano zwrot "itp.", a także w § 3 pkt 9 zwrot "należyty". Posługiwanie się w treści uchwały niedookreślonymi zwrotami jest niedopuszczalne. Skarżący wskazał tutaj na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 6 czerwca 1995 r. NSA w Gdańsku, SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91 LEX 25640), w świetle którego uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Gmina Baborów wniosła o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu tego stanowiska procesowego najpierw na podstawę prawną stanowienia aktów prawa miejscowego w ogólności a następnie stanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Następnie omówiono pojęcie istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Strona przeciwna nie zgodziła się z motywami skargi, która za istotne naruszenie prawa przyjmuje powtarzanie zapisów ustawowych w uchwale organu samorządu terytorialnego. Przyznając z jednej strony, że stanowione przez radę gminy akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydany przez inny podmiot przepis powszechnie obowiązujący, z drugiej strony zaznaczyła, że celem zastosowanych powtórzeń w uchwale nie było odmienne od obowiązującego uregulowanie poszczególnych zagadnień, ale ułatwienie adresatom uchwały, w większości osobom fizycznym nie korzystającym z fachowej pomocy, zrozumienia norm prawnych. Zdaniem strony przeciwnej "cytowanie przepisów powszechnie obowiązujących spełnia także rolę informacyjną" pozwalając w oparciu o uchwałę "poznać obowiązujące prawo a tym samym podporządkować się nałożonym obowiązkom".
Strona przeciwna zarzuciła także, że przyjęte w rozporządzeniu Rady Ministrów zasady techniki prawodawczej nie mają zastosowania do prawa stanowionego przez jednostki samorządu terytorialnego a to z tego względu, że zasadą państwa prawa jest między innymi samodzielność jednostek samorządu terytorialnego.
Wreszcie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1999r. według którego uchwała organu gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, który był dla skarżącego podstawą sformułowania zarzutów o istotnym naruszeniu prawa w stosunku do skarżonej uchwały, Gmina Baborów podniosła w odpowiedzi na skargę, że z naruszeniem takim mielibyśmy do czynienia gdyby skarżący "nie tylko wykazał, że zapisy uchwały stanowią powtórzenia z innych aktów prawnych wyższej rangi ale też wskazał na konkretne przypadki, że ich użycie w tekście ustawy spowodowało zmianę ich znaczenia lub interpretacji, która doprowadziła do całkowitej albo częściowej zmiany intencji prawodawcy". Zdaniem strony przeciwnej brak takich skutków przez samo umieszczenie norm ustawowych w treści uchwały nie daje podstaw do przyjęcia istotnego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest oczywiście uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym kontrola o jakiej mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tego artykułu). Omawiając zakres kognicji sądu administracyjnego trzeba wskazać na przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. w myśl którego, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji zatem bada prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.
Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie (por. art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U.1994 Nr 124 poz. 607).
Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest właśnie akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 P.p.s.a. w szczególności uchwała Rady Miejskiej w Baborowie z 14 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Baborów.
Trzeba jeszcze wskazać na przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Co do uchwał rad gmin ostatni zacytowany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały (...) w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (...), w trybie określonym w art. 90. W braku zachowania powyższego 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, lecz może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a to z mocy art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Z mocy art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl art. 41 ust. 1 akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Właściwość rady gminy określa w tej mierze art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei zgodnie z art. 42 tej ustawy zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U.2005 nr 190 poz.1606 ze zm.).
Wojewoda Opolski, jako organ nadzoru, otrzymał uchwałę Rady Miejskiej w Baborowie w dniu 23 lutego 2006 r. a skargę sądowoadministracyjną wywiódł 18 kwietnia 2006 r. korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że skarga nie podlegała odrzuceniu z uwagi na terminy przewidziane w art. 53 P.p.s.a,. gdyż organ nadzoru nie jest związany przewidzianymi w tym przepisie terminami zaskarżenia. Podkreślenia wymaga równocześnie, że termin zaskarżenia przez organ nadzoru nie wynika także z powołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym (taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2005 r. w sprawie II OSK 320/05,opubl. ONSA i wsa 2006/1/7 i wyroku z 13 stycznia 2005, OSK 1575/04 opubl. OSS 2005/3/70).
Zgodnie z art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawartym w rozdziale 2 "Zadania gmin" utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gmin.
Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności:
1. tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych.
2. zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację, własnych lub wspólnych z innymi gminami
a) (uchylony);
b) stacji zlewnych w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty.
3. zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych przeznaczonych do tego celu urządzeniach ustawionych na chodniku,
4. określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych,
5) organizują ochronę przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach;
6) (uchylony);
6a) udostępniają mieszkańcom na stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informację o znajdujących się na terenie gminy zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny pochodzący z gospodarstw domowych, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495), zawierającą:
a) firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres zbierającego zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,
b) adresy punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, w tym punktów sprzedaży sprzętu elektrycznego i elektronicznego;
7) (skreślony);
8) zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie;
9) znakują obszary dotknięte lub zagrożone chorobą zakaźną zwierząt.
Zgodnie z art. 4 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin, zwany dalej regulaminem; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Ust. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,
b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;
5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Zatem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Baborowie z 14 lutego 2006 r. nr XXIX-215/06 stanowi wykonanie ustawowej delegacji wynikającej z cytowanego art. 4 ustawy. To co wymaga podkreślenia w omawianym przepisie to zakres tego upoważnienia ustawowego. Ustawodawca wyraźnie określił zakres przedmiotowy uchwały dotyczącej zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zakres regulacji jest wyczerpujący. W uchwale rady gminy w sprawie utrzymania czystości i porządku nie można zatem z jednej strony zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 4 ustawy a z drugiej strony, muszą znaleźć się w niej postanowienia o jakich mowa w punktach od 1 do 8 ust. 2 tego artykułu.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd w ramach kontroli o jakiej mowa w powołanym wyżej art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, podzielił zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały.
Wskazane niżej postanowienia uchwalonego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Baborów są sprzeczne z prawem i można je podzielić na następujące grupy:
- postanowienia, w których brak obligatoryjnego elementu wymaganego ustawą
- postanowienia, w których powtórzono definicję ustawową
- postanowienia regulujące zagadnienia wynikające wprost z poszczególnych norm ustawy
- postanowienia zawierające inne niedopuszczalne powtórzenia ustawowe
- postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust 2 ustawy
- postanowienia zawierające zwroty i określenia niejasne
Przechodząc do omówienia wymienionych grup uchybień trzeba rozpocząć od wskazania, że w myśl art. 4 ust 2 pkt. 1lit c ustawy regulamin winien określać mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami warsztatami naprawczymi. Tymczasem w § 3 pkt. 27 uchwały uregulowano jedynie zasady mycia pojazdów, natomiast nie zawarto postanowień dotyczących naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi.
Drugą grupę uchybień stanowią te postanowienia uchwały, w których powtórzono ustawową definicję. W szczególności w § 2: w pkt. 11 uchwały zdefiniowano pojęcie odpadów komunalnych powtarzające zapis art. 3 ust. 3 pkt. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U nr 62 poz. 628 ze zm.), w punkcie 13 zawarto definicję odpadów ulegających biodegradacji, będącą powtórzeniem art. 3 ust. 3 pkt. 7 ustawy o odpadach, w pkt. 15 uchwały określono pojęcie odpadów opakowaniowych, które powtarza definicję z art. 3 ust. 3 pkt. 1 ustawy z 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (t.j. Dz. U nr 63 poz. 638 ze zm.), w pkt. 17 uchwały zdefiniowano pojęcie odpadów niebezpiecznych powtarzające art. 3 ust.2 ustawy o odpadach, w pkt. 18 zawarto pojęcie nieczystości ciekłych, które powtarza art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy, w pkt. 19 uchwały określono pojęcie zbiorników bezodpływowych powtarzające zapis art. 2 ust. 1 pkt. 5 ustawy, w pkt. 20 sformułowano definicję stacji zlewnych będącą powtórzeniem ustawowej definicji z art. 2 ust. 1 pkt. 3 ustawy, w pkt. 24 określono pojęcie zwierząt domowych powtarzające art. 4 pkt. 17 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U 2003 nr 106 poz. 1002 ze zm.), w pkt. 25 wyjaśniono pojęcie zwierząt gospodarskich powtarzające definicję ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt. 15 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, a w pkt. 26 zdefiniowano pojęcie zwierząt bezdomnych powtarzające art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt.
Następną grupę wadliwych norm zawartych w uchwale stanowią te postanowienia regulaminu, które normują zagadnienia wynikające wprost z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Są to w kolejności przyjętej w zaskarżonej uchwale następujące przepisy: § 2 pkt. 3 określający podmioty zobowiązane do utrzymania czystości na terenie nieruchomości, budowy, przystankach komunikacyjnych, drogach publicznych i innych terenach wynikające wprost z art. 5 ust. 1 do 5 ustawy, § 3 pkt. 3 nakłada obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych, który wprost wynika z art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy, § 4 pkt. 9 i 11 zawierający zakaz indywidualnego wywozu i wysypywania odpadów stałych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych wynikający z art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy, § 9 pkt. 1 i 4 zobowiązujący właściciela nieruchomości do zawierania umów, do wywozu odpadów komunalnych i opróżniania osadnika oczyszczalni przydomowej, który wynika z art. 6 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt. 3b ustawy, § 9 pkt. 5 zobowiązujący do podpisania umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo kanalizacyjnym wynika wprost z art. 6 ust. 1 ustawy, § 10 pkt. 1 normujący skutki niewykonania obowiązków przez właściciela nieruchomości wynika z art. 5 ust. 9 w związku z art. 5 ust. 7 ustawy, § 10 pkt. 2 powtarza zapis art. 3 ust. 3 ustawy a § 10 pkt. 3 jest powtórzeniem art. 6 ust. 7 do 9, 10 i 12 ustawy, § 15 pkt. 6 określa obowiązek gminy podania do publicznej wiadomości wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca podczas gdy normuje to art. 7 ust. 3a ustawy i § 23 pkt. 3 i 3 uchwały dotyczący skutków niewykonania obowiązków wynikających z regulaminu stanowi powtórzenie art. 10 ust. 2a i ust. 3 ustawy.
Kolejną grupę naruszeń stanowią postanowienia uchwały będące niedopuszczalnymi powtórzeniami uregulowań wynikających już z innych ustaw. W szczególności są to następujące zapisy uchwały: § 3 pkt 16 dotyczący sposobu likwidowania śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach wynika z art. 82 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 poz. 880 z późn. zm.), § 3 pkt 18 zobowiązujący właścicieli nieruchomości do oznaczania nieruchomości tablicami informacyjnymi obowiązek ten wynika z art. 64 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12, poz. 114 z późn. zm.), § 3 pkt 22 i 23 zobowiązujący odpowiednio do utrzymania rowów odwadniających przydrogach i torach w stanie drożności i wykoszenia oraz utrzymywania nasypów i wykopów poprowadzonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych w stanie wykoszonym, powyższe obowiązki nakłada na zarządców dróg art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.), § 4 pkt 1 wprowadzający zakaz postoju pojazdów mechanicznych na drogach publicznych i placach, poza miejscami dozwolonymi, zasady postoju pojazdów mechanicznych zostały uregulowane w rozdziale 5 ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 108 poz. 908 z późn. zm.), § 4 pkt 2 i § 8 pkt 2 dotyczący zakazu spalania odpadów na powierzchni ziemi, w instalacjach grzewczych budynków, w pojemnikach i koszach na odpady wynikajązart.13ustawy o odpadach, co więcej w art. 13 ust. 3 ustawy o odpadach dopuszczono spalanie zgromadzonych roślinności, poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów(w tym przepisów o ochronie przeciwpożarowej). Ponadto ustawodawca w przepisach ustawy o odpadach uregulował sposób postępowania w przypadkach, gdy spalanie odpadów ze względów bezpieczeństwa jest niemożliwe w instalacjach lub urządzeniach do tego przeznaczonych. Wprowadzenie przedmiotowych regulacji aktem prawa powszechnie obowiązującego pozbawiło organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prawa stanowienia w tym zakresie norm prawnych, w drodze aktu wykonawczego, czyniąc postanowienia § 4 pkt 2 i § 8 pkt 2 regulaminu sprzecznymi z prawem, § 4 pkt 3 zakazujący stosowania do usuwania śniegu i lodu środków chemicznych szkodliwych dla środowiska powtarza regulacje art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, co więcej dozwolone środki chemiczne określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków (...) (Dz. U. Nr 230, poz. 1960), § 4 pkt 4 zakazujący niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej i zieleńców, podczas gdy powyższe zachowania są wykroczeniami z art. 143 i 144 Kodeksu wykroczeń, § 4 pkt 5, w którym wyrażono zakaz umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń, wynikający z art. 63a Kodeksu wykroczeń, § 12 pkt 7 w części regulującej, iż pojazdy asenizacyjne powinny być myte codziennie powtarza regulacje § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada2002r.w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych (Dz. U. Nr 193 poz. 1617), § 16 w części regulującej, iż osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt powtarza przepisy art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.), § 17 pkt 1 tiret piąty nakładający obowiązek opłacania podatku od posiadania psów, co wynika z art. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych( t.j. Dz. U. 2002 r. Nr 9 poz. 84 z późn. zm.).
Następną grupę naruszeń stanowią te zapisy uchwały, w których przekroczona została delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 2 pkt. 1 do 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W szczególności będą to zapisy:
- § 2 pkt 5 - w części zobowiązującej właścicieli nieruchomości do podpisania z podmiotem uprawnionym dwóch odrębnych umów i składania odpadów do dwóch odrębnych urządzeń, tego rodzaju obowiązek wykracza poza zakres unormowań, jakie mogą być przedmiotem regulaminu wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy; - § 3 pkt 2 - dotyczący obowiązku przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 9 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji, Rada Miejska na podstawie ustawy o czystości i porządku w gminach nie posiada uprawnienia do określenia terminu, w jakim właściciel jest zobowiązany podłączyć się do sieci kanalizacyjnej;
- § 3 pkt 11 - wprowadzający obowiązek pielęgnacji i utrzymania estetycznego wyglądu ogrodów jordanowskich, terenów zielonych, ogrodów, kwietników, klombów, zarówno komunalnych jak będących własnością osób fizycznych i prawnych, ustawa zezwala radzie gminy na nałożenie obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku w stopniu określonym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, nie ma w tym zakresie elementów dotyczących estetycznego wyglądu terenów zielonych, ponadto "estetyczny" jest pojęciem subiektywnym i niemożliwa jest obiektywna ocena stopnia realizacji nałożonego obowiązku;
- § 3 pkt 17 — zobowiązujący właścicieli nieruchomości do usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa;
- § 3 pkt 19 zobowiązujący do umieszczania w budynkach wielolokalowych tablic informacyjnych;
- §3 pkt 20 - wprowadzający obowiązek właścicieli do utrzymywania nieruchomości nie zabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia, Rada Miejska nie jest uprawniona do nakładania na właścicieli nieruchomości tak daleko idących obowiązków, mają oni jedynie dbać o czystość i porządek na własnych, czy zarządzanych nieruchomościach, przy czym ustawa precyzuje, że regulowanie tego obowiązku przez gminy może odnosić się do wprowadzania selektywnego zbierania odpadów, uprzątania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz mycia i naprawy pojazdów samochodowych;
- § 3 pkt 21, 25 - dotyczący obowiązku utrzymywania odłogowych nieruchomości rolnych w stanie tzw. czarnego ugoru oraz utrzymywania w stanie wolnym od zaśmiecenia wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia, żaden przepis ustawy nie daje Radzie Miejskiej uprawnienia do nakładania tego rodzaju obowiązków; - § 3 pkt 31 - zobowiązujący do umieszczania plakatów, reklam, ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego celu przeznaczonych, powyższy obowiązek nie mieści się w katalogu obowiązków jakie rada gminy może nałożyć na właścicieli lub zarządców nieruchomości w zakresie delegacji ustawowej z wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy;
- § 3 pkt 32 - zobowiązujący do umieszczania na terenach publicznie dostępnych regulaminów korzystania z nich, art. 4 ust. 2 ustawy nie uprawnia rady gminy do zawierania w regulaminie czystości i porządku takiego rodzaju postanowień;
- § 3 pkt 35 - wprowadzający obowiązek zgłaszania do Urzędu Miejskiego faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę, taka regulacja także nie mieści się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy, bowiem na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy rada gminy ustala obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie może natomiast tego rodzaju obowiązków nakładać na osoby postronne, niebędące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych;
- § 9 pkt 6, 7 - określający sposób rozliczania opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz obowiązek rolników zainstalowania odrębnych liczników w przypadku z używania wody na potrzeby gospodarstwa rolnego i w związku z tym nieodprowadzania jej do zbiorników bezodpływowych, tego rodzaju postanowienia nie mieszczą się w katalogu spraw podlegających unormowaniu w regulaminie utrzymania czystości i porządku;
- § 9 pkt 8 określający jakiego rodzaju dokumenty są podstawą do podpisania umowy z właścicielem nowo wybudowanych nieruchomości przez podmiot upoważniony, przepis ten także wykracza poza zakres delegacji ustawowej art. 4 ust. 2, precyzowanie w regulaminie rodzaju dokumentów będących podstawą do zawarcia umowy nie mieści się w katalogu obowiązków nakładanych na właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości;
- § 9 pkt 9 wprowadzający obowiązek organizatora imprezy masowej wystąpienia z wnioskiem o opinię do Powiatowego Inspektora Sanitarnego, obowiązek występowania o opinie nie mieści się w katalogu obowiązków będących przedmiotem regulaminu;
- § 10 pkt 4 stanowiący, iż właściciele nieruchomości są zobowiązani przechowywać dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiornika bezodpływowego przez okres dwóch lat, art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładana właścicieli nieruchomości obowiązek okazywania dowodów płacenia za takie usługi, jednak ustawodawca nie udzielił radzie gminy upoważnienia do dookreślania ustawowego obowiązku, w szczególności określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty za takie usługi;
- § 10 pkt 5 zobowiązujący właścicieli nieruchomości do usunięcia w terminie dwóch tygodni nieszczelności zbiornika bezodpływowego i powiadomienia o tym gminy oraz
- § 10 pkt 6, który stanowi, iż w przypadku niedopełnienia powyższego obowiązku uszczelnienia dokona gmina obciążając właściciela kosztami, nakładanie obowiązku uszczelnienia zbiornika, terminu uszczelnienia czy określenie konsekwencji niedopełnienia tego obowiązku wykracza poza zakres delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy;
- § 12 pkt 5 w części określającej w jakim terminie przedsiębiorstwo jest zobowiązane zrealizować zamówienie;
- § 12 pkt 10, 11 i 12 formułujące obowiązki podmiotów prowadzących działalność w zakresie usuwania odpadów komunalnych oraz § 2 pkt 8 w części dotyczącej sposobu kalkulowania przez podmiot uprawniony wysokości opłat. Rada gminy nie jest upoważniona do regulowania tego rodzaju obowiązków w regulaminie. Powinność taka nie wynika z delegacji art. 4 ust. 2ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast gmina może wypowiedzieć się w kwestii wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Organem właściwym do określenia i podania do publicznej wiadomości tego rodzaju wymagań jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 7 ust. 3a w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy);
- 15 pkt 2 dotyczący kalkulacji górnych stawek opłat oraz sposobu oszacowania górnych stawek opłat przy podejmowaniu przez Radę Miejską uchwały w sprawie górnych stawek opłat, tego rodzaju zapisy wykraczają poza zakres regulacji, jakie zgodnie z art.4ust. 2 ustawy regulamin powinien zawierać, natomiast mogą być ustalone przez gminę w drodze odrębnej uchwały na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy;
- 18 pkt 5 ppkt 3, w którym Rada Miejska ustaliła sposób składowania obornika. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na radę gminy obowiązek uregulowania "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Sposób składowania obornika nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez ustawę, zatem zapis przyjęty przez Radę należy traktować jako podjęty poza delegacją ustawową. Należy także zwrócić uwagę, że kwestia przechowywania nawozów naturalnych została uregulowana w ustawie z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. .U. Nr 89 poz. 991 ze zm.), natomiast szczegółowy sposób stosowania nawozów wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2001 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (Dz. U. Nr 60 poz. 616). Wprawdzie art. 18 ustawy o nawozach i nawożeniu traktujący o warunkach w jakich nawóz ma być przechowywany wchodzi w życie dopiero w 2008 roku, jednak wyraźnie wynika z tej regulacji, że materia, o której mowa w tym przepisie nie jest przedmiotem regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie;
- 21 i § 22 dotyczące odpowiednio obowiązku burmistrza określenia obszarów i terminu deratyzacji w przypadku wystąpienia populacji gryzoni oraz kosztów przeprowadzenia deratyzacji, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy rada gminy w regulaminie może jedynie określić obszar podlegający deratyzacji i termin jej przeprowadzenia, rada gminy nie posiada na podstawie ww. przepisu uprawnień do nakładania na burmistrza obowiązku podejmowania działań w przypadku populacji gryzoni oraz decydowania o tym, kto ponosi koszty deratyzacji.
Kolejną grupę zapisów ustawy istotnie naruszających prawo sprowadzających się do przekroczenia delegacji ustawowej stanowią zapisy § 3 pkt. 8, 9, 15, 24, § 5 pkt. 1, 4, lit k i pkt. 5 lit. d, § 6 pkt. 3, § 11 pkt. 2 lit e i § 17 pkt. 1 tiret 1 w § 3 pkt 8 regulaminu zobowiązała właścicieli nieruchomości do usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych, naruszając przez to art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25 poz. 202 z późn. zm.), który obowiązek usuwania wraków pojazdów nakłada na właścicieli pojazdów.
Ponadto oczywiście na uwzględnienie zasługiwały te zarzuty skargi, które podnosiły, że:
- uchwała Rady Miejskiej w Baborowie w § 3 pkt 9 i 15 regulaminu wprowadziła dla właścicieli nieruchomości oraz najemców/właścicieli lokali obowiązek usuwania zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości oraz usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości. Rada bezprawnie rozszerzyła zakres obowiązków właściciela. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy rada gminy może w regulaminie ustalić obowiązki w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń, jednak ustawodawca ograniczył swoje upoważnienie do części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z zapisów przyjętych przez Radę Miejską wynika powszechny obowiązek usuwania zanieczyszczeń i sopli, dotyczący wszystkich nieruchomości i całych ich powierzchni, nie ogranicza się on jedynie do części nieruchomości służących do użytku publicznego.
- uchwała Rady Miejskiej w Baborowie w § 3 pkt 24 regulaminu wprowadziła zapis o obowiązku właścicieli nieruchomości do utrzymywania czystości na przystankach, torowiskach, w przepustach, przejściach, pod mostami i wiaduktami, przez co istotnie naruszono prawo. Obowiązek utrzymania czystości na przystankach, torowiskach, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy do przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej. Natomiast dbanie o czystość w przepustach, przejściach, pod mostami i wiaduktami należy do zarządców dróg na podstawie art. 20 ustawy o drogach publicznych.
- uchwała Rady Miejskiej w Baborowie w § 5 pkt 1, pkt 4 lit. k, pkt 5 lit d regulaminu w części dotyczącej udostępniania przez podmiot uprawniony worków, pojemników właścicielom nieruchomości odpłatnie bądź nieodpłatnie narusza wyrażoną w art. 3531 Kodeksu cywilnego zasadę swobody kontraktowej. Regulacje tej kwestii przyjąć mogą jedynie zainteresowane strony, czyli właściciel nieruchomości i przedsiębiorstwo wywozowe.
- uchwała Rady Miejskiej w Baborowie w § 6 pkt 3 i § 11 pkt 2 lit. e regulaminu zobowiązała odpowiednio organizatorów imprez masowych do wyposażenia miejsca, w którym się one odbywają w określoną ilość pojemników na odpady i szalety, a także do usuwania odpadów i opróżniania toalet oraz usuwania ich niezwłocznie po zakończeniu imprezy. Powyższe przepisy także naruszają zasadę swobody zawierania umów pomiędzy właścicielem nieruchomości, na którym ciążą powyższe obowiązki, i organizatorem imprezy masowej.
Zapisy § 17 pkt. 1 tiret 1 pozostają w sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy, ponieważ nie odnoszą się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe.
Ostatnią grupą postanowień uchwały stanowiących istotne naruszenie prawa są te zapisy w których zawarto zwroty niedookreślone i niejasne jak "itp." lub "należyty". Zawarte one są w § 3 pkt. 9, 10, 13, 17, 24, 32, w § 4 pkt. 5 i 12, w § 17 pkt. 2 tiret 2 i 6 oraz w § 3 pkt. 9.
Wobec zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę, że zasady techniki prawodawczej określone rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. (Dz. U 2002 nr 100, poz. 908) nie dotyczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, powołać należy się na § 142 i § 143 załącznika do tego aktu prawnego. Wynika z nich wprost, że określone rozporządzeniem zasady legislacji stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego stanowionych przez radę gminy. Akty prawa miejscowego należy według rozporządzenia opracowywać przy zastosowaniu tych samych reguł, które dotyczą aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W szczególności akt prawa miejscowego konstruuje się według wskazań zawartych w dziale I (w tym w rozdziale 2), tytuły aktów muszą spełniać wymagania wskazane w rozdziale 3 tego działu, przepisy merytoryczne odpowiadać winny układowi i postanowieniom o jakich mowa w rozdziale 4, a przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe odpowiadać zasadom wynikającym z rozdziału 5 i 6 działu I załącznika do rozporządzenia.
Przede wszystkim zaś do stanowienia aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI załącznika do rozporządzenia, a wśród nich § 137, w myśl którego w aktach tych nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.
W tej mierze można powołać się także, poza zacytowanymi przepisami rozporządzenia, na wyrok NSA z 14 października 1999 r. w sprawie II SA/Wr 1179/98 opubl. OSS 2000/1/17, w którym wyrażono pogląd, że zasady techniki prawodawczej znajdują odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych z tym jednak zastrzeżeniem, że wydane zostało na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego co do zasad legislacji, lecz zachowało aktualność pod rządami obecnego rozporządzenia.
Należy uwzględnić skargę także z uwagi na zasady właściwej legislacji powołane w skardze przez Wojewodę Opolskiego a oparte na wykładni dokonanej w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności Sąd ten wielokrotnie akcentował konieczność respektowania normy konstytucyjnej zawartej w art. 87 ust. 2 konstytucji. Sprowadza się ona do tezy, że uchwała rady gminy będąc aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu. Rada gminy przestrzegając zakresu udzielonego jej przez ustawę upoważnienia ustawowego nie może, tworząc prawo miejscowe, wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Respektowanie uregulowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu nie oznacza potrzeby wpisywania do prawa miejscowego treści postanowień ustawowych. W orzecznictwie akcentuje się także, że nie można uchwałą regulować jeszcze raz tego co jest już zawarte w obowiązującym prawie, w szczególności uchwała rady gminy nie może regulować materii unormowanej ustawą. Taka uchwała będzie zawsze, jako istotnie naruszająca prawo, nieważna. "Powielanie uchwałą materii ustawowej" niesie za sobą niebezpieczeństwo zmiany intencji prawodawcy. Trzeba się liczyć w takiej sytuacji z konsekwencją, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (por. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 opubl. ONSA 1993/2/44, wyrok NSA z 20 sierpnia 1996r. sygn. SA/Wr 2761/95 niepubl., wyrok NSA z 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/98 wyżej cytowany i wyrok NSA z 28 lutego 2003 r. I SA/Lu 882/02 niepubl.).
Końcowo należy wskazać, że uwzględnienie skargi w całości w trybie powołanego art. 147 § 1 P.p.s.a. było wynikiem uznania, że oceniany akt prawa miejscowego w części, w której nie stwierdzono nieważności jego zapisów, jest ułomny. Nie spełnia on przesłanek z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2005 nr 175 poz. 1458) w związku z art. 4 ust. 1 ustawy. Większość zapisów uchwały została zakwestionowana. Pozostałe nie tworzą kompleksowej regulacji nawet w ramach opisanych wyżej rozdziałów odpowiadających treścią art. 4 ust. 2 pkt. 1 – 8 ustawy. Nie wypełniają zatem ustawowej delegacji z tego przepisu wynikającej. Dlatego konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Organ stanowiący gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego – z związku z treścią art. 4 ust. 1 ustawy - uchwali w trybie tego przepisu, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Baborów określający szczegółowo zasady dotyczące zagadnień wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy.
Z tych przyczyn i z mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.
Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.