II SA/Op 24/17

II SA/Op 24/17 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2017-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Teresa Cisyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2412/17 - Wyrok NSA z 2019-08-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 48 ust. 1-2.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. S. (zwaną dalej również skarżącą lub inwestorem), jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 29 listopada 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 23 września 2016 r., nr [...], nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku o konstrukcji drewnianej z poddaszem nieużytkowym i tarasem w [...], na działce nr a.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W wyniku interwencji A z siedzibą w [...], która zawiadomiła, że E. S. i P. G. przystąpili do budowy budynku położonego na działkach nr a, b, c, d, e, f k.m. [...] w [...], stanowiących własność A, PINB w powiecie krapkowickim w dniu 5 maja 2016 r., wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy budynku na terenie działki o numerze a w [...]. W piśmie tym organ poinformował również inwestora o wyznaczonym na dzień 20 maja 2016 r. terminie oględzin.
W dniu 20 maja 2016 r. PINB w powiecie krapkowickim przeprowadził kontrolę w sprawie legalności budowy budynku na terenie działki nr a w [...]. W trakcie dokonanych oględzin ustalono, że na ww. działce istnieje budynek parterowy z poddaszem i dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, ustawiony na bloczkach betonowych. Ustalono również, że budowa nie jest zakończona, a ponadto stwierdzono brak tablic informacyjnych. Pomimo prawidłowego zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia kontroli, w czynnościach kontrolnych nie wzięła udziału skarżąca, co uniemożliwiło pracownikom organu wejście na teren inwestycji celem dokonania pomiarów, charakterystycznych parametrów budynku oraz odległości budynku w stosunku do granic lub ogrodzenia.
W związku z powyższym, pismem z 31 maja 2016 r. PINB w powiecie krapkowickich powiadomił E. S. o kolejnych oględzinach planowanych na 17 czerwca 2016 r. Dokonując w tej dacie oględzin, organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr a w [...] znajduje się budynek parterowy z poddaszem o konstrukcji drewnianej posadowiony na bloczkach betonowych i dachem stromym dwuspadowym ocieplony warstwą wełny mineralnej. Budynek ten na parterze składa się z 3 pokoi, łazienki, kuchni i korytarza. W jednym z pokoi znajdują się schody drewniane prowadzące do nieużytkowego poddasza. Pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym budynek ten stanowi jeden obiekt budowlany (dom mieszkalny) o wymiarach ok. 10 m x 10 m. Podczas oględzin skarżąca przedłożyła dwa zgłoszenia budowlane, dokonane w Starostwie Powiatowym w [...], obejmujące zamiar budowy dwóch odrębnych konstrukcyjnie domków letniskowych nr [...] i nr [...], każdy z nich o wymiarze 3 m x10,20 m oraz nietrwale związane z gruntem, posadowione na bloczkach i kołach.
W dniu 22 lipca 2016 r. PINB w powiecie krapkowickim przesłuchał E. S., która zeznała, że jako inwestor, budowę parterowego budynku z poddaszem rozpoczęła w kwietniu 2016 r., na podstawie dwóch zgłoszeń dokonanych w dniu 22 września 2015r. Dodała, że budowa ww. budynku nie została zakończona, bowiem dokończenia wymaga m.in. pokrycie dachowe. Wskazała, że stan faktyczny przedmiotowego budynku odbiega od określonych w dokonanych zgłoszeniach domkach letniskowych, gdyż z dwóch planowanych obiektów powstał jeden o innych wymiarach, niż te wskazane w zgłoszeniach. Oświadczyła ponadto, że wybudowany budynek pełni rolę rybaczówki-stróżówki i wyposażony jest w instalację elektryczną, wodną i gazową. Wyjaśniła także, że budynek jest jej niezbędny do funkcjonowania, w związku z powyższym podejmie działania zmierzające do jego legalizacji.
W dniu 12 sierpnia 2016 r. PINB w powiecie krapkowickim dokonał ponownych oględzin budynku wybudowanego na działce nr a. Podczas kontroli stwierdził, zaawansowany stan robót. Wskazał, że wykonano elementy konstrukcyjne budynku wraz z okładzinami zewnętrznymi z desek drewnianych, wypełniono wełną mineralną wypełnienie pomiędzy konstrukcjami metalowymi i drewnianymi, obustronnie obito konstrukcją drewnianą cały budynek, od środka budynku ściany wykończono płytami K-G zamocowanymi do konstrukcji drewnianej tynkiem. Jednocześnie stwierdził, że dach budynku jest drewniany, pokryty papą asfaltową ułożoną na zakładkę. Nad pokryciem z papy asfaltowej zamontowano łaty drewniane. Dodał, że poddasze budynku jest w stanie surowym, bez instalacji wewnętrznych, a ściany poddasza i dachu są ocieplone wełną mineralną. Budynek z kolei jest wyposażony w instalację elektryczną, wodną i gazową. Dodatkowo organ stwierdził istnienie drewnianego tarasu, wzniesionego na drewnianych słupach i betonowych bloczkach oraz zadaszonego od strony wejścia głównego. Podczas przeprowadzanych czynności, PINB w powiecie krapkowickim poinformował skarżącą o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczących budowy budynku z poddaszem nieużytkowym i tarasem.
Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że pismem z 19 maja 2016 r. Starosta [...] przekazał PINB w powiecie krapkowickim protokół oględzin przeprowadzonych na działce nr a z dnia 28 kwietnia 2016 r., w związku ze zgłoszeniem przez inwestora zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie dwóch odrębnych domków letniskowych o numerach [...] i [...] oraz budowy altany. Z treści przesłanego protokołu wynika, że podczas oględzin pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] ustalili, że na działce nr a w [...] znajduje się jeden obiekt budowlany - budynek z dachem. Do powyższego protokołu dołączono min. dokumentację fotograficzną. Kolejnym pismem z dnia 20 maja 2016 r. Starosta [...] przekazał do wiadomości PINB trzy decyzje z dnia 19 maja 2016 r. o numerach [...],[...] i [...], dotyczące sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie domku letniskowego nr [...] i nr [...] oraz altany na działce nr a w [...].
Ponadto, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ nadzoru budowlanego uzyskał ze Starostwa Powiatowego w [...] kopie map przedmiotowego terenu, wykonanych przez inż. D. L. z B w [...].
W tak ustalonym stanie faktycznym, decyzją z dnia 23 września 2016 r., nr [...], PINB w powiecie krapkowickim, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą Prawo budowlane), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), nakazał E. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku o konstrukcji drewnianej z poddaszem nieużytkowym i tarasem, położonego w [...] na działce nr a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca wznosząc budynek z poddaszem nieużytkowym zrealizowała obiekt nie odpowiadający żadnemu z tych domków letniskowych, które były objęte dwoma zgłoszeniami dokonanymi 22 września 2015 r. PINB stwierdził, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, doszedł do przekonania, że skarżąca realizuje budowę parterowego budynku z poddaszem nieużytkowym w warunkach samowoli budowlanej. Wskazał, że budowa budynku o wymiarach 10 m x 10 m, w świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przewiduje możliwość budowy wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej na podstawie zgłoszenia, jednak dotyczy to wyłącznie budynków parterowych o powierzchni zabudowy do 35 m2, a tych warunków zrealizowany obiekt nie spełnia, albowiem posiada powierzchnię zabudowy 100 m2, czyli znacznie przekraczającą ustawowe maksimum w tym zakresie. Organ akcentował, że inwestorka nie uzyskała również pozwolenia na budowę na wykonane w międzyczasie roboty budowlane, polegające na rozbudowie wybudowanego budynku o zadaszony taras konstrukcji drewnianej, posadowiony na drewnianych słupach i bloczkach betonowych na poziomie 7k. 78 cm powyżej poziomu gruntu. Organ podkreślił też, że inwestorka nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego legalność zrealizowanej inwestycji, wobec czego należało zastosować tryb określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ wyjaśnił, że sankcja wynikająca z art. 48, nie przesądza jednoznacznie o konieczności wydania nakazu rozbiórki, albowiem może być orzeczona dopiero wtedy, gdy okaże się że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Przesądza o tym ust. 2 analizowanego przepisu, który jest alternatywą prowadzącą do uniknięcia nakazu rozbiórki po spełnieniu określonych w ustawie Prawo budowlane warunków. Organ nadzoru budowlanego ma zatem obowiązek w pierwszej kolejności rozważyć, czy istnieją możliwości zalegalizowania skutków popełnionej samowoli budowlanej. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że badana samowola budowlana mieści się w zakresie zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ma obowiązek dokonać po myśli art. 48 ust. 2 tej ustawy wstępnej oceny sprawy polegającej na zbadaniu, czy analizowana zabudowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto, czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził niezgodność zrealizowanej przez E. S. inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie wyjaśnił, że dla działki nr a w [...] obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego"[...]", uchwalonego uchwałą Nr [...], Rady Gminy [...] z dnia 2 sierpnia 2001 r. Tereny usytuowania drewnianego budynku z poddaszem nieużytkowym i tarasem znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem GW (tereny odkrywkowego wydobywania kopalin), który jest przeznaczony do rekultywacji i zagospodarowania w kierunku wodnym - jako zbiornik wodny o funkcji rekreacyjnej, hodowlanej i przeciwpożarowej. Przepisy prawa miejscowego oprócz określenia przeznaczenia ww. terenów w § 9 pkt 6 tego planu wyraźnie stanowią, że "dopuszcza się budowę obiektów kubaturowych i instalację urządzeń zakładu - do likwidacji po zakończeniu eksploatacji złoża". Zatem po dokonanej rekultywacji, która zakończona została decyzją Starosty [...] z dnia 6 lutego 2013 r., nr [...] - nie ma możliwości zabudowy obiektami kubaturowymi wskazanych terenów. Zdaniem organu, z porównania omawianego zapisu z regulacjami dla terenu oznaczonego w planie symbolem GS, gdzie po dokonaniu rekultywacji w określonym docelowo kierunku, zabudowę obiektami kubaturowymi dopuszczono w pkt 5 § 9 planu, wskazując możliwość ich wzniesienia jedynie do 1 kondygnacji naziemnej. Zapis zawarty dla terenów oznaczonych w planie symbolem GW, a na tym właśnie terenie znajduje się przedmiotowy budynek o konstrukcji drewnianej, w pkt 6 wspomnianego wyżej paragrafu, po zakończeniu eksploatacji złoża przewiduje likwidację obiektów kubaturowych. Po dokonanej rekultywacji terenów w kierunku określonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zabudowa działki nr a obiektami kubaturowymi jest zatem niemożliwa. W tym stanie rzeczy niezgodność wzniesionej samowolnie inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi przesłankę uniemożliwiającą dokonanie, na podstawie przepisów z art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane, legalizacji opisanego wyżej drewnianego budynku o wymiarach 10 m x 10 m oraz dobudowanego do niego tarasu.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E. S., która pismem z dnia 4 października 2016 r. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniosła, iż rozstrzygnięcie w sprawie organ wydał w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, gdyż powołał się jedynie na art. 48 ustawy Prawo budowlane, którego zastosowanie jest dla niej krzywdzące, podczas gdy zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 50 i 51 tej ustawy. Zarzuciła ponadto organowi pierwszej instancji niewłaściwą interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr a w [...], wskazując, że jej zdaniem, zapisy te dotyczą obiektów związanych z zakładem górniczym, a nie budowy innych obiektów.
W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 listopada 2016 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i omówił przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. W dalszej kolejności organ podzielił stanowisko PINB w powiecie krapkowickim, że wykonane przez E. S. roboty budowlane, w wyniku których powstał budynek konstrukcji drewnianej z poddaszem nieużytkowym o wymiarach 10 m x 10 m oraz dobudowanym tarasem, stanowi inną budowlę, niż wskazaną w zgłoszeniu z dnia 22 września 2015 r., na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, wybudowanie jednego budynku, na podstawie - jak twierdzi skarżąca - dwóch odrębnych zgłoszeń budowlanych, dotyczących dwóch domków letniskowych, nie stanowi budowy na podstawię skutecznego zgłoszenia budowlanego. Przede wszystkim budynek ten ma znacznie większą powierzchnię, nie jest połączeniem dwóch domków letniskowych (nie ma też przewidzianych w zgłoszeniu domków kół), a także posiada nieużytkowe poddasze i zadaszony taras. Powyższe dowodzi, że wybudowany obiekt nie może zostać uznany za domek letniskowy, objęty zgłoszeniem z dnia 22 września 2015 r. Organ zwrócił uwagę, że zgłoszenie dotyczące inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji. To właśnie zgłoszenie decyduje o kwalifikacji obiektu budowlanego, a nie działania inwestora. Rozważając w tej materii organ podał, że o ile w przypadku dokonania zgłoszenia budowy, która jednak wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego, trudno mówić o całkowitym zignorowaniu obowiązku przedstawienia organowi do akceptacji zamierzenia inwestycyjnego, o tyle nie sposób zaaprobować sytuacji, w której to wyłącznie inwestor miałby jednostronnie kształtować swoją sytuację prawną przez dokonanie zgłoszenia tam, gdzie wymagane jest uzyskanie pozwolenia, licząc, że organ nadzoru budowlanego nie dostrzeże powyższego uchybienia. Z uwagi na zakres rozbieżności wykonanych robót budowlanych, w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego wskazanego w zgłoszeniu budowlanym, należało, zdaniem organu odwoławczego, przyjąć, że działanie inwestora nie świadczy o błędnym zakwalifikowaniu planowanej inwestycji, a o próbie obejścia przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Takie działanie uzasadnia zaś zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niewłaściwej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ powtórzył za PINB, że działka, na której zrealizowano sporny obiekt objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podjętym przez Radę Gminy [...] uchwałą z dnia 2 sierpnia 2001 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...]". Zgodnie z § 9 tego planu obszar, na którym zrealizowano sporny obiekt znajdował się poprzednio w zasięgu odkrywkowego wydobywania kopalin, przeznaczonego do rekultywacji i zagospodarowania w kierunku wodnym - jako zbiornik wodny o funkcji rekreacyjnej, hodowlanej i przeciwpożarowej, która została już zakończona. Powyższe jasno obrazuje mapa stanowiąca załącznik do planu, na której zaznaczono kontur całego przyszłego zbiornika, wewnątrz którego znajduje się działka nr a. Ponadto, teren przyległy do zbiornika wodnego oznaczony symbolem GS, będzie pełnił funkcję rekreacyjną, do którego dostęp zapewniony będzie z drogi znajdującej się na działce nr g. Działka ta w części oznaczonej symbolem GW również ma zostać zalana w celu powstania zaplanowanego zbiornika. Zgodnie natomiast z § 14 planu, na obu wylotach tej drogi przewiduje się urządzenie punktów czerpania wody do celów przeciwpożarowych. Punkty te są wyraźnie zaznaczone na planie, z którego wynika, że w miejscu ich usytuowania droga będzie się kończyć, a zaczynać zbiornik wodny. W tych okolicznościach, w ocenie organu, sytuowanie budynków na tym terenie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W skardze na rozstrzygnięcie organu odwoławczego E. S. kwestionowała zasadność zastosowania przez organ procedury z art. 48 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy sporny budynek nie został wybudowany w ramach samowoli budowlanej. Fakt, że roboty zostały wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem, nie powinien skutkować nakazem rozbiórki, tym bardziej, że organ posiada "urządzenia prawne" umożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jako błędne uznała stwierdzenie organu o niezgodności wykonach robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie wywodziła, że w jej ocenie, z zapisów planu wynika, że do czasu likwidacji terenu górniczego możliwa była budowa obiektów kubaturowych służących potrzebom zakładu górniczego, ale była również wymagana rozbiórka z chwilą likwidacji zakładu. Zapisy w planie określające dalsze zagospodarowanie terenu po likwidacji zakładu górniczego w kierunku wodnym i rekreacyjnym nie uzasadniają jednak zakazu budowy obiektów kubaturowych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 16 lutego 2017 r. referendarz sądowy WSA w Opolu zwolnił skarżącą od wpisu od skargi, w pozostałym zakresie odmówił przyznania prawa pomocy.
Na rozprawie sądowej w dniu 20 kwietnia 2017 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Wnosił o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej, a badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.
Zauważyć należy także, iż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.
Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 listopada 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 23 września 2016 r. w przedmiocie nakazania E. S. rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku o konstrukcji drewnianej z poddaszem nieużytkowym i tarasem na działce nr a w [...], wobec niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 poz. 290, z późn. zm., zwanej nadal ustawą Prawo budowlane), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
Do pełnego wyjaśnienia stanu prawnego niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie obowiązków inwestora oraz organu na gruncie art. 28-30 tej ustawy, dotyczących pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Na wstępie zauważyć trzeba, że ustawodawca przewidział realizację budowy w dwóch trybach. Pierwszym, podstawowym trybem, jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, drugim zaś, w sytuacjach ściśle określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane - na podstawie zgłoszenia. Z cytowanego zapisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika zatem, że regułą jest konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (przed rozpoczęciem robót budowlanych), a wyjątkiem od tej reguły - prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia. Forma zgłoszenia jest trybem uproszczonym i może mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w art. 29, 30 ust. 1 i 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ujęciu formalnoprawnym zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego - z woli ustawodawcy tak szczególnego i uproszczonego, że toczy się tylko z udziałem osoby dokonującej zgłoszenia. Można mówić w tym wypadku o "quasi" postępowaniu administracyjnym, które można rozpocząć i zakończyć jedną czynnością - samym zgłoszeniem, gdy organ nie zgłasza sprzeciwu poprzez niezajęcie stanowiska. Można więc uważać, że to quasi postępowanie administracyjne zostało w ustawie Prawo budowlane uregulowane kompleksowo i w sposób pełny, poprzez określenie wymogów zgłoszenia i zachowań inwestora, a także terminów czynności i form działania organu administracyjnego.
W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki. Z kolei art. 30 ust.1 stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższy pogląd zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 (dostępnym na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl//), który w całości podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że przesłanką zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu, zastosowanie w sprawie znajdują tryb określony w art. 50 i 51 tej ustawy. Art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Powyższy przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, a zatem z istotnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia, chyba że - jak wskazano wyżej - zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego zostało wszczęte z urzędu, a jego przedmiotem była budowa budynku na terenie działki o numerze ewid. gruntu a w [...]. W celu ustalenia charakteru wybudowanego obiektu oraz trybu postępowania, organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokonał trzykrotnej kontroli obiektu i jego oględzin oraz przesłuchał inwestora. W wyniku czynności wyjaśniających ustalił, że na działce nr a w [...] inwestor wybudował budynek parterowy (3 pokojowy z kuchnią i łazienką) z nieużytkowym poddaszem o wymiarach ok. 10 m x 10 m oraz tarasem. Dokonując szczegółowego opisu wykonanych robót budowlanych organ wskazał, że konstrukcję tego budynku wraz z okładzinami zewnętrznymi wykonano z desek drewnianych, pomiędzy które włożono wypełnienie z wełny mineralnej. Cały budynek, obustronnie obito konstrukcją drewnianą, a w środku wnętrze budynku wykończono płytami K-G zamocowanymi do konstrukcji drewnianej tynkiem. Dach budynku wykonano z drewna i pokryto papą asfaltową ułożoną na zakład, nad którą zamontowano łaty drewniane. Budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodną i gazową, a ściany ocieplono wełną mineralną. Wykonano również drewniany taras, wzniesiony na drewnianych słupach i betonowych bloczkach oraz zadaszony od strony wejścia głównego.
Biorąc pod uwagę zakres wykonanych robót, jak również usytuowanie obiektu objętego postępowaniem, jego stabilność oraz sposób wykonania i związania z gruntem, a także tarasu z budynkiem, zdaniem Sądu stwierdzić należy, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji tego obiektu uznając, iż doszło do wykonania całkowicie innego obiektu niż objętego zgłoszeniem, i w konsekwencji - do ominięcia zastosowania normy prawnej z art. 28 ustawy Prawo budowlane, dotyczącej wymogu posiadania pozwolenia na budowę oraz zastosowania art. 48 tej ustawy dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, która twierdzi, że wykonane roboty budowlane nie były wykonane w ramach samowoli budowlanej. Trzeba mieć na uwadze, że w zgłoszeniu z dnia 22 października 2015 r. skarżąca wyraźnie wskazała, że planuje budowę dwóch domków letniskowych oznaczonych numerami [...] i [...], o wymiarach każdego z budynków 3 m x 10 m. Podała, że będą to budynki konstrukcji drewnianej, pokryte blachodachówką w pełni izolowane styropianem o grubości 10 cm oraz wełną mineralną o grubości 10 cm, wyposażone w okno i drzwi plastikowe. Dodatkowo wskazała, że domki te zostaną posadowione na bloczkach betonowych i kołach, i nie będą trwale z gruntem związane. Tymczasem, jak wskazano powyżej, skarżąca wykonała jeden budynek z nieużytkowym poddaszem o wymiarach ok. 10 m x 10 m oraz tarasem, wyposażony w instancję elektryczną, wodną i kanalizacyjną, bez kół. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy, na parterze budynku znajduje się 6 pomieszczeń: 3 pokoje, aneks kuchenny, łazienka, oraz korytarz i schody prowadzące na poddasze. Z tego względu, zgłoszenie przez skarżącą prac polegających wyłącznie na budowie ww. dwóch domków letniskowych nie mogło mieć wpływu zarówno na ocenę charakteru faktycznie wykonanych robót budowlanych, jak i na ocenę ich legalności. Zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych zupełnie innych niż te, jakie zostały rzeczywiście wykonane. Powyższy stan faktyczny i prawny przesądza o tym, że przedmiotowe roboty, w wyniku których powstał opisany budynek o charakterze mieszkalnym, zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym, wobec jednoznacznego ustalenia, że w niniejszej sprawie podjęto budowę budynku mieszkalnego na działce nr a, dla wykonania którego konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, prawidłowo organy prowadziły postępowanie legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
W świetle przytoczonego już na wstępie art. 48 ust. 1 ustaw Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jedynie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację, określone w art. 48 ust. 2, tj. gdy dokonana samowolnie budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz gdy budowa 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Należy zaznaczyć, że stosownie do ww. przepisu nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu, iż stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/11 - dostępne na ww. stronie internetowej). W sytuacji natomiast, gdy nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Zasadnie zatem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji - organy rozważyły kwestię legalizacji dokonanej przez skarżącą samowoli budowlanej w kontekście art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Oceniając tę kwestię organy prawidłowo ustaliły, że działka nr a w [...], położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ternu górniczego "[...]", zatwierdzonego uchwała Rady Gminy [...] dnia 2 sierpnia 2001 r., Nr [...], znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem GW, oznaczającym tereny odkrywkowego wydobywania kopalin (kruszywa naturalnego), przeznaczone docelowo do rekultywacji i zagospodarowania w kierunku wodnym - jako zbiornik wodny o funkcji rekreacyjnej, hodowlanej i przeciwpożarowej (§ 9 pkt 1 planu). Ponadto w § 9 pkt 1 ppkt 6 ww. planu dopuszczono budowę obiektów kubaturowych i instancję urządzeń zakładu - do likwidacji po zakończeniu eksploatacji złoża. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, podzielić należało stanowisko obu organów, że z uwagi na zakończenie rekultywacji, co nastąpiło 6 lutego 2013 r., na mocy decyzji Starosty [...], nie ma możliwości budowy obiektów kubaturowych na wskazanym terenie. Zauważyć również należy, że dołączona do akt sprawy mapa do celów projektowych obrazuje teren oznaczony symbole GW, na którym zaznaczono kontur całego przyszłego zbiornika, wewnątrz którego znajduje się działka, na której zrealizowano sporny obiekt. Ponadto, jak akcentował organ odwoławczy, teren przyległy do zbiornika wodnego oznaczony symbolem GS, będzie pełnił funkcję rekreacyjną, do którego dostęp zapewniony będzie z drogi znajdującej się na działce nr g. Z kolei działka ta w części oznaczonej symbolem GW również ma zostać zalana w celu powstania przedmiotowego zbiornika. Zgodnie natomiast z § 14 planu miejscowego na obu wylotach tej drogi przewidziano urządzenie punktów czerpania wody do celów przeciwpożarowych. W świetle powyższego, jak zgodnie akcentowały organy, cały obszar oznaczony symbolem GW został przeznaczony w planie miejscowym pod zbiornik wodny, co wyklucza możliwość legalizacji obiektu w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Reasumując, należy podnieść, że rozpoznające sprawę organy nie naruszyły zasad procedury administracyjnej, gromadząc pełny materiał dowodowy i prawidłowo ustalając stan faktyczny, jak też stosując odpowiednie przepisy prawa materialnego. Stwierdziwszy bowiem brak pozwolenia na budowę, co do dokonanej przez skarżącą budowy domu i jednoczesny brak możliwości legalizacji powyższego stanu rzeczy z uwagi na sprzeczność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy były nie tylko uprawnione, lecz i zobowiązane do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.