II SA/Op 237/19

II SA/Op 237/19 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2019-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Krupiński
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 2086/21 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną uchwałę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 967
art. 30  ust. 6 i 6a
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skarbimierz z dnia 11 marca 2019 r., Nr V/40/2019 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz warunki przyznawania i wypłacania świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli 1) uchyla zaskarżoną uchwałę w całości, 2) zasądza od Gminy Skarbimierz na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 11 marca 2019 r., Nr V/40/2019, Rada Gminy Skarbimierz, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm. - dalej w skrócie: u.s.g.), art. 30 ust.6 i 6a, art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, z późn. zm.), zwanej dalej Kartą Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za prace w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416, z późn. zm.), ustaliła regulamin określający wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli. Rada powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy (§ 21) oraz postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z macą obowiązującą od 1 września 2018 r. (§ 22).
W dniu 20 marca 2019 r. (data wpływu) uchwała została przekazana do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru.
Pismem z dnia 24 maja 2019 r. Wojewoda Opolski - reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego B. A., powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi wykonanie delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:
1) wysokość stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34; 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, a także wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Tego rodzaju akt, zgodnie z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, podlega natomiast uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Zdaniem organu nadzoru, kwestionowana uchwała narusza prawo w sposób istotny zarówno ze względu na uchybienia natury formalnej jak również z uwagi na wadliwość poszczególnych jej zapisów. W pierwszej kolejności organ wskazał, na naruszenie art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela polegające na nieuzgodnieniu ostatecznej wersji projektu regulaminu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt U 23/97 opubl. OTK 1998/2/11), stwierdził, że obowiązek wynikający z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zakłada nie tylko obowiązek zapewnienia im informacji o projekcie, lecz również dyskusję o jego merytorycznej treści, możliwość prezentowania różnych stanowisk, próby ich ujednolicania oraz wypracowanie ostatecznego, w miarę możliwości wspólnego i optymalnego stanowiska. Treść projektu regulaminu poddana uzgodnieniu ze związkiem zawodowym nie może jednak ulec zmianie po uzyskaniu stanowiska przedstawicieli organizacji zrzeszającej nauczycieli. Istota procedury uzgodnieniowej, jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem, opinia związku zawodowego co do konkretnych i szczegółowo przedstawionych rozwiązań i propozycji zawartych w projekcie danej uchwały, nie zaś jedynie generalna i ogólnikowa wymiana poglądów. Tymczasem, w analizowanej sprawie Wójt Gminy Skarbimierz przekazał projekt regulaminu celem uzgodnienia Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Zarządowi Oddziału w [...] oraz Komisji Zakładowej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w [...]. Na spotkaniu, które odbyło się w dniu 27 lutego 2019 r. w Urzędzie Gminy Skarbimierz przedstawiciele ww. związków przedstawili wspólne uwagi do projektu i sporządzony został protokół uzgodnień i rozbieżności. Następnie w dniu 5 marca 2019 r. związki zawodowe otrzymały nowy projekt regulaminu, uzupełniony o zgłoszone wcześniej propozycje zgodnie z protokołem uzgodnień i rozbieżności, wraz z informacją, że będzie on przedłożony Radzie Gminy Skarbimierz na sesji w dniu 11 marca 2019 r. Z kolei, pismem z dnia 7 marca 2019 r. związki zawodowe zwróciły się do Przewodniczącego Rady Gminy Skarbimierz z prośbą o nieprocedowanie projektu regulaminu na sesji Rady w dniu 11 marca 2019 r. ze względu na zastrzeżenia co nowej treści regulaminu, wskazując przy tym na konieczność prowadzenia dalszego procesu uzgodnień. Tymczasem, na sesji Rady Gminy Skarbimierz w dniu 11 marca 2019 r. w trakcie dyskusji nad projektem regulaminu Wójt Gminy Skarbimierz poinformował radnych o wprowadzonej w § 18 regulaminu autopoprawce polegającej na zmianie jego treści. W pierwotnej wersji przekazanej związkom zawodowym do uzgodnienia, jak również po sporządzeniu protokołu uzgodnień i rozbieżności, przepis ten brzmiał: "Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe rozlicza się do 5 lat wstecz według § 16 ust. 1, jeżeli jest to korzystniejsze rozliczenie dla nauczycieli". Projekt regulaminu przekazany radnym w materiałach na sesję zawierał również taki sam zapis. Wskutek wprowadzonej przez Wójta zmiany Rada Gminy ostatecznie przyjęła regulamin z § 18 o treści: "Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe rozlicza się od roku szkolnego 2018/2019 według § 16 ust. 1, jeżeli jest to korzystniejsze rozliczenie dla nauczycieli". W ocenie Wojewody, zmodyfikowanie treści § 18 regulaminu, dokonane już po przeprowadzeniu procesu uzgodnieniowego ze związkami zawodowymi, stanowi istotne naruszenie procedury przewidzianej w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Obowiązek konsultacji z organizacjami związkowymi zmienionego projektu regulaminu jest bowiem bezwzględny. Obowiązek ten cechuje uprzedniość co oznacza, że rada gminy może debatować tylko nad wcześniej uzgodnionym projektem aktu. Jeśli podczas sesji rady gminy dostrzeżona zostanie potrzeba zmiany skonsultowanych uregulowań, należy procedurę uzgodnieniową ponowić. Nie ma przy tym znaczenia zakres zmian dokonywanych w projekcie. W związku z powyższym, Wojewoda stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia prawa o charakterze formalnym, uzasadniającym stwierdzenie uchwały Rady Gminy Skarbimierz Nr V/40/2019 w całości.
Wojewoda zauważył ponadto, że analiza projektu regulaminu będącego przedmiotem protokołu uzgodnień i rozbieżności oraz kolejnego "poprawionego" projektu regulaminu, przekazanego związkom w dniu 5 marca 2019 r. i radnym wraz z materiałami na V sesję Rady Gminy Skarbimierz wskazuje, że do jego treści wprowadzono zapisy, które wcześniej nie były omówione ze związkami zawodowymi. Powyższe dotyczyło:
1) § 6 regulaminu przewidującego w wersji pierwotnej, że przy ustalaniu dodatku motywacyjnego bierze się pod uwagę m.in. jakość świadczonej pracy (pkt 2) oraz ocenę pracy nauczyciela (pkt 5). W kolejnej wersji projektu - przesłanej związkom zawodowym w dniu 5 marca 2019 r. i nad którym obradowała Rada Gminy, usunięto te zapisy, wprowadzając zamiast tego inne przesłanki przyznania dodatku motywacyjnego, tj. przestrzeganie dyscypliny pracy (pkt 1 § 6 regulaminu) oraz podejmowanie w swej pracy problemów środowiska lokalnego i aktywne uczestnictwo w imprezach środowiskowych (pkt 7 § 6 regulaminu) oraz
2) § 16 ust. 4 regulaminu, ostatecznie przyjętego przez Radę Gminy, zgodnie z którym godziny zajęć doraźnego zastępstwa w zasadzie nie wykonuje się w ciągu roku zajęć, ale realizuje się zmieniony plan nauczania lub zajęcia statutowe - zapisu takiego nie było w treści projektu przekazanego związkom pierwotnie do uzgodnienia, a z protokołu uzgodnień i rozbieżności jak i zgłoszonych przez związki zawodowe uwag nie wynika by jego treść była z nimi omawiana. Zdaniem organu nadzoru, sporządzenie protokołu uzgodnień i rozbieżności, częściowe naniesienie zgłoszonych w nim uwag oraz dodanie nowych, nieprzedyskutowanych wcześniej zapisów nie może zostać uznane za uzgodnienie w rozumieniu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Wojewoda podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy organizacje związkowe otrzymały co prawda nowy "poprawiony" projekt regulaminu w dniu 5 marca 2019 r., jednakże mając na uwadze, że dnia 11 marca 2019 r. miał on być procedowany przez Radę Gminy, to przeprowadzenie udokumentowanych negocjacji (spotkań), podczas których mogłoby dojść do wypracowania stanowiska w sprawie, z uwagi na stosunkowo krótki termin (6 dni, w tym 4 robocze), zostało praktycznie uniemożliwione, zwłaszcza przy uwzględnieniu czasu potrzebnego stronie związkowej na wnikliwą i rzetelną analizę nowego projektu. Na powyższe zwróciły uwagę również związki zawodowe w piśmie z dnia 7 marca 2019 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy Skarbimierz, w którym przedstawiły swoje zastrzeżenia co do projektu, wskazując przy tym na konieczność kontynuowania procesu negocjacji. Wniesione przez związku uwagi co do treści nowego projektu regulaminu nie można uznać za uzgodnienie ze względu na ich jednostronny charakter oraz brak jakichkolwiek działań ze strony władz gminy mających na celu podjęcie dalszej dyskusji nad kwestiami spornymi. Powyższe świadczy zatem o braku przeprowadzenia uzgodnienia projektu kwestionowanej uchwały ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.
Niezależnie od uchybień natury formalnej, Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy Skarbimierz podjęła szereg przepisów regulaminu z przekroczeniem zakresu kompetencji wynikających z powołanych przepisów Karty Nauczyciela, jak również wkroczyła w sposób sprzeczny z prawem w materię uregulowaną aktami wyższego rzędu, w § 5 ust. 2-3 i ust. 6, § 14 ust. 2, § 6, § 6 pkt 1, pkt 3-4 i pkt 7, § 8 ust. 1-2 i ust. 5, w § 11, § 12 ust. 2 i ust. 3, § 16 ust. 1 i ust. 4-6 i § 18 regulaminu. Odnosząc się szczegółowo do treści zapisów regulaminu Wojewoda wyjaśnił, że:
- w § 5 ust. 2 regulaminu postanowiono o utworzeniu funduszu motywacyjnego dla nauczycieli w wysokości 6% środków planowanych na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli na dany rok budżetowy. Zdaniem organu nadzoru, przytoczona regulacja nie stanowi szczegółowych warunków przyznania dodatku motywacyjnego, a tym bardziej nie stanowi określenia stawek tego dodatku. Ponadto, literalne brzmienie art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela wyklucza możliwość wyprowadzenia z tego przepisu kompetencji rady gminy do określenia wysokości środków, jakie z kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli mają być przeznaczone na dodatki motywacyjne w danej szkole;
- w § 5 ust. 3 i 6, postanowiono, że dodatek motywacyjny jest częścią wynagrodzenia nauczyciela o charakterze uznaniowym (ust. 3) i wypłacany jest co miesiąc z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia (ust. 6) z kolei w § 8 ust. 5 oraz § 14 ust. 2 regulaminu wskazano terminy wypłaty dodatku funkcyjnego oraz za trudne i uciążliwe warunki pracy. Zdaniem Wojewody, normowanie kwestii związanych z terminem wypłaty dodatku, czy określaniem jego charakteru nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy, ponieważ tę materię regulują przepisy rangi ustawowej, tj. art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, w zakresie dodatków oraz art. 39 ust. 1 ww. ustawy w zakresie zmiany wysokości wynagrodzenia;
- w § 6 regulaminu Rada Gminy Skarbimierz określiła z kolei, że przy ustalaniu dodatku motywacyjnego bierze się pod uwagę: przestrzeganie dyscypliny pracy (pkt 1) oraz podejmowanie w swej pracy problemów środowiska lokalnego i aktywne uczestniczenie w imprezach środowiskowych (pkt 7). W ocenie organu nadzoru, zapisy te naruszają prawo w sposób istotny z uwagi na fakt, iż nie są bezpośrednio związane z procesem dydaktycznym, edukacją oraz kwestiami wychowawczo-opiekuńczymi. Wojewoda podkreślił, że rada gminy wypełniając upoważnienie ustawowe do unormowania kwestii dodatku motywacyjnego ma przede wszystkim uszczegółowić ogólne warunki określone w § 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego zalicza się: 1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; 2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze; 3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela 5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. Powyższe oznacza, że wszelkie warunki, które wykraczają poza powyższe ramy, powinny być uznane za podjęte bez podstawy prawnej;
- w § 6 pkt 3 regulaminu postanowiono natomiast, że przy ustalaniu dodatku motywacyjnego bierze się pod uwagę aktywny udział w realizowaniu zadań statutowych szkoły, w tym udział w wycieczkach i dowozach dzieci na zajęcia. Wojewoda podkreślił, iż regulacja ta częściowo powtarza, a częściowo modyfikuje § 6 pkt 4 ww. rozporządzenia, który przewiduje, że warunkiem przyznania dodatku motywacyjnego jest zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela. Zgodnie natomiast z tym przepisem w ramach czasu pracy, o którym mowa w ust. 1 oraz ustalonego wynagrodzenia nauczyciel obowiązany jest realizować inne zajęcia i czynności wynikające z zadań statutowych szkoły, w tym zajęcia opiekuńcze i wychowawcze uwzględniające potrzeby i zainteresowania uczniów. Skoro ustawodawca unormował już tę kwestię, rada gminy nie była władna do przyjęcia odmiennej regulacji. Co więcej, warunki przyznania dodatku motywacyjnego muszą być bezpośrednio związane z realizacją procesu dydaktycznego oraz sprawami opiekuńczo wychowawczymi. Udział nauczycieli w dowozach dzieci na zajęcia na pewno takiego powiązania nie ma i nie może być uznany za zadanie statutowe szkoły w świetle art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996), zgodnie z którym to obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Włączenie zatem udziału nauczyciela w dowozach dzieci na zajęcia jako jednego z warunków otrzymania dodatku motywacyjnego nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych, tym bardziej że Karta Nauczyciela w art. 42 ust. 2 wskazuje jakiego rodzaju zajęcia w ramach czasu pracy nauczyciel obowiązany jest realizować, a Prawo oświatowe nakłada w tym zakresie obowiązek na gminę, a nie szkołę;
- w § 8 ust. 1 i 2 regulaminu postanowiono, z którym dniem nauczyciel nabywa prawo do dodatku funkcyjnego oraz kiedy je traci. Ze sformułowania "szczegółowe warunki przyznawania dodatków", zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, nie sposób, zdaniem Wojewody, wywodzić kompetencji organu prowadzącego szkołę do wskazywania sytuacji, w których dodatki, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, będą albo nie będą przysługiwały. Rada gminy również nie posiada kompetencji do dookreślania tych regulacji. Niedopuszczalnym jest normowanie tej kwestii w drodze przepisu prawa miejscowego, wobec precyzyjnego określenia w art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela momentu zmiany wynagrodzenia nauczyciela z innych przyczyn niż uzyskanie kolejnego stopnia awansu zawodowego;
- w § 11 regulaminu określono z kolei niektóre kryteria przyznania dodatku funkcyjnego, a mianowicie od osiągnięć placówki oświatowej w zakresie zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (pkt 3) oraz współpracy z różnymi organizacjami i instytucjami celem wspomagania działalności statutowej szkoły (pkt 7). Wojewoda podkreślił, że dodatek funkcyjny jest stałym składnikiem wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono stanowisko lub funkcję i stanowi ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy i zwiększony zakres odpowiedzialności. Jego wysokość powinna być więc ściśle związana z istotą dodatku funkcyjnego z tytułu powierzonego nauczycielowi stanowiska. Stąd dopuszczalne jest uzależnienie wysokości tego dodatku od wielkości szkoły, jej warunków organizacyjnych, liczby uczniów i oddziałów, liczby osób zatrudnionych, zmianowości czy złożoności zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, gdyż elementy te mają bezpośredni wpływ na nakład pracy i zakres odpowiedzialności osoby, której powierzono stanowisko. Natomiast takiego ścisłego związku z istotą funkcji nie sposób doszukiwać się w osiągnięciach dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych szkoły czy współpracy z podmiotami zewnętrznymi celem wspomagania działalności statutowej szkoły, stanowią one raczej efekt nakładu pracy osoby pełniącej funkcje kierowniczą i powinny być brane pod uwagę wyłącznie przy przyznawaniu dodatku motywacyjnego;
- w § 12 ust. 2 regulaminu postanowiono, że dodatek za trudne warunki pracy przysługuje za czas faktycznego wykonywania pracy, z którą dodatek jest związany. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela dodatek za warunki pracy stanowi jeden ze składników wynagrodzenia, natomiast z art. 91 c Karty Nauczyciela wprost wynika, iż w zakresie spraw wynikających ze stosunków pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu Pracy. Oznacza to, że rada gminy nie jest uprawniona aby uzależnić prawo do przyznania jednego ze składników wynagrodzenia nauczycielowi tzn. dodatku za warunki pracy od faktycznego wykonywania pracy w tych warunkach ponieważ Kodeks pracy reguluje sytuacje, w których pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia nawet gdy nie świadczy pracy;
- w § 12 ust. 3 regulaminu przewidziano, że dodatek za trudne warunki pracy wypłaca się proporcjonalnie w takiej części, w jakiej godziny pracy w trudnych warunkach pozostają do obowiązkowego wymiaru godzin. Zdaniem Wojewody, powyższy zapis narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 Kary Nauczyciela, albowiem nie stanowi "szczegółowego warunku przyznania dodatku", lecz jest zasadą jego obliczania;
- w § 16 ust. 1, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 przyjęto szereg regulacji dotyczących wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Wojewoda podkreślił, że przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Katy Nauczyciela upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Organ stanowiący nie może zatem ustalać zasad przyznawania czy sposobu wykonywania godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw w ramach regulaminu. Dlatego brak jest podstaw prawnych do decydowania przez Radę w: § 16 ust. 1 regulaminu o tym, że roczny program (plan) nauczania w gimnazjum i szkole podstawowej nie obejmuje obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktyczno-wychowawczych w okresie dwóch tygodni ferii zimowych; § 16 ust. 4 regulaminu, że godziny zajęć doraźnego zastępstwa w zasadzie nie wykonuje się w ciągu roku zajęć, ale realizuje się zmieniony plan nauczania lub zajęcia statutowe oraz § 16 ust. 5 regulaminu, że wykonuje się je wyłącznie na końcu etapu edukacyjnego, gdyby miało wystąpić zagrożenie realizacji programu nauczania. Do kompetencji rady gminy nie należy również ustalenie w § 16 ust. 6 regulaminu, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przysługuje za godziny faktycznie zrealizowane i ujęte w arkuszu organizacyjnym (programie), albowiem zarówno przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw następuje na podstawie zasad określonych w Karcie Nauczyciela i Kodeksie pracy;
- § 18 regulaminu przewidziano, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe rozlicza się od roku szkolnego 2018/2019, według § 16 ust. 1, jeżeli jest to korzystniejsze rozliczenie dla nauczycieli. W ocenie Wojewody, odesłanie § 18 do niezgodnego z prawem § 16 ust. 1 regulaminu oraz brak kompetencji rady gminy do określania reguł intertemporalnych co do sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, uzasadnia stwierdzenie nieważności również § 18 regulaminu.
- Rada Gminy Skarbimierz nie wypełniła również prawidłowo delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela, gdyż nie określiła wysokości nagród dla nauczycieli. Regulamin przewiduje jedynie, że nagrody mają charakter uznaniowy (§ 17 ust. 3) oraz że wysokość funduszu na nagrody stanowi 1% planowanych wynagrodzeń dla nauczycieli (§ 17 ust. 1), z czego 70% pozostaje do dyspozycji dyrektora, a 30% do dyspozycji Wójta Gminy (§ 17 ust. 2). Konsekwencją takiej regulacji jest ustalanie wysokości nagród przez inny organ, a nie Radę Gminy Skarbimierz pomimo tego, że to ona jest wyłącznie upoważniona do ustalania wysokości nagród i warunków ich wypłacania.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Skarbimierz, podzielając zarzuty Wojewody wniósł o uwzględnienie skargi w całości oraz o odstąpienie od zasadzenia kosztów postępowania. Jednocześnie Wójt nie zgodził się ze stwierdzeniem Wojewody o istotnym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy związki zawodowe w trakcie uzgodnień podejmują korespondencję - będącą w istocie uzgodnieniami regulaminu - z przewodniczącym rady i przewodniczącymi dwóch komisji - pomijając tym samym wójta, który na podstawie art. 91d pkt 3 Karty Nauczyciela jest uprawniony do prowadzenia uzgodnień. W ocenie Wójta, jeżeli związki zawodowe z własnej inicjatywy podjęły uzgodnienia z radnymi zamiast z organem uprawnionym, to oznacza, że nie honorują ostatecznych uzgodnień dokonanych na sesji rady gminy jeszcze przed podjęciem uchwały. Wójt podał, że w związku z akcją strajkową nauczycieli związek zawodowy nauczycieli "Solidarność" zawnioskował o zmianę regulaminu na podstawie art. 30 ust. 6, 6a i 10 Karta Nauczyciela o jednorazowy wzrost wynagrodzenia zasadniczego, tak aby zrekompensować utratę wynagrodzenia za 14 dni strajku. W odpowiedzi na ten wniosek wójt poinformował, iż uchwała o regulaminie ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i stała się prawomocna, a zatem nauczycielom będzie przysługiwała rekompensata z mocy uchwały. Dyrektor GZS ma bowiem obowiązek dokonać ponownego rozliczenia roku zajęć z uwzględnieniem zmniejszenia rocznego wymiaru zajęć obowiązkowych o dwa tygodnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Dodać też należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Nadzór nad działalnością gminną sprawuje Wojewoda na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 i art. 86 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała Rady Gminy Skarbimierz nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez Wojewodę po upływie terminu do stwierdzenia jej nieważności w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu, skargę uznać należało za dopuszczalną.
Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że wniesiona skarga jest zasadna, gdyż przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem trybu, wynikającego z art. 30 ust. 6 i ust. 6a w zw. z art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, z późn. zm.) zwanej nadal Kartą Nauczyciela, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Przedstawienie przyczyn, który zdecydowały o takiej ocenie Sądu poprzedzić należy przypomnieniem, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego jest uchwała Rady Gminy w Skarbimierzu z dnia 11 marca 2019 r., Nr V/40/2019 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz 30 ust. 6 i ust. 6a oraz art. 49 ust. 1 i ust. 2 Karta Nauczyciela.
Zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkolę będący jednostką samorządu terytorialnego określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu: wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34; szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust.3; wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Zawarta w cytowanym przepisie norma kompetencyjna upoważnia organ stanowiący samorządu terytorialnego do określenia w regulaminie wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków motywacyjnych, wysokości i warunków wypłacania nagród dla nauczycieli. Przepis ten w zakresie ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, stanowi dla organu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienie do konkretyzacji w postaci norm prawa miejscowego - a więc spełniającej wszystkie warunki przewidziane dla tego typu norm- dotyczących materii nim objętej, a wynikających przede wszystkim z powołanego przepisu art. 30 Karta Nauczyciela oraz aktów wydanych na jego podstawie, w tym rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416, z późn. zm.).
Stosownie do art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Dodać w tym miejscy wypada, że uzgadnianie ze związkami zawodowymi odbywa się według zasad określonych w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. 2019 r., poz. 263, z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 - 3 tej ustawy organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. W przypadku, gdy właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego odrzuci w całości lub w części stanowisko związku zawodowego, jest on obowiązany na piśmie poinformować o tym związek zawodowy oraz podać uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.
W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Skarbimierz, przekazał projekt regulaminu w celu uzgodnienia Związkowi Nauczycielska Polskiego Zarządowi Oddziału w [...] oraz Komisji Zakładowej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowana w [...]. Na spotkaniu, które odbyło się w dniu 27 lutego 2019 r. w Urzędzie Gminy Skarbimierz przedstawiciele związków zawodowych przedstawili wspólne uwagi do projektu i sporządzony został protokół uzgodnień i rozbieżności. Następnie w dniu 5 marca 2019 r. związki zawodowe otrzymały nowy projekt regulaminu wraz z informacją, że będzie on przedłożony Radzie Gminy Skarbimierz na sesji w dniu 11 marca 2019 r. Projekt ten został uzupełniony o zgłoszone przez związki propozycje zgodnie z protokołem uzgodnień i rozbieżności. Pismem z dnia 7 marca 2019 r. związki zawodowe zwróciły się do Przewodniczącego Rady Gminy Skarbimierz z prośbą o nieprocedowanie projektu regulaminu na sesji Rady w dniu 11 marca 2019 r. ze względu na zastrzeżenia co nowej treści regulaminu, wskazując przy tym na konieczność prowadzenia dalszego procesu uzgodnień.
Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały istotne znaczenie ma zatem dokonanie prawidłowej interpretacji pojęcia "uzgodnienia", które nie zostało w Karcie Nauczyciela zdefiniowane. W tym zakresie Sąd identyfikuje się z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowym, które odwołują się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, przedstawionego w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt U 23/97 (dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, nr 31969), dotyczącego art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela, gdzie zamieszczone zostało identyczne sformułowanie, jak w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela dotyczące podlegania aktu "uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli". W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że przepis art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, a użyty w nim termin "uzgodnienie", zgodnie z jego sensem językowym oznaczać ma czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności", "ujednolicaniu" czy też "harmonizowaniu" (w znaczeniu "wzajemnego dostosowania"). Z rozważań Trybunału wynika, że "uzgodnienie" nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym i wszystkimi podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszystkie rozwiązania tego aktu, lecz oznaczać musi poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia. Instrumentem tej procedury winny być protokoły uzgodnień, ale też rozbieżności w razie braku zgody na treść rozwiązań aktu. Zdaniem Trybunału, ani formuła "w porozumieniu", ani też "w uzgodnieniu", używane w przepisach dotyczących stanowienia aktów normatywnych nie prowadzą do tezy, że podmiot upoważniony do tych form współuczestnictwa uzyskuje przez to kompetencję do stanowienia prawa i jest współodpowiedzialny za wydany akt normatywny. W związku z powyższym, uwzględniając argumentację Trybunału Konstytucyjnego Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że przyjęty w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zwrot "podlega uzgodnieniu" oznacza nałożenie obowiązku poddania treści uchwały procedurze uzgodnieniowej, celem wypracowania wspólnego stanowiska. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie przy tym nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, zbliżania, czy ujednolicania stanowisk. Nie jest tym samym konieczne uzyskanie całkowitej zgody związków zawodowych na propozycje organu. Wymagane jest jednak poddanie projektu procedurze uzgodnieniowej, a tym samym uspołecznienie procesu tworzenia prawa. Istotą tej procedury, jest zapoznanie się ze zdaniem, opinią związku zawodowego co do konkretnych i szczegółowo przedstawionych rozwiązań i propozycji zawartych w projekcie danej uchwały, nie zaś jedynie generalna i ogólnikowa wymiana poglądów. Omawiany obowiązek cechuje także uprzedniość co oznacza, że rada gminy może debatować tylko nad wcześniej uzgodnionym projektem aktu. Jeśli natomiast podczas obrad rady dostrzeżona zostanie potrzeba zmiany skonsultowanych uregulowań, należy procedurę uzgodnieniową ponowić. Rada może bowiem uchwalić tylko treść uzgodnionego wcześniej aktu (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 40/19 oraz z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 140/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 716/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 125/17, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 747/17, wszystkie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Koniecznym jest także podkreślenie, że treść projektu regulaminu poddana uzgodnieniu ze związkiem zawodowym nie może ulec zmianie po uzyskaniu stanowiska przedstawicieli organizacji zrzeszającej nauczycieli. W takim wypadku instytucja ta uległaby całkowitemu wypaczeniu. Istotą procedury uzgodnieniowej, jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem, opinią związku zawodowego co do konkretnych i szczegółowo przedstawionych rozwiązań i propozycji zawartych w projekcie danej uchwały, nie zaś jedynie generalna i ogólnikowa wymiana poglądów. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 315/08 (LEX nr 483253) "ustawowy zwrot - regulamin podlega uzgodnieniu - ogranicza luz decyzyjny rady gminy i nie może być tak, że w sytuacji, kiedy doszło do oczywistego uzgodnienia treści projektu regulaminu, następnego dnia podejmowana jest uchwała w istotny sposób odbiegająca od poczynionych uzgodnień".
Mając na uwadze omawiane przepisy art. 30 ust. 6 i ust. 6a Karty Nauczyciela oraz dokonaną na ich podstawie wykładnię, należy stwierdzić, że podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, bez uprzedniego jej uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności tak podjętego aktu.
Niezależnie od powyższego, Sąd podziela stanowisko Wojewody co z przekroczenia kompetencji w zakresie udzielonego upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 30 ust. 6 pkt 1 Kary Nauczyciela w zakresie:
- § 5 ust. 2 regulaminu, w którym postanowiono o utworzeniu funduszu motywacyjnego dla nauczycieli w wysokości 6% środków planowanych na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli na dany rok budżetowy;
- § 5 ust. 3 i 6 regulaminu, w którym postanowiono, że dodatek motywacyjny jest częścią wynagrodzenia nauczyciela o charakterze uznaniowym (ust. 3) i wypłacany jest co miesiąc z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia (ust. 6) oraz § 8 ust. 5 oraz § 14 ust. 2 regulaminu wskazujące terminy wypłaty dodatku funkcyjnego i za trudne i uciążliwe warunki pracy;
- § 6 regulaminu w którym Rada Gminy Skarbimierz określiła m.in., że przy ustalaniu dodatku motywacyjnego bierze się pod uwagę: przestrzeganie dyscypliny pracy (pkt 1) oraz podejmowanie w swej pracy problemów środowiska lokalnego i aktywne uczestniczenie w imprezach środowiskowych (pkt 7);
- § 6 pkt 3 regulaminu, w który postanowiono, że przy ustalaniu dodatku motywacyjnego bierze się pod uwagę aktywny udział w realizowaniu zadań statutowych szkoły, w tym udział w wycieczkach i dowozach dzieci na zajęcia;
- § 8 ust. 1 i 2 regulaminu, którym postanowiono, z którym dniem nauczyciel nabywa prawo do dodatku funkcyjnego oraz kiedy je traci;
- § 11 regulaminu w zakresie niektórych kryteriów przyznania dodatku funkcyjnego, a mianowicie: osiągnięć placówki oświatowej w zakresie zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (pkt 3) oraz współpracy z różnymi organizacjami i instytucjami celem wspomagania działalności statutowej szkoły (pkt 7);
- § 12 ust. 2 regulaminu, którym ustalono że dodatek za trudne warunki pracy przysługuje za czas faktycznego wykonywania pracy, z którą dodatek jest związany.
- § 12 ust. 3 regulaminu przewidującego, że dodatek za trudne warunki pracy wypłaca się proporcjonalnie w takiej części, w jakiej godziny pracy w trudnych warunkach pozostają do obowiązkowego wymiaru godzin;
- § 16 ust. 1 regulaminu stanowiącego o tym, że roczny program (plan) nauczania w gimnazjum i szkole podstawowej nie obejmuje obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktyczno-wychowawczych w okresie dwóch tygodni ferii zimowych;
- § 16 ust. 4 regulaminu, zgodnie z którym godziny zajęć doraźnego zastępstwa w zasadzie nie wykonuje się w ciągu roku zajęć, ale realizuje się zmieniony plan nauczania lub zajęcia statutowe oraz § 16 ust. 5 przewidującego, że wykonuje się je wyłącznie na końcu etapu edukacyjnego, gdyby miało wystąpić zagrożenie realizacji programu nauczania;
- § 16 ust. 6 regulaminu, zgodnie z którym wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przysługuje za godziny faktycznie zrealizowane i ujęte w arkuszu organizacyjnym (programie).
W zakresie powyższych naruszeń wskazać przyjdzie, że literalne brzmienie art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela wyklucza możliwość wyprowadzenia z tego przepisu kompetencji rady gminy do określenia wysokości środków, jakie z kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli mają być przeznaczone na dodatki motywacyjne w danej szkole. Słuszne jest również stanowisko Wojewody, że normowanie kwestii związanych z terminem wypłaty dodatku czy określaniem jego charakteru nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy, ponieważ tę materię regulują przepisy rangi ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela dodatki za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy są składnikiem wynagrodzenia, tak więc wypłata tych składników następuje w tych samych okolicznościach, jak te, w których wypłaca się nauczycielowi wynagrodzenie. Natomiast sytuacje kiedy następuje zmiana wysokości wynagrodzenia reguluje art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela. W odniesieniu do dodatku motywacyjnego wskazać przyjdzie, że rada gminy wypełniając upoważnienie ustawowe do unormowania kwestii tego dodatku ma przede wszystkim uszczegółowić ogólne warunki określone w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 416 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą: 1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; 2) osiągnięcia wychowawczo - opiekuńcze; 3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela 5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. Powyższe oznacza, że wszelkie warunki, które wykraczają poza powyższe ramy, powinny być uznane za podjęte bez podstawy prawnej. Również włączenie udziału nauczyciela w dowozach dzieci na zajęcia jako jednego z warunków otrzymania dodatku motywacyjnego nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych, tym bardziej że Karta Nauczyciela w art. 42 ust. 2 wskazuje jakiego rodzaju zajęcia w ramach czasu pracy nauczyciel obowiązany jest realizować, a Prawo oświatowe nakłada w tym zakresie obowiązek na gminę, a nie szkołę. Zgodzić należało się również z Wojewodą, iż z sformułowania "szczegółowe warunki przyznawania dodatków" zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela nie sposób, wywodzić kompetencji organu prowadzącego szkołę do wskazywania sytuacji, w których dodatki, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, będą albo nie będą przysługiwały. Rada gminy również nie posiada kompetencji do dookreślania tych regulacji. Normowanie powyższej kwestii w drodze przepisu prawa miejscowego, wobec precyzyjnego określenia w art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela, uzależniając zmianę wynagrodzenia nauczyciela z innych przyczyn niż uzyskanie kolejnego stopnia awansu zawodowego należało zatem uznać za niedopuszczalne.
Odnośnie dodatku funkcyjnego wskazać trzeba, że stanowi on stały składnik wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono stanowisko lub funkcję i stanowi ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy i zwiększony zakres odpowiedzialności. Jego wysokość powinna być więc ściśle związana z istotą dodatku funkcyjnego z tytułu powierzonego nauczycielowi stanowiska. Stąd dopuszczalne jest uzależnienie wysokości tego dodatku od wielkości szkoły, jej warunków organizacyjnych, liczby uczniów i oddziałów, liczby osób zatrudnionych, zmianowości czy złożoności zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, gdyż elementy te mają bezpośredni wpływ na nakład pracy i zakres odpowiedzialności osoby, której powierzono stanowisko. Natomiast takiego ścisłego związku z istotą funkcji nie sposób doszukiwać się w osiągnięciach dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych szkoły czy współpracy z podmiotami zewnętrznymi celem wspomagania działalności statutowej szkoły, stanowią one raczej efekt nakładu pracy osoby pełniącej funkcje kierowniczą i powinny być brane pod uwagę wyłącznie przy przyznawaniu dodatku motywacyjnego. Zgodzić należało się również z Wojewodą, że rada gminy nie była również uprawniona, aby uzależnić prawo do przyznania jednego ze składników wynagrodzenia nauczycielowi, tj. dodatku za warunki pracy od faktycznego wykonywania pracy w tych warunkach, w sytuacji, gdy kwestię tę reguluje Kodeks pracy. Ponadto, z treści art. 91 c Karty Nauczyciela wprost wynika, iż w zakresie spraw wynikających ze stosunków pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu Pracy.
Zgodzić należało się również z Wojewodą, że Rada Gminy Skarbimierz nie była umocowana do przyjęcia regulacji dotyczących wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Katy Nauczyciela upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Organ stanowiący nie może zatem ustalać zasad przyznawania czy sposobu wykonywania godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw w ramach regulaminu, gdyż tego typu regulacji nie sposób uznać jako "warunek obliczania i wypłacania wynagrodzenia".
Podzielić należało również stanowisko Wojewody, że Rada Gminy Skarbimierz nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela, gdyż nie określiła wysokości nagród dla nauczycieli. Regulamin przewiduje jedynie, że nagrody mają charakter uznaniowy (§ 17 ust. 3) oraz że wysokość funduszu na nagrody stanowi 1% planowanych wynagrodzeń dla nauczycieli (§ 17 ust. 1), z czego 70% pozostaje do dyspozycji dyrektora, a 30% do dyspozycji Wójta Gminy (§ 17 ust. 2). Jak słusznie akcentował Wojewoda, konsekwencją takiej regulacji jest ustalanie wysokości nagród przez inny organ, a nie Radę Gminy Skarbimierz pomimo tego, że to ona jest wyłącznie upoważniona do ustalania wysokości nagród i warunków ich wypłacania.
Mając na uwadze dokonaną w niniejszej sprawie ocenę, na podstawie 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Z kolei zawarte w pkt 2 sentencji wyroku orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz Wojewody Opolskiego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).