II SA/Op 236/22

II SA/Op 236/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Sygn. powiązane
III OSK 1027/23 - Wyrok NSA z 2024-11-22
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1064
art. 38 pkt 4, art. 221 ust. 1 pkt 4, art. 222 ust. 5
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 5 lipca 2022 r., nr 20/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (zwanego dalej Dyrektorem) z dnia 5 lipca 2022 r., nr 20/2022, uchylająca decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr 2/2022, o odstąpieniu od dalszego prowadzenia i umorzeniu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego wobec skarżącego, oraz orzekająca o umorzeniu wszczętego wobec skarżącego postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Sąd Apelacyjny we W. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt [...], zmienił wyrok Sądu Okręgowego w J. Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w punkcie I w części i poprzedzające go orzeczenie nr [...] Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia 18 czerwca 2018 r. oraz orzeczenie nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 30 kwietnia 2018 r. w ten sposób, że za przewinienia służbowe wymienione w ww. orzeczeniach wymierzył A. B. karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.
Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. A. B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego oraz odstąpienie od przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, powołując się na wydanie w dniu 15 czerwca 2021 r. przez Sąd Apelacyjny we W. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ww. wyroku, którym uchylono orzeczoną wobec niego karę wydalenia ze służby. Jako podstawę żądania wskazał art. 221 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1064, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.
Pierwsza wydana w sprawie ww. wniosku decyzja z dnia 9 listopada 2021 r. Dyrektora Zakładu Karnego w [...] została uchylona przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu decyzją z dnia 21 lutego 2022 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po wszczęciu w dniu 3 marca 2022 r. postępowania w sprawie ponownego przyjęcia skarżącego do Służby Więziennej Dyrektor Zakładu Karnego w [...] - działający na podstawie art. 222 ust. 5 w zw. z art. 39d pkt 5 ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. ), zwanej dalej K.p.a. - wydał w dniu 12 kwietnia 2022 r. decyzję, którą odstąpił od prowadzenia i umorzył postępowanie kwalifikacyjne w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego wobec skarżącego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odnotował m.in., że w sprawie powołana została komisja rekrutacyjna w składzie: z-ca dyrektora i trzech oficerów Służby Więziennej, której zadaniem było przeanalizowanie złożonych dokumentów oraz przeprowadzenie rozmowy kwalifikacyjnej. W rozmowie uczestniczył też radca prawny Zakładu Karnego. Podał, że w wyniku ustalonych prac komisja ustaliła, iż sądy obu instancji podzieliły stanowisko organów o dopuszczeniu się przez skarżącego zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych polegających na wydaniu zezwolenia na nielegalne kontakty pomiędzy osadzonymi oraz braku reakcji na przekazywanie przez osadzonych dokumentów w czasie wydawania posiłków w oddziale mieszkalnym, co mogło mieć wpływ na zapewnienie porządku i bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej. Świadczy to - zdaniem organu pierwszej instancji - o naruszeniu przez skarżącego złożonego ślubowania przez naruszenie zasad etyki zawodowej określonych w § 7 i § 8 Regulaminu nr 1/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, a także zasad określonych w § 17 i § 19 Regulaminu nr 2/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie sposobu pełnienia służby przez funkcjonariuszy Służby Więziennej. Tym samym naruszone zostały przepisy prawa wydane na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy, co polegało na zezwoleniu przez skarżącego na nielegalne kontakty pomiędzy osadzonymi. Podniósł również organ, że podczas rozmowy kwalifikacyjnej skarżący wykazywał brak akceptacji zaistniałej sytuacji i konieczności przejścia procedury kwalifikacyjnej w pełnym zakresie. Ponadto nie godził się na ponowne uczestniczenie w szkoleniach zawodowych oraz specjalistycznych organizowanych przez Służbę Więzienną w przypadku ponownego ewentualnego przyjęcia, zaś w kwestii dyspozycyjności i delegowania do czasowego pełnienia służby w innych jednostkach wyraził niejednoznaczne stanowisko, wskazując na nierówne traktowanie względem pozostałych funkcjonariuszy. W tej sytuacji za uzasadnione organ uznał wątpliwości co do prawidłowości wykonywanych przez skarżącego zadań oraz jego lojalności i rzetelności postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Dodał jeszcze, że komisja kwalifikacyjna jednogłośnie stwierdziła, iż skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań oraz zachowania tajemnicy służbowej. Następnie podsumował, że z uwagi na powyższe okoliczności postanowił o wydaniu przedmiotowej decyzji. W decyzji zawarto pouczenie o prawie złożenia odwołania do sądu pracy.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wniesionym do Sądu Rejonowego w L. i przekazanym przez ten Sąd do rozpatrzenia Dyrektorowi Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Opolu, a następnie uzupełnionym pismem z dnia 29 czerwca 2022 r., pełnomocnik skarżącego wniósł o:
1) zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie Dyrektorowi Zakładu Karnego w [...] wydania aktu mianowania dla A. B. na określone stanowisko służbowe, zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy,
2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
3) przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego,
4) dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci skarżonej decyzji - na okoliczność umorzenia postępowania kwalifikacyjnego, akt postępowania Sądu Okręgowego w J. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o sygnaturze [...] - na okoliczność uchylenia kary wydalenia ze służby, akt osobowych skarżącego - na okoliczność przebiegu służby i przebiegu postępowania kwalifikacyjnego, przesłuchania skarżącego - na okoliczność przebiegu służby, uchylenia kary wydalenia ze służby, przebiegu postępowania kwalifikacyjnego i umorzenia postępowania kwalifikacyjnego,
5) ewentualnie - w razie uznania niedopuszczalności drogi sądowej - przekazanie sprawy Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w Opolu (Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w Opolu).
Pełnomocnik skarżącego zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie:
1) art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 84 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, a które skutkowały wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a także niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii, lecz dopuszczenie do udziału w rozmowie kwalifikacyjnej psychologa,
2) art. 221 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 222 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 38 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy poprzez powołanie "komisji rekrutacyjnej, tudzież rekrutacyjnej", podczas gdy w toku postępowania kwalifikacyjnego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy, nie przewidziano możliwości powołania takiej komisji, a co spowodowało, że decyzja de facto nie została podjęta przez organ, lecz przez anonimowych dla skarżącego członków komisji rekrutacyjnej, tudzież kwalifikacyjnej, na co wskazuje powołanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji na głosowanie jej członków.
W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podniósł, że w świetle przepisów ustawy skarżącemu przysługuje odwołanie od kwestionowanej decyzji do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu. Następnie wskazał na podnoszone w piśmiennictwie trudności interpretacyjne dotyczące art. 222 i art. 221 ustawy oraz zwrócił uwagę, że powołanie w sprawie komisji rekrutacyjnej (kwalifikacyjnej) było nieuprawnione. Wywodził, że zgodnie z art. 221 ust. 1 pkt 4 ustawy "uchylenie (...) prawomocnego orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby (...) stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Do prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio art. 38 i art. 39". Z kolei art. 39 ust. 1 ustawy stanowi, że "wstąpienie do służby w Służbie Więziennej jest dobrowolne i następuje po pozytywnym zakończeniu postępowania kwalifikacyjnego. Postępowanie kwalifikacyjne ma na celu ustalenie, czy kandydat spełnia warunki przyjęcia do służby w Służbie Więziennej, oraz określenie jego kwalifikacji, kompetencji i przydatności do pełnienia tej służby." Jak zauważył, ustawa przewiduje powołanie komisji kwalifikacyjnej (nie rekrutacyjnej), jednak jej powołanie poprzedza postępowanie kwalifikacyjne (art. 39a ust. 1 ustawy). Tymczasem organ stwierdził w decyzji umarzającej postępowanie kwalifikacyjne, że komisja kwalifikacyjna jednogłośnie uznała, iż skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań oraz zachowania tajemnicy służbowej. Zatem decyzja ta de facto nie została podjęta przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...], lecz przez anonimowych dla skarżącego członków komisji rekrutacyjnej, tudzież kwalifikacyjnej. Dalej pełnomocnik podał, że skarżący nie zgadza się z oceną Dyrektora Zakładu Karnego w [...] co do jego postawy i rękojmi prawidłowego pełnienia służby. Podczas rozmowy kwalifikacyjnej w dniu 31 marca 2022 r. skarżący odniósł wrażenie, że przede wszystkim zarzuca się mu, iż podważa dotychczasowe decyzje organu, składając odwołania i zadając pytania o miejsce pełnienia służby, co zostało poczytane za postawę roszczeniową. Argumentował, że uzasadnienie decyzji jest w tej mierze nad wyraz lakoniczne i zawiera jedynie wnioski organu. Przede wszystkim nie wytłumaczono, dlaczego skarżący nie daje rękojmi prawidłowego pełnienia służby. Natomiast pozostawienie organowi tak dużego luzu decyzyjnego powoduje, że przywrócenie do służby wyrokiem sądowym jest iluzoryczne; tym samym całe postępowanie sądowe dotyczące zasadności wymierzenia powodowi kary wydalenia ze służby okazało się nie mieć znaczenia. Wedle pełnomocnika w postępowaniu w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego nie mogą być badane na nowo okoliczności, które stanowiły podstawę poprzedniego wymierzenia kary dyscyplinarnej. W podsumowaniu pełnomocnik stwierdził, że błędy formalne popełnione prze organ pozwalają na podważenie rzetelności postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego, a także dodał, że skarżący uważa, iż daje rękojmię prawidłowego pełnienia przez niego służby i nie można mu zarzucać, że jest zainteresowany pełnieniem służby jak najbliżej swojego miejsca zamieszkania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 38, art. 39, art. 218, art. 221 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 i art. 222 ust. 5 ustawy, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o umorzeniu wszczętego wobec A. B. postępowania w sprawie nawiązania stosunku służbowego. W uzasadnieniu przywołał i szeroko omówił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy ustawy oraz przedstawił i ocenił stan faktyczny sprawy. Odwołał się do stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 163/13 (podzielonego również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim - wyrok z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Go 152/19, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - wyrok z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 241/19), wedle którego w sytuacji, gdy decyzja o zwolnieniu ze służby w Służbie Więziennej zostanie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, nie następuje ex lege reaktywacja stosunku służbowego, ale wszczęcie postępowania w sprawie ponownego nawiązania tego stosunku. Dopiero pozytywne zakończenie tego postępowania skutkuje ponownym wydaniem aktu mianowania na stanowisko służbowe równorzędne w zakresie uposażenia zasadniczego ze stanowiskiem zajmowanym przez funkcjonariusza bezpośrednio przed ustaniem stosunku służbowego. Tłumaczył też NSA, że art. 221 ust. 1 pkt 4 ustawy wprowadza w miejsce przywrócenia do służby nową instytucję prawną, która nie eliminuje możliwości powrotu do służby. Powrót ten jest możliwy w sytuacji, gdy zwolniony funkcjonariusz spełnia wszystkie kryteria pozwalające na pełnienie służby w Służbie Więziennej. Inaczej mówiąc, może wrócić do służby, jeżeli służbę tę może w dalszym ciągu pełnić, bowiem daje rękojmię prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że rękojmia prawidłowego wykonywania powierzonych zadań, o jakiej mowa w art. 38 pkt 4 ustawy, to podstawowy wymóg stawiany funkcjonariuszom w Służbie Więziennej. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, wskazał, że skarżący przed wydaleniem ze służby pełnił funkcję starszego oddziałowego na oddziale mieszkalnym dla pracujących osadzonych, recydywistów oraz osadzonych po raz pierwszy tymczasowo aresztowanych, był funkcjonariuszem doświadczonym, posiadającym odpowiednie przeszkolenie. Podczas wykonywania obowiązków służbowych dopuścił jednak do nielegalnych kontaktów między osadzonymi, mimo że miał świadomość, iż jego zachowanie jest nieprawidłowe i sprzeczne z podstawowymi zasadami pełnienia służby. Stwierdził, że funkcjonariusz Służby Więziennej nie może ulegać namowom czy naciskom osadzonych do zachowania sprzecznego z prawem. W służbie niezbędna jest siła charakteru i odporność na namowy lub inne formy nacisku ze strony osadzonych. Charakter i warunki służby w jednostce penitencjarnej związane są ze stałym zagrożeniem ze strony osób pozbawionych wolności. Dla właściwego pełnienia służby konieczne są wzajemne zaufanie i szacunek między funkcjonariuszami, co pozwala na utrzymanie właściwej dyscypliny i porządku w jednostce. Naruszenie tych zasad może spowodować realne zagrożenie dla zdrowia i życia zarówno funkcjonariuszy, jak i osadzonych. Funkcjonariusz, który postępuje niezgodnie z przepisami prawa oraz wbrew poleceniom przełożonych za namową osadzonych, nie spełnia podstawowego wymogu - nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych mu zadań. Dyrektor podkreślił, że status funkcjonariusza Służby Więziennej wiąże się z nieskazitelnym charakterem i nieposzlakowaną opinią. Stosunek służbowy nie jest zwykłym stosunkiem pracy i wymagania stawiane funkcjonariuszom muszą być wyższe, zaś ważne z punktu widzenia interesu służby jest to, aby osoby pełniące służbę w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Zaznaczył również, że Dyrektor Zakładu Karnego w [...] miał prawo oczekiwać, iż podlegli mu funkcjonariusze cechować się będą dyspozycyjnością, lojalnością i odpowiedzialnością. Natomiast Sąd Apelacyjny we W. uznał w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., że skarżący zezwolił na nielegalne kontakty pomiędzy osadzonymi, czym nie dopełnił swoich obowiązków służbowych. Sąd podkreślił nadto, że skarżący całkowicie zignorował polecenia przełożonych, aby funkcjonariusze zachowali szczególną czujność i obserwowali nastroje osadzonych.
W podsumowaniu Dyrektor zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji, który stwierdził, że skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. Wskazał także - odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuprawnionego powołania komisji kwalifikacyjnej - że komisję tę powołano prawidłowo, zgodnie z art. 39a ustawy.
Na koniec wyjaśnił jeszcze organ odwoławczy, że w sprawie konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i zreformowanie podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia w ten sposób, że należało postanowić o umorzeniu wszczętego wobec skarżącego postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego, na podstawie art. 222 ust. 5 ustawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił:
a) naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez:
• uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,
• niepoinformowanie skarżącego przez organ pierwszej instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz niewskazanie przesłanek zależnych od skarżącego, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, a które skutkowały wydaniem przez organ decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego,
• niezwrócenie się przez organ pierwszej instancji do biegłego o wydanie opinii, lecz dopuszczenie do udziału w rozmowie kwalifikacyjnej psychologa,
b) naruszenie art. 221 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 222 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 38 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy poprzez powołanie przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] komisji rekrutacyjnej, tudzież kwalifikacyjnej, podczas gdy w toku postępowania kwalifikacyjnego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy, nie przewidziano możliwości powołania takiej komisji, a co spowodowało, że decyzja de facto nie została podjęta przez organ, lecz przez anonimowych dla skarżącego członków komisji rekrutacyjnej, tudzież kwalifikacyjnej, na co wskazuje powołanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji na głosowanie jej członków,
c) naruszenie art. 221 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 38 pkt 4 ustawy poprzez uznanie, że skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zadań z powodu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, podczas gdy Sąd Apelacyjny we W. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt [...], uznał, że stopień naruszenia przez skarżącego obowiązków nie może skutkować wymierzeniem kary dyscyplinarnej wydalenia go ze służby, a wystarczająca jest kara dyscyplinarna wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu odwoławczego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na naruszenia procedury administracyjnej odnośnie do obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a także w zakresie dopuszczenia do udziału w rozmowie kwalifikacyjnej psychologa, podczas gdy potrzeba skorzystania z wiedzy specjalistycznej wymagała zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii. Ponadto powtórzył przedstawioną w odwołaniu argumentację związaną z wykładnią art. 222 w zw. z art. 221 ustawy, nieuprawnionym powołaniem komisji kwalifikacyjnej i podjęciem decyzji pierwszoinstancyjnej "przez anonimowych dla powoda członków komisji rekrutacyjnej, tudzież kwalifikacyjnej". Przypomniał, że Sąd Apelacyjny we W. uznał, iż wymierzona kara dyscyplinarna wydalenia go ze służby jest za surowa, a następnie zarzucił, że ocena organów w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania przez skarżącego powierzonych zadań nie była dostateczna. W przekonaniu skarżącego ocena ta powinna odnosić się tylko do zdarzeń, które miały miejsce po popełnieniu przewinień dyscyplinarnych, za które wymierzono karę dyscyplinarną, zwłaszcza że wedle art. 221 ust. 1 ustawy do prowadzonego postępowania stosuje się art. 38 i art. 39 ustawy odpowiednio, a więc m.in. z uwzględnieniem pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać, że przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio. W świetle tych wywodów skarżący argumentował, że tym bardziej nie należy brać pod uwagę zdarzeń, które miały miejsce przed wymierzeniem kary dyscyplinarnej przez Sąd Apelacyjny we W. czy przed popełnieniem przez skarżącego przewinień dyscyplinarnych. Natomiast inna wykładnia art. 221 ust. 1 pkt 4 ustawy powodowałaby, że sądowa kontrola wymiaru kary dyscyplinarnej byłaby pozbawiona znaczenia. Ponadto wykładnia art. 38 ustawy nie powinna niweczyć skutków wyroku Sądu Apelacyjnego. Tymczasem organy obu instancji nie wykazały, by skarżący "w międzyczasie" swoim zachowaniem spowodował utratę rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. Dodał jeszcze skarżący, że daje rękojmię prawidłowego pełnienia służby, a wymierzona mu kara dyscyplinarna stanowi adekwatną dolegliwość i tym samym spełni swą funkcję prewencji szczególnej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu domagał się oddalenia skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Dodatkowo podkreślił, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji poinformował stronę o przysługującym prawie do czynnego udziału w postępowaniu oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dodał, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku zwracania się do biegłego w dziedzinie psychologii o wydanie opinii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko organu w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz brak zgłoszenia przez skarżącego żądania przeprowadzenia rozprawy, Sąd rozpoznał sprawę we wskazanym trybie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, zaś ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy cyt. wcześniej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, nadal zwanej w skrócie "ustawą". Stosownie do treści art. 221 ust. 1 pkt 4 ustawy uchylenie prawomocnego orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, a także uchylenie lub stwierdzenie nieważności podstaw prawnych ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Więziennej stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Do prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio art. 38 i art. 39. W myśl art. 221 ust. 3 ustawy postępowanie, o którym mowa w ust. 1, przeprowadza przełożony właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego albo zwolnienia ze służby funkcjonariusza. Z kolei art. 38 ustawy określa wymagania wobec kandydatów do służby, stanowiąc w pkt 4, że w Służbie Więziennej może pełnić służbę osoba, która daje rękojmię prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. Spełnienie m.in. tej przesłanki przez funkcjonariusza w momencie wszczęcia postępowania jest warunkiem ponownego nawiązania stosunku służbowego. Słusznie przy tym wskazał organ odwoławczy, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że z przedstawionych regulacji wynika, iż przez prawomocne uchylenie orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby nie następuje ex lege reaktywacja stosunku służbowego, ale wszczęcie postępowania w sprawie nawiązania tego stosunku. Dopiero pozytywne zakończenie tego postępowania stanowi podstawę do wydania aktu mianowania, o którym mowa w art. 42 ust. 8 ustawy, na określone stanowisko służbowe co najmniej równorzędne w zakresie uposażenia zasadniczego ze stanowiskiem zajmowanym przez funkcjonariusza bezpośrednio przed ustaniem stosunku służbowego (art. 222 ust. 1 ustawy). Natomiast wedle art. 222 ust. 5 ustawy w przypadku negatywnego zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 221 (czyli stwierdzenia przez organ, że funkcjonariusz nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 38 ustawy), wydaje się decyzję o umorzeniu tego postępowania. Przepisy art. 218 stosuje się odpowiednio, w tym dotyczące prawa funkcjonariusza do wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu do wyższego przełożonego i zastosowania do omawianego postępowania przepisów K.p.a. oraz dotyczące prawa funkcjonariusza do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego na zasadach określonych w P.p.s.a.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organy obu instancji słusznie uznały i wystarczająco uzasadniły, iż skarżący nie spełnia przewidzianego w art. 38 pkt 4 ustawy wymagania wobec kandydata do służby w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej. W szczególności organ odwoławczy wyjaśnił zastosowaną podstawę prawną i odwołał się do okoliczności faktycznych związanych z wymierzeniem skarżącemu kary dyscyplinarnej. Nie sposób się też zgodzić z zarzutem skargi, że ocena organów w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania przez skarżącego powierzonych zadań nie była dostateczna. Dyrektor szczegółowo bowiem omówił pojęcie rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań, w tym także w kontekście konkretnych zachowań skarżącego, które spowodowały wymierzenie mu kary dyscyplinarnej, słusznie zwracając przy tym uwagę, że ustawodawca - poprzez wprowadzenie szczegółowych ustawowych regulacji - zmierza do pozyskania utrzymania w Służbie Więziennej funkcjonariuszy gwarantujących właściwe funkcjonowanie systemu penitencjarnego. Co ważne w sprawie, skarżący był już funkcjonariuszem Służby Więziennej, a nie jedynie kandydatem do tej Służby, tj. osobą, która dopiero ubiega się o zatrudnienie, i w okresie pełnienia służby w tej formacji dopuścił się przewinień dyscyplinarnych. Dlatego w ślad za argumentacją Dyrektora podkreślić należy, że Sąd Apelacyjny we W. w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r. nie zakwestionował faktu, iż skarżący dopuścił się zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych, a jedynie uznał za zasadne zastosowanie łagodniejszej sankcji za ich popełnienie. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący dopuścił się przewinień dyscyplinarnych polegających na umożliwieniu osadzonym nielegalnych kontaktów oraz braku reakcji na przekazywanie przez osadzonych dokumentów w czasie wydawania posiłków w oddziałach mieszkalnych, co mogło mieć wpływ na zapewnienie porządku i bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej. Ponadto na ocenę w zakresie spełnienia wymogu z art. 38 pkt 4 ustawy miało wpływ i to, że skarżący naruszył opisanymi wyżej działaniami i zaniechaniami przepisy ustawy oraz przepisy - wydanych na podstawie ustawy - aktów wykonawczych (m.in. regulaminów Dyrektora Generalnego Służby Więziennej), choć zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy był zobowiązany postępować zgodnie ze złożonym ślubowaniem oraz przestrzegać przepisów prawa, zwłaszcza ustawy i przepisów wydanych na jej podstawie. Pamiętać trzeba, że składając ślubowanie, skarżący zobowiązał się do rzetelnego wykonywania powierzonych zadań i poleceń przełożonych, przestrzegając Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wszystkich przepisów prawa, jak również tajemnic związanych ze służbą, a także zasad etyki zawodowej. Stosownie zaś do treści § 5, § 7 i § 8 Regulaminu Nr 1/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej skarżący powinien zachowywać się w sposób praworządny, odpowiadający godności funkcjonariusza publicznego, wykonywać czynności służbowe z należytą starannością, dążyć do osiągnięcia najlepszych rezultatów swej służby, wykazując się odpowiedzialnością, powinien być też lojalny wobec Służby Więziennej, jak i współpracowników oraz przełożonych, gotów do wykonywania służbowych poleceń, dbając przy tym o to, aby nie zostało naruszone prawo. Stąd ustalenie w prawomocnym wyroku sądu powszechnego (Sądu Apelacyjnego we W.) faktu popełnienia opisanych wyżej przewinień dyscyplinarnych w pełni usprawiedliwia przekonanie organów co do tego, że skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań służbowych w razie ponownego zatrudnienia. Natomiast w postępowaniu związanym z ponownym nawiązaniem stosunku służbowego brak jest podstaw do pominięcia tych przewinień oraz zachowania polegającego na zignorowaniu poleceń przełożonych, jak tego oczekuje skarżący. Zgodzić się trzeba z poglądem zaprezentowanym w wyroku tut. Sądu z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Op 188/22 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że jakkolwiek sytuacja uprzedniego stwierdzenia popełnienia przez funkcjonariusza Służby Więziennej przewinienia dyscyplinarnego nie zamyka a priori możliwości nawiązania z nim ponownie stosunku służbowego, to jednak trudno jest uznać, że zachowuje on przymiot osoby o nieposzlakowanej opinii, a to waży przy ocenie spełniania przez niego warunku, o którym mowa w art. 38 pkt 4 ustawy. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd trafnie wskazywał i argumentował, że "poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny, zaś w rozpoznawanej sprawie powyższe pojęcie należy odnieść do sfery życia zawodowego. Utratę przymiotu nieposzlakowanej opinii powoduje nie tylko karalność danej osoby czy rodzaj zastosowanej sankcji, ale już samo stwierdzenie w prawomocnym orzeczeniu faktu popełnienia przewinienia służbowego. Nieposzlakowana opinia o przebiegu służby funkcjonariusza Służby Więziennej nie stanowi wyłącznej okoliczności, którą organ bierze pod uwagę przy analizowaniu wymogu dawania rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań służbowych w ramach postępowania prowadzonego w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego, lecz jej brak musi prowadzić do wniosku, że tej rękojmi nie daje. Dodatkowo istotny jest przy tej ocenie rodzaj i charakter popełnionych przewinień dyscyplinarnych.
Z przedstawionych względów za niezasadne Sąd uznał stawiane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 221 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 pkt 4 ustawy. Podobnie nieuprawnione są pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, co - wedle skarżącego - miało polegać na powołaniu w prowadzonym postępowaniu komisji kwalifikacyjnej i wydaniu przez jej członków decyzji pierwszoinstancyjnej. Jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, powołanie komisji kwalifikacyjnej przez podmiot właściwy w sprawie przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego zostało przewidziane w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy, zaś dokładna analiza treści decyzji z dnia 12 kwietnia 2022 r. przeczy twierdzeniu skarżącego o jej podjęciu "przez anonimowych dla powoda członków komisji rekrutacyjnej, tudzież kwalifikacyjnej". Badana decyzja została bowiem wydana (podpisana) przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...], który w jej uzasadnieniu zrelacjonował przebieg prowadzonego postępowania, w tym ustalenia powołanej przez siebie komisji kwalifikacyjnej. Natomiast ocena tej komisji stanowiła tylko jedną z przyczyn uznania przez organ, że skarżący nie spełnia wymogu z art. 38 pkt 4 ustawy. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, wskazać przyjdzie, że skarżący nie wykazał, by niezawiadomienie go przez organ pierwszej instancji - przed wydaniem decyzji - o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz o możliwości składania wniosków uniemożliwiło mu dokonania konkretnych czynności procesowych. Tylko w razie wykazania wystąpienia takiej sytuacji zarzuty w tej mierze mogłyby odnieść skutek (por. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1194/21, dostępne na ww. stronie internetowej). Z tego względu zarzucane naruszenie czynnego udziału w postępowaniu należy uznać za uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Poza tym - zdaniem Sądu - charakter sprawy nie wskazuje, by w przedmiotowej sprawie konieczne było uzyskanie przez organ wiadomości specjalnych, stąd zarzut braku zwrócenia się do biegłego psychologa o wydanie opinii nie zasługuje na uwzględnienie.
W opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych, w przekonaniu Sądu, Dyrektor słusznie podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. Trafnie też uznał, że zaktualizowała się przesłanka z art. 222 ust. 5 ustawy i w konsekwencji prawidłowo - z powodów procesowych - uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ponownego nawiązania przez skarżącego stosunku służbowego.
W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.