II SA/Op 235/23

II SA/Op 235/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 447
art. 83 ust. 2, ust. 3a, art. 54 ust. 1 i ust. 3 pkt 12a,
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 2, art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 par. 4, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 202 par. 2 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi V. W. i E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 maja 2023 r., nr SKO.40.142.2023.ps w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 12 grudnia 2022 r., nr PCPR.III.40803.ZW.71.2022, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących V. W. i E. W. solidarnie kwotę 635 (sześćset trzydzieści pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez V. W. i E. W. (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 12 maja 2023 r., nr SKO.40.142.2023.ps, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 12 grudnia 2022 r., nr PCPR.III.40803.ZW.71.2022, w przedmiocie przyznania skarżącym środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 7 października 2022 r. V. i E. W. zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (dalej jako: "PCPR") o przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza. W treści wniosku podali, że w lokalu zamieszkuje pięciu wychowanków: Ł. G., J. B., F. J., T. J. i M. J. Do wniosku dołączono dowody potwierdzające poniesienie wydatków na ten cel wraz z zestawieniem tych wydatków za okres III kwartału 2022 r., na łączną kwotę 9.466,15 zł.
W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, organ I instancji decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. przyznał skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza, za okres III kwartału 2022 r. w wysokości 2.727 zł, czyli niższą niż wydatki poniesione przez rodzinę zastępczą. Rozstrzygnięcie to oparł na art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83 ust. 2 i ust. 3a oraz art. 88 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447, z późn. zm. – dalej jako: "ustawa").
W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ I instancji wyjaśnił, że dokonując analizy dostarczonych do wniosku o przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego dokumentów potwierdzających poniesione koszty, uwzględnił kwoty wydatków, które dotyczyły okresu rozliczeniowego, tj. od dnia 1 lipca 2022 r. do 30 września 2022 r. oraz wydatki dotyczące II kwartału 2022 r., których rozliczenie nie było możliwe w poprzednim okresie. W drodze weryfikacji poniesionych wydatków ustalił, że w III kwartale 2022 r. ich łączna kwota wyniosła 9.478,86 zł, zaś według umowy zlecenia 2.727,00 zł. Organ podał też, że w ocenianym okresie wnioskodawcy zamieszkiwali z piątką małoletnich dzieci, dla których pełnili funkcję rodziny zastępczej. Łącznie rodzina składa się z 7 osób. Następnie wskazał na sposób wyliczenia przyznanej kwoty i stwierdził, że wynika ona z zapisów umowy zawartej z każdą rodziną zastępczą zawodową bądź rodzinnym domem dziecka. W analizowanym przypadku jest to umowa zlecenia z dnia 31 października 2018 r., wedle której łączna wysokość kosztów utrzymania domu wynosi 909 zł miesięcznie, tj. 2.727 zł na kwartał. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że zasady przyznawania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego w domu wielorodzinnym, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza bądź rodzinny dom dziecka, wynikające z uchwały Zarządu Powiatu z dnia 12 kwietnia 2018 r., Nr [...], nie są stosowane przez Centrum wobec żadnej z rodzin zawodowych czy rodzinnego domu dziecka wnioskujących o ww. środki finansowe. Zaznaczył, że wskazana uchwała oraz jej zmiany nie mogą być uznane za źródło powszechnie obowiązującego prawa, albowiem nie zostały opublikowane w dzienniku wojewódzkim i w konsekwencji nie stanowią aktu prawa miejscowego. Dalej organ przytoczył treść art. 83 ust. 2 i ust. 3a oraz art. 88 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy, podkreślając, że jest zobowiązany przyznać środki finansowe w przypadku umieszczenia w rodzinie zastępczej powyżej trójki dzieci, jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Natomiast w niniejszej sprawie organizator rodzinnej pieczy zastępczej uznał, że kwota ustalonego limitu określonego umową zlecenia z dnia 31 października 2018 r., nr [...], w zupełności pokrywa wydatki.
Ponadto Starosta odnotował, że w dniu 16 listopada 2022 r. zespół do spraw rodzinnej pieczy zastępczej przeprowadził ocenę kondycji finansowej prowadzonej przez skarżących zawodowej rodziny zastępczej. Na podstawie posiadanych dokumentów ustalił, iż kondycja finansowa rodziny jest bardzo dobra. Ogółem miesięczne przychody wyniosły 58.137,87 zł, tj. w lipcu - 20.728,51 zł, w sierpniu - 19.971,00 zł i we wrześniu - 17.438,36 zł. Poza tym rodzina korzysta ze wsparcia w formie osoby do pomocy. Średnie miesięczne wynagrodzenie wpłacane przez PCPR osobie do pomocy wynosi 800 zł. Według organizatora różnica pozostała do pokrycia przez rodzinę na utrzymanie budynku mieszkalnego ponad kwotę udzielonego wsparcia w wysokości 2.727 zł stanowi kwotę 6.751,86 zł za kwartał (tj. 2.250,62 zł miesięcznie) i w większości przekroczona została kwotą faktury na zakupu węgla w wysokości 5.980,00 zł. Zasadne zatem było przyznanie świadczenia do wysokości ustalonego limitu wydatków, a wydatki przekraczające tę kwotę - w wysokości 2250,62 zł miesięcznie - zawodowa rodzina zastępcza jest w stanie pokryć w całości ze środków własnych, gdyż kwota ta stanowi 11,61 % miesięcznego dochodu rodziny i nie stanowi nadmiernego obciążenia dla budżetu rodziny.
Wyjaśnił jeszcze, że PCPR dysponuje środkami finansowymi na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego oraz rozdysponowuje te środki zgodnie z wysokością zaplanowaną w budżecie, na podstawie umów zawartych z zawodowymi rodzinami zastępczymi. Powyższe świadczenie w okresie III kwartału 2022 r. zostało udzielone wszystkim wnioskującym rodzinom zastępczym zawodowym i rozdysponowane do wysokości limitu wydatków zawartego w umowach z każdą z rodzin. Jest to kryterium, na którym PCPR opiera się przy każdorazowym przyznaniu środków na utrzymanie lokalu mieszkalnego wnioskującym rodzinom zastępczym zawodowym.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej zmianę w całości i przyznanie środków finansowych w wysokości 9.478,86 zł. Akcentowali, że przedmiotowa pomoc - w świetle art. 83 pkt 3a ustawy - jest obligatoryjna, a jej wysokość musi odpowiadać rzeczywistym kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Przypomnieli też, że SKO w swoich wcześniejszych decyzjach stwierdziło, że postanowienia umowy cywilnej nie mogą ograniczać praw zagwarantowanych przez ustawę, i że organ może zmienić zapisy zawartej ze stronami umowy oraz aktualizować wysokość wydatków ponoszonych na utrzymanie domu jednorodzinnego przez rodzinę w związku ze zmianą ich wysokości. W takim przypadku środki finansowe przyznawane są w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Stwierdzili nadto, iż ustawa nie wprowadza limitu wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie zawodowej rodziny zastępczej, dlatego organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że zapisany w umowie koszt utrzymania i eksploatacji w wysokości 909 zł miesięcznie jest podstawą do każdorazowego wyliczenia ponoszonych kosztów. Dodali, że faktyczny koszt utrzymania i eksploatacji wynika ze złożonego przez nich oświadczenia i nie podlega żadnemu limitowi. Za Kolegium powtórzyli, że zadaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej było zajęcie stanowiska, czy istnieje potrzeba przyznania tych środków, nie zaś ocena, w jakiej wysokości winny być one przyznane. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji przekroczył swoje uprawnienia przeprowadzając w sprawie ocenę kondycji finansowej rodziny, gdyż ocena ta nie ma żadnego wpływu na przyznanie ani wysokości przekazywanych środków na utrzymanie domu jednorodzinnego i nie może być brana pod uwagę. Zgodnie z art. 83 ust. 3a ustawy środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego nie są przyznawane w zależności od kondycji finansowej rodziny zastępczej, tylko służą pokryciu kosztów związanych z jej funkcjonowaniem. Drugim warunkiem koniecznym jest potwierdzenie potrzeby przyznania tych środków przez organizatora rodziny zastępczej, co w ich przypadku miało miejsce.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium, opisaną we wstępie decyzją z dnia 12 maja 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, choć częściowo z innym uzasadnieniem.
Kolegium zauważyło, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zlecenia nr [...] zawartej z organizatorem pieczy w dniu 31 października 2018 r. Z § 13 ust. 1 umowy wynika, że w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego. W ustępie 2 tego paragrafu umowy wskazano, że koszty utrzymania i eksploatacji domu jednorodzinnego obejmują: opłaty za energię elektryczną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne (jeden numer telefonu oraz Internet) oraz związane z tym koszty eksploatacji. Natomiast łączna wysokość ww. kosztów wynosi 909 zł miesięcznie (zgodnie z oświadczeniem z dnia 31 października 2018 r.). Analizując treść zaskarżonej decyzji Kolegium przypomniało, że organ I instancji przyznał świadczenie nie w wysokości poniesionych kosztów, o co wnioskowała rodzina zastępcza, lecz w kwocie 2.727 zł stanowiącej trzykrotność kwoty 909 zł, wskazanej w § 13 ust. 2 zawartej umowy. W ocenie Kolegium organ I instancji niezasadnie uznał, iż wysokość wnioskowanego przez strony świadczenia winna być zgodna z postanowieniami ww. umowy. Uwzględniając koszt miesięczny utrzymania domu jednorodzinnego na podstawie umowy pominął: że kwota w umowie została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r.; że dotyczyła wydatków poniesionych w trzecim kwartale 2018 r. gdy ich wysokość była inna niż obecnie; że w chwili zawarcia wspomnianej umowy w rodzinie przebywało troje dzieci, gdy obecnie pod opieką skarżących przebywało pięcioro dzieci. Zdaniem Kolegium organ I instancji winien był urealnić kwotę wydatków ponoszonych na utrzymanie domu, biorąc pod uwagę zmieniające się wydatki niezależne od wnioskodawców, np. podwyżki cen energii, opału, wody, wydatki związane z ogrzaniem domu w okresie jesienno-zimowym oraz, że zużycie wody, czy energii elektrycznej, które mogło ulec zwiększeniu.
W przekonaniu Kolegium z uwagi na fakt, iż w pieczy zastępczej przebywa pięcioro dzieci, zastosowanie w sprawie znajduje art. 83 ust. 3a ustawy. Stąd na podstawie tego przepisu starosta jest zobowiązany przyznać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego.
Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie organizator rodzinnej pieczy zastępczej, czyli Dyrektor PCPR w [...], wydał opinię z dnia 16 listopada 2022 r. w zakresie przyznania wnioskowanych środków, w której stwierdził, że zasadnym było przyznanie świadczenia na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości limitu wydatków, ustalonego w umowie z dnia 31 października 2018 r. W ocenie Kolegium z art. 83 ust. 3a ustawy wynika, że zadaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej było zajęcie stanowiska, czy istnieje potrzeba przyznania tych środków, nie zaś ocena, w jakiej wysokości winny być one przyznane.
SKO podtrzymało też stanowisko organu I instancji, iż uchwały Zarządu Powiatu [...] w sprawie określenia zasad przyznawania środków finansowych na realizację pieczy zastępczej, jako że nie zostały opublikowane w dzienniku wojewódzkim, nie mogą stanowić aktów prawa miejscowego i dlatego zasady wynikające z tych uchwał nie zostały w sprawie zastosowane.
W ocenie Kolegium mimo nieprawidłowego stanowiska organu I instancji co do zastosowania w sprawie "limitu" wysokości środków finansowych, zaskarżoną decyzję należało jednak utrzymać w mocy. Z akt sprawy wynika bowiem, że PCPR zabezpieczyło środki finansowe na pokrycie wydatków poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest rodzina zastępcza tylko do wysokości kosztów wynikających z umowy, tj. w niniejszej sprawie stanowiących kwotę 2.727 zł. Organ I instancji wykazał zatem, że jego możliwości finansowe są ograniczone i nie ma możliwości przyznania środków finansowych w wyższej kwocie.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji nie ma obowiązku pokrywania w całości wydatków rodziny a decyzja wydawana w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową. Ponadto art. 83 ust. 3a w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy wymaga opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, stąd nie można zgodzić się, że organ przekroczył swoje uprawnienia przeprowadzając w sprawie ocenę kondycji finansowej rodziny, gdyż ocena ta nie ma żadnego wpływu na przyznanie ani wysokość przekazywanych środków na utrzymanie domu jednorodzinnego i nie może być brana pod uwagę.
W skardze na decyzję Kolegium skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W skardze zarzucili decyzji naruszenie art. 83 ust. 2 w zw. z art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy przez uznanie, że zawarta umowa zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej Nr [...] determinuje przyznanie środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza wyłącznie do kwoty 909 zł miesięcznie, tj. 2 727 zł kwartalnie. W pkt 1 lit. a - e petitum skargi wskazali na postanowienia tej umowy (tj. § 12 ust. 2 i § 13 ust. 1 i ust. 2) dowodzące – w ocenie skarżących - że umowa nie limitowała wysokości zwracanych kosztów.
Dalej zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zbadania wszystkich okoliczności faktycznych z nią związanych, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a polegało na całkowitym pominięciu wskazanych w skardze dwóch okoliczności, tj. wypłaceniu skarżącym, w poprzednich kwartałach, środków finansowych do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów oraz pominięcie, że wskazana w umowie kwota 909 zł odpowiadała w całości rzeczywiście ponoszonym kosztom związanym z utrzymaniem domu jednorodzinnego ale tylko w III kwartale 2018 r. Zarzucili brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego skarżonej decyzji i brak odniesienia się przez organ odwoławczy do faktu, że w poprzednich kwartałach organ I instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w sposób rażący przekroczone zostały granice uznania administracyjnego i naruszone zapisy umowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest zasadna.
W tym miejscu Sąd przypomina, że zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem oparcia skargi na obydwu podstawach ustawowych (naruszeniu przepisów postępowania oraz naruszeniu przepisów prawa materialnego), w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Sąd dostrzegł, że stan faktyczny sprawy nie był przedmiotem sporu. Został też dostatecznie ustalony przez Kolegium, utrwalony w aktach administracyjnych i przytoczony w wyroku Sądu w jego części historycznej. Nie budzi też wątpliwości Sądu. Dalsze jego powtarzanie byłoby zbyteczne. Analiza zarzutów skargi wskazuje, że istota sporu sprowadza się do wykładni prawa materialnego art. 83 ust. 3a w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy. Przechodząc zatem do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji z tego punktu widzenia Sąd stwierdził:
Zdaniem skarżących, pomoc wynikająca z art. 83 ust. 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest obligatoryjna. Wysokość świadczenia musi odpowiadać rzeczywistym kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Ustawa nie wprowadza limitu wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie zawodowej rodziny zastępczej. Zapisany zaś w § 13 ust. 2 umowy zlecenia Nr [...] z dnia 31 października 2018 r., koszt utrzymania i eksploatacji w wysokości 909 zł (zgodnie z oświadczaniem z dnia 31 października 2018 r.) nie stanowi w sprawie – jak twierdzą - podstawy do wyliczenia poniesionych kosztów.
Sąd dostrzega, co umknęło skarżącym, że Kolegium, w odróżnieniu od organu I instancji, nie twierdziło, że ustalona w § 13 ust. 2 umowy zlecenia z dnia 31 października 2018 r., kwota 909 zł wprost determinuje wysokość przyznanego świadczenia. Kolegium utrzymało w mocy decyzję ale z innym uzasadnienie, że kwota 909 zł powinna być niejako "urealniona". Kolegium trafnie wskazało, że organ I instancji niezasadnie uznał, iż wysokość wnioskowanego świadczenia winna być zgodna z postanowieniami umowy zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej Nr [...]. Kolegium złagodziło rygorystyczne stanowisko przyjęte przez organ I instancji. Słusznie Kolegium zauważyło, że oparcie się tylko na kwocie umowy zawartej w 2018 r., gdy wysokość wydatków w III kwartale 2022 r. była inna i gdy w rodzinie przebywała inna liczba dzieci, byłoby niezasadne. Nie stanowiło to jednak przeszkody dla Kolegium do utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej przyznającej świadczenia w kwocie jednak nieurealnionej, niższej niż wydatki poniesione przez rodzinę zastępczą. Kolegium uzasadniło to w inny sposób - tym, że wysokość świadczenia jest ustalana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wskazało przy tym na konkretne okoliczności uzasadniające wystąpienie w sprawie tego uznania o czym więcej w dalszej części uzasadnienia wyroku.
Sąd z powyższym twierdzeniem Kolegium o uznaniowym charakterze zaskarżonej decyzji administracyjnej nie zgadza się i podziela poglądy prawne wyrażone przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 128/23. W dalszej części uzasadnienia Sąd częściowo je przytacza.
Sąd zwraca uwagę, że materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. Wedle zaś art. 83 ust. 3a ustawy środki finansowe, o których mowa w ust. 2, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci, osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, oraz jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Ponadto jak wynika z art. 54 ust. 1 i ust. 3 pkt 12a ustawy z rodziną zastępczą zawodową jest zawierana umowa o pełnienie takiej funkcji, a umowa ta określa m. in. wysokość kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być pełniona funkcja rodziny zastępczej.
Z przytoczonych przepisów wynikają następujące przedmiotowe przesłanki przyznania świadczenia: rodzaj poniesionych kosztów i metoda wyliczenia; sprawowanie pieczy nad co najmniej czworgiem dzieci lub osób dorosłych; potwierdzenie zasadności zasadność przyznania tych środków w drodze opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Przy czym treścią opinii jest ocena zasadności wydatkowania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Kolegium trafnie zauważyło, że zadaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej jest zajęcie stanowiska, czy istnieje potrzeba przyznania tych środków.
W ocenie Sądu ustawodawca, w przypadku opisanym w art. 83 ust. 3a ustawy, wykluczył zatem swobodę starosty w przyznaniu środków finansowych. Z treści ust. 3a art. 83 ustawy wynika wprost, iż starosta obowiązany jest przyznać świadczenie określone w ust. 2 tego przepisu ("starosta jest zobowiązany przyznać"), a zatem decyzja, co do jego wysokości, nie jest podejmowana w warunkach uznania administracyjnego.
W piśmiennictwie słusznie dostrzeżono, że w omawianym przypadku wysokość świadczenia będzie wynikała wprost z poczynionych wyliczeń, a organ wydający decyzję będzie podejmował ją w warunkach związania treścią przepisu (por. S. Nitecki [w:] S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX 2021, teza 1 i 8).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zlecenia Nr [...] zawartej ze Starostą [...] w dniu 31 października 2018 r. (k. 41 akt admin.). Bezspornie w III kwartale 2022 r. pod ich opieką przebywało pięcioro małoletnich dzieci. Jak wynika z akt sprawy, organizator rodzinnej pieczy zastępczej, którym jest Dyrektor PCPR w [...], wydał w dniu 16 listopada 2022 r. opinię w zakresie przyznania wnioskowanych środków finansowych, w której stwierdził, że zasadne jest przyznanie skarżącym świadczenia na utrzymanie domu jednorodzinnego (k. 53 akt. admin.).
Na podstawie powyższych okoliczności faktycznych Kolegium słusznie zatem uznało, że w przypadku skarżących zastosowanie znajduje przepis art. 83 ust. 3a ustawy, bo spełnili oni określone w nim przesłanki do uzyskania wnioskowanych środków finansowych. Jednak Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 83 ust. 3a ustawy powtarzając za organem I instancji, iż w przypadku decyzyjnego ustalania wysokości przyznania środków finansowych działa w ramach uznania administracyjnego, że może stosować nieprzewidziane ustawą kryteria w postaci: możliwości finansowych powiatu, czy też możliwości finansowych samej rodziny. Kolegium, choć w części prawidłowo skorygowało uzasadnienie decyzji organu I instancji, to nie dostrzegło pozostałych wad w niej tkwiących i powieliło ten sam błąd.
Sąd podkreśla, że nie mają znaczenia prawnego w sprawie zapisy cywilnoprawnej umowy zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej Nr [...] określające limit miesięcznej pomocy na 909 zł. Co do zasady umowa cywilnoprawna nie może bowiem modyfikować praw i obowiązków publicznoprawnych, chyba że co innego wynika z przepisu prawa. Z treści analizowanej ustawy, z jej art. 54, na podstawie którego została zawarta cywilnoprawna umowa zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej Nr [...] nie wynika, aby ustawa dopuszczała taką modyfikację, tj. w zakresie wysokości świadczenia przyznawanego na podstawie art. 83 ust. 3a ustawy. Z przepisów ustawy nic takiego nie wynika. Wysokość przyznawanego decyzją świadczenia nie może być zatem limitowana umową: ani wprost (jak twierdził organ I instancji) ani nawet pośrednio, jako swoista baza, która powinna być za każdy razem przez organ urealniana (jak twierdziło Kolegium). Z tych samych powodów, za niemające znaczenia w sprawie Sąd uznał te zarzuty skargi, które wywodzone były z treści umowy Nr [...].
W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo natomiast uznało, akceptując stanowisko organu I instancji, że uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r. i jej nowelizacje, nie mogą być w sprawie uznane za źródło powszechnie obowiązującego prawa. Uchwały te nie zostały opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie mogą zatem stanowić aktu prawa miejscowego. W konsekwencji postanowienia wynikające z tych uchwał, w sprawie załatwionej zaskarżoną decyzją, nie znalazły zastosowania. Choć okoliczność ta nie była w sprawie sporna Sąd zweryfikował powyższe ustalenia Kolegium.
Sąd dostrzegł, że do akt administracyjnych nie przedłożono uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r., zmienionej w 2019 r. Jej treść Sąd ustalił na podstawie informacji publicznej zamieszczonej na stronach BIP Starostw [...] . Na stronie tej udostępniono m.in.: uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r., Nr [...] w sprawie określenia zasad przyznawania środków na realizację pieczy zastępczej (http://bip[...]) oraz uchwały Zarządu Powiatu w [...]: z dnia 26 lipca 2018 r., Nr [...] zmieniającą ww. uchwałę z dnia 12 kwietnia 2018 r., Nr [....] (http://bip[...]) i z dnia 7 listopada 2019 r., Nr [...] zmieniającą ww. uchwałę z dnia 12 kwietnia 2018 r., Nr [...] (http://bip [...]).
W ocenie Sądu informacja o treści ww. uchwał, z racji ich zamieszczenia w BIP, jest faktem powszechnie znanym. Fakt taki nie jest przedmiotem dowodzenia. Stanowi, przez swój charakter i wymiar, element stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. Sąd podziela pogląd prawny, że powszechny dostęp do informacji publicznej realizowany z wykorzystaniem Internetu, pozwala uznać, iż informacja zamieszczona na stronach BIP także może być uznana za fakt powszechnie znany (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., I GSK 385/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd, na podstawie informacji z BIP Starostwa [...] ustalił, że uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r., Nr [...] oraz jej nowelizacje weszły w życie – co do zasady - z dniem podjęcia. Nie zostały skierowane do promulgacji we właściwym dzienniku urzędowym (tu: Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego). Zgodnie z ich przepisami końcowymi wejście w życie uchwał nie zostało uzależnione o ich opublikowania w dzienniku urzędowym.
Tymczasem źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (por. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). W przypadku aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy powiatu ich promulgacja następuje w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. art. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).
W ocenie Sądu należy zatem zaakceptować pogląd Kolegium, że skoro opisana powyżej uchwała Zarządu Powiatu [...] i jej nowelizacje nie zostały skierowane do promulgacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, to nie mają one mocy powszechnie obowiązującej na terenie powiatu [...]. W konsekwencji nie mogły być podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej w procesie stosowania prawa. Już z tego powodu nie mogły mieć zastosowania w indywidualnej sprawie administracyjnej załatwionej zaskarżaną do Sądu decyzją Kolegium.
Zdaniem Sądu Kolegium dokonało także trafnej, przeciwnej od stanowiska organu I instancji, oceny opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej z dnia 16 listopada 2022 r. w zakresie przyznania wnioskowanych środków. Wskazało, że w sprawie organizator rodzinnej pieczy zastępczej, czyli Dyrektor PCPR w [...], w dniu 16 listopada 2022 r., wydał opinię w zakresie przyznania wnioskowanych środków. Stwierdził w niej, że zasadnym było przyznanie świadczenia na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości limitu wydatków, ustalonego w umowie z dnia 31 października 2018 r. W przekonaniu Sądu Kolegium prawidłowo przyjęło, że z art. 83 ust. 3a ustawy wynika, iż zadaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej było zajęcie stanowiska, czy istnieje potrzeba przyznania tych środków, nie zaś ocena, w jakiej wysokości winny być one przyznane.
Reasumując w tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organu obu instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964), zwrot kosztów dojazdu w kwocie 138 zł, ustalone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. z 2002 r. Nr 27, poz. 271, ze zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Natomiast wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 83 ust. 3a ustawy i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.