II SA/Op 234/23

II SA/Op 234/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 2, art. 107 § 3, art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K. Sp. z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 czerwca 2023 r., nr SKO.40.1460.2023.oś w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez K. sp. z o.o. sp. k., (dalej jako: "K.", inwestor, Spółka lub skarżąca), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzją dnia 9 czerwca 2023 r., nr SKO.40.1460.2023.oś w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej jako: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej: "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołań stron postępowania od decyzji Burmistrza Grodkowa (dalej również jako: Burmistrz) z dnia 31 stycznia 2023 r., nr GK. III 6220.7.1.14.2022.md, ustalającej "środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: " [...] ze złoża W. w miejscowości W., gmina [...]" - rozstrzygnięcie to uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw od wyżej wymienionej decyzji został wywiedziony w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 17 lutego 2021 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na [...] ze złoża "W.", w miejscowości W. w gminie [...]. Zgodnie z załączoną dokumentacją inwestycja przewidziana jest na działkach nr a, b i c, na części działek nr d, e, f, g, h, i, j, k, l i ł, a także "warunkowo" na działce nr m w W. (po zmianie przeznaczenia tej działki w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego na okresowe wykorzystanie na tereny przemysłowe, w tym instalację do przerobu [...]). Inwestor podkreślił, że obecnie działka ta użytkowana jest jako pastwiska i nieużytki, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na tereny leśne. Po zakończeniu przedsięwzięcia mogłaby mieć ponownie przeznaczenie, tak jak dotychczas, pod zagospodarowanie na tereny leśne. W ocenie Spółki planowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40a, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie", kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędna do uzyskania decyzji Marszałka Województwa Opolskiego na wydobywanie [...] ze złoża "W".
Organ I instancji wystąpił do: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.(dalej również: RDOŚ), Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni N. (dalej: Wody Polskie) oraz do Państwowego Powiatowej Inspektora Sanitarnego w B. (dalej również jako: PPIS) o wydanie opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wskazanego we wniosku przedsięwzięcia. RDOŚ postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r., nr [...], wskazał, że dla przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Podobnie ocenił inwestycję PPIS, w opinii sanitarnej z dnia 7 maja 2021 r. Wody Polskie, w opinii z dnia 21 czerwca 2021 r., stwierdziły, że dla inwestycji przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest zbędne.
Po zapoznaniu się przez RDOŚ z dokumentacją przedłożoną przez Spółkę pn. "Inwentaryzacja przyrodnicza i analiza krajobrazowa wraz z oceną wpływu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na [...] i [...] ze złoża [...]<
>", postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r. organ ten wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Postanowieniem z dnia 1 lipca 2021 r. Burmistrz nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu, z uwzględnieniem wskazanych w postanowieniu kwestii. W dniu 15 lipca 2021 r. Spółka przedłożyła żądany dokument.
Kontynuując postępowanie organ I instancji wystąpił 19 lipca 2021 r. do RDOŚ, Wód Polskich oraz do PPIS o uzgodnienie warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. W odpowiedzi z dnia 28 lipca 2021 r. organ sanitarny wskazał, że "inwestycja na żadnym etapie realizacji oraz eksploatacji nie powinna spowodować ponadnormatywnego w zakresie standardów jakości środowiska poza terenem budowy i eksploatacji". Wody Polskie podtrzymały swoje stanowisko o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W postanowieniu z dnia 8 września 2021 r. RDOŚ uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia według wariantu nr 2.
W toku postępowania swoje zastrzeżenia podnosili mieszkańcy terenów sąsiadujących z miejscem planowanej inwestycji, eksponując głównie niewielką odległość przedsięwzięcia od istniejącej zabudowy mieszkaniowej.
Decyzją z dnia 13 października 2021 r. Burmistrz ustalił na rzecz K. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na [...] "W". W wyniku rozpatrzenia odwołania stron postępowania, Kolegium decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji wezwał Spółkę, w piśmie z dnia 17 stycznia 2022 r. do uzupełnienia Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (dalej w skrócie: KIP) przez wskazanie trzech wariantów uwzględniających szczególne cechy przedsięwzięcia: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Jednocześnie wskazał Burmistrz na konieczność wyjaśnienia kwestii reprezentacji Spółki, bowiem w tamtej dacie K. była reprezentowana przez dwóch pełnomocników. W odpowiedzi z dnia 7 lutego 2022 r. inwestor złożył uzupełnioną Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia, inwentaryzację przyrodniczą i analizę krajobrazową, a także kopię mapy ewidencyjnej gruntów z granicami planowanego przedsięwzięcia oraz obszarem znajdującym się w odległości 100 m od granicy tego terenu. Odrębnym pismem prezes zarządu Spółki oświadczył, że wypowiedział pełnomocnictwo pierwszemu pełnomocnikowi, niemniej podtrzymuje wszelkie oświadczenia procesowe złożone przez niego do tej pory.
Kontynuując rozpatrywanie sprawy, organ I instancji ponowił swoje wnioski do RDOŚ, Wód Polskich i PPIS w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi organy te podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Równocześnie strony postępowania, powieliły swoje argumentacje wskazywane w pismach kierowanych do Burmistrza, jak i w treści wywiedzionych do SKO odwołań.
Decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr [...], Burmistrz orzekł w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą "[...]<
> w miejscowości W., gmina [...] określił warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia".
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się K.", zaskarżając ją w części. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że mimo otwartej na dialog postawy "lokalna społeczność nie zgadza się na realizację przedmiotowej inwestycji, oczekując gratyfikacji finansowej". Brak jednoznacznego doprecyzowania, która "część rozstrzygnięcia" podlega zaskarżeniu przez inwestora, była przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez SKO. W odpowiedzi z dnia 23 maja 2022 r. Spółka wyjaśniła, że "częściowy zakres zaskarżenia obejmował wyłącznie uzasadnienie orzeczenia". Dalej wskazała, że "intencją odwołania było przyspieszenie obiegu dokumentów, wobec obawy sformułowania odwołań przez którąś z pozostałych stron postępowania".
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że inwestor po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Kolegium, swoje odwołanie wycofał, w skutek czego SKO decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania Spółki.
Równocześnie od decyzji Burmistrza z dnia 22 kwietnia 2022 r., odrębnie odwołania wniosły strony postępowania, w wyniku ich rozpatrzenia organ II instancji, decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., nr [...], uchylił w całości kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uwzględniając wytyczne Kolegium, zawarte w powołanej decyzji z dnia 10 czerwca 2022 r., Burmistrz zobowiązał w piśmie z dnia 30 czerwca 2022 r. Spółkę do "przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko". W odpowiedzi z dnia 13 lipca 2022 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji o dostosowanie postanowienia z dnia 1 lipca 2021 r. do opinii wydanych przez PSSE w B., Wody Polskie w N. i RDOŚ w O. na podstawie KIP z dnia 19.02.2022 r. Następnie przy piśmie z dnia 20 lipca 2022 r. Spółka przedłożyła nowy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W wyniku czego – pismem z dnia 25 lipca 2022 r. – organ ponownie wystąpił do RDOŚ, Wód Polskich i PPIS o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 3 sierpnia 2022 r. Zastępca Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w N. (dalej nadal jako: Wody Polskie) wskazał, że "ze względu na wcześniejszą opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, odstępuje od uzgodnienia warunków jego realizacji".
Natomiast wezwaniem z dnia 11 sierpnia 2022 r. RDOŚ zobowiązał Spółkę do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w następującym zakresie: "1. Jednoznacznie określić zakres planowanych zmian przedsięwzięcia, w stosunku do zakresu określonego w dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., postanowienia nr [...] z dnia 08.09.2021 r., w którym uzgodniono warunki realizacji przedmiotowej inwestycji. 2. Przedstawić wpływ przewidywanego transportu [...], w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz oddziaływań akustycznych, na tereny zabudowy mieszkaniowej, znajdujące się w pobliżu terenu inwestycyjnego. 3. Podać szacowane ilości poszczególnych odpadów wskazanych w treści raportu, powstających na każdym z etapów inwestycji. 4. Uzupełnić streszczenie w języku specjalistycznym, uwzględniając elementy stanowiące uzupełnienie do raportu".
W dalszym toku postanowieniem z dnia 21 września 2022 r., RDOŚ uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia "wg wariantu Inwestora" i określił warunki ujmując je szczegółowo w części dyspozytywnej rozstrzygnięcia.
Warunki te w pełni powtórzył organ pierwszoinstancyjny w decyzji z 31 stycznia 2023 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: [...] "W." w miejscowości W., gmina [...].
Z wyżej wymienionym rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor, wnosząc do SKO - w ustawowym terminie do wniesienia odwołania - wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 stycznia 2023 r. Podnosząc zarzut nieprawidłowo przeprowadzonej procedury udziału społeczeństwa, domagając się wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r., Kolegium wezwało Spółkę do wyjaśnienia charakteru złożonego przez nią pisma. W odpowiedzi inwestor wskazał, że jego pismo stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Jednocześnie przypomniał, że wniosek ten powinien być rozpatrzony w pierwszej kolejności, tj. przed odwołaniami (postępowanie odwoławcze powinno zostać zawieszone do czasu rozpatrzenia wniosku nieważnościowego), ponieważ tryb stwierdzenia nieważności wywołuje dalej idące skutki niż tryb odwoławczy.
Równolegle odwołanie do Kolegium wniosły strony postępowania, powielając swoją argumentację podnoszoną dotychczas w toku prowadzonego postępowania.
Rozpatrując odwołania wniesione przez strony, SKO decyzją z dnia 9 czerwca 2023 r., nr SKO.40.1460.2023.oś, będąca przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że znana mu jest linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą w razie zbiegu trybów, to postępowanie nieważnościowe (nadzwyczajne) ma pierwszeństwo przed trybem odwoławczym (zwykłym). Kolegium zaznaczyło, że Spółka nie powołała się wprost na konkretne orzeczenia niemniej wyraźnie wniosła o rozpatrzenie w pierwszej kolejności jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Grodkowa, a dopiero później odwołania pozostałych stron. Kolegium przychyliło się do odmiennej, a przy tym nowszej, wiodącej (zdecydowanie szerzej reprezentowanej w judykaturze) i prawnie bardziej przekonującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (popartej poglądami doktryny prawa). Zgodnie z tą linią w razie zbiegu odwołania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pierwszeństwo należy przyznać pierwszemu z tych trybów i rozpoznać w pierwszej kolejności odwołanie, co szczegółowo SKO poparło orzecznictwem sądowoadministracyjnm. Z tego względu organ ten zdecydował, że w pierwszej kolejności rozpatrzyć wniesione odwołania, a w drugiej kolejności (w odrębnej decyzji) rozpatrzyć wniosek Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji.
Kontynuując uzasadnienie rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył podstawę tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą". Następnie § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), dalej zwanego: rozporządzeniem, akcentując, że w niniejszej sprawie cały obszar inwestycji (w wariancie 1 - uwzględnionym w zaskarżonej decyzji) posiada powierzchnię 21,11 ha, zatem z pewnością powołany powyżej przepis nie ma zastosowania w sprawie. Niemniej wskazało Kolegium, że do przedmiotowego przedsięwzięcia ma zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret trzecie i siódme rozporządzenia oraz § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Następnie SKO przytoczyło art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 4, art. 73 ust. 1 ustawy i przypomniało, że w sprawie Burmistrz, stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy, postanowieniem z dnia 1 lipca 2021 r., nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a także ustalił zakres raportu zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 66 w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy, który powinien zawierać w szczególności: wpływ planowanej inwestycji na najbliższe tereny chronione, a także przewidywane działania i rozwiązania techniczne oraz technologiczne mające na celu zapobieganie oraz ograniczenie negatywnych oddziaływać w/w inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi oraz zatrudnionych pracowników, przy uwzględnieniu wszystkich obowiązujących przepisów.
Przypomniało Kolegium, że wskazane postanowienie zostało skutecznie doręczone stronom postępowania, które nie skorzystały z przysługującego im środka zaskarżenia tego aktu (tak w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym). W konsekwencji uznało, iż "nie budzi wątpliwości, że postanowienie to funkcjonuje w obrocie prawnym i wiąże zarówno strony, jak i organ pierwszej instancji i Kolegium".
Z tych względów uznało SKO, że "postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem pełnego postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, a podstawę orzekania powinien stanowić art. 80 ust. 1 ustawy", który następnie zacytowało.
Kolegium zgodziło się z argumentacją Spółki jak i odwołujących, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie została prawidłowo przeprowadzona, w tym udział społeczeństwa w postępowaniu z pewnością nie został należycie zapewniony. Dalej organ zacytował art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy i zaznaczył, że Burmistrz nie dokonał żadnej analizy, a tym bardziej weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Kolegium zamiast tego organ I instancji "przywołał jedynie jego poszczególne fragmenty, zgadzając się z tezami w nim postawionymi. Przede wszystkim jednak organ pierwszej instancji nie zapewnił, w sposób prawidłowy, możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu". Zdaniem organu II instancji obwieszczenia dokonywane przez Burmistrza cechuje "chaotyczność, niejasność i brak konsekwencji".
Zaznaczyło Kolegium, że "w niektórych obwieszczeniach organ zwraca się wyłącznie do stron, pomijając przy tym udział społeczeństwa (por. obwieszczenie z 14 marca 2022 r.; obwieszczenie z 1 lipca 2022 r., którego treść jest dodatkowo niegramatyczna i niezrozumiała; brak skierowania obwieszczeń do społeczeństwa wynika dodatkowo z pism sołtysa W., który wprost w poszczególnych oświadczeniach wskazywał, że obwieszczenia były kierowane wyłącznie do stron), a w niektórych obwieszczeniach organ zwraca się zarówno do stron, jak i społeczeństwa (por. obwieszczenie z 14 listopada 2022 r. i obwieszczenie z 18 listopada 2022 r.)".
W ocenie SKO wydawanie w krótkich odstępach czasu dwóch niemalże identycznych obwieszczeń, różniących się terminami na zapoznanie się z materiałem dowodowym, wprowadza nieład w postępowanie i powoduje stan niepewności co do faktycznie obowiązujących terminów. Zaznaczyło również Kolegium, że niezrozumiały i nieznany ustawie jest tryb anulowania obwieszczeń, jaki organ zastosował w obwieszczeniu z 5 grudnia 2022 r., co poparł organ odwoławczy stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Następnie wskazało SKO, że postanowieniem z dnia 5 grudnia 2022 r., Burmistrz sprostował obwieszczenie z 14 listopada 2022 r., nr [...], mimo że nie miał podstaw prawnych do takiego działania. Przypomniał organ II instancji, że zastosowany tryb sprostowania dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnych (ewentualnie - na podstawie odesłania z art. 126 K.p.a. - postanowień), stosownie do art. 113 § 1 K.p.a. Dalej zauważyło Kolegium, że działanie to było merytorycznie nieprawidłowe, tzn. nie sprostowano nim nieprawidłowej nazwy skarżącej (nieistniejącej), ale zamieniono jedną nieprawidłową nazwę skarżącej (nieistniejącą) na inną nieprawidłową nazwę Spółki (również nieistniejącą). Oczywistym jest bowiem, że w oficjalnym obiegu prawnym nie istnieje ani podmiot "K. Sp. z o.o.", ani podmiot "K Sp. z o.o., Sp. k.". Zaznaczył jednocześnie organ II instancji, że istnieją takie podmioty jak K2 sp. z o.o. z siedzibą w P., jak i K3 spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w P. Z tych względów zdaniem Kolegium kwestionowane postanowienie jest wadliwe zarówno formalnie, jak i merytorycznie. Dalej odniosło się do innych nieprawidłowości dotyczących obwieszczeń, które co prawda nie są regulowane wprost przez przepisy prawa, niemniej mogą wprowadzać strony postępowania w błąd. Taką praktykę organu I instancji Kolegium uznało jako naruszenie art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., które nakazują możliwie najbardziej przejrzyste konsekwentne działanie organów administracji tak aby strony mogły zrozumieć działanie władzy publicznej i by możliwie najpełniej zagwarantować stronom możliwość skorzystania z ich uprawnień procesowych.
W dalszych motywach uzasadnienia organ II instancji zwrócił uwagę, że Burmistrz "zastosował w toku postępowania środowiskowego nieznany ustawie środowiskowej tryb spotkań Burmistrza Grodkowa z mieszkańcami W. i przedstawicielami inwestora (4 marca 2021 r. i 8 września 2022 r.), z których spisano protokoły, które jednak nie spełniają wymogów ustawowych rozprawy administracyjnej w toku postępowania środowiskowego, o której mowa w art. 36 ustawy w związku z art. 89-96 K.p.a.". Kolegium wyeksponowało, że "protokoły te nie dają odpowiedzi na pytanie kto konkretnie był obecny przy tych czynnościach (odnośnie pierwszego ze spotkań), kto konkretnie zadawał pytania i kto na nie odpowiadał (odnośnie obu spotkań)". Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że "protokoły z tych czynności zostały podpisane wyłącznie przez pracownika urzędu, z pominięciem wszystkich pozostałych osób biorących udział w tych czynnościach". Swoją argumentację Kolegium poparło stosownym stanowiskiem doktryny, akcentując przy tym, że "organ administracji nie jest zobligowany do przeprowadzenia rozprawy, jeżeli jednak uzna, że jej przeprowadzenie umożliwi zebranie w jednym czasie i miejscu wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy mogą bezpośrednio dopełnić czynności procesowych, powinien z tego prawa skorzystać. (...) Tym bardziej że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wpływa na bezpośrednią realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, takich jak: wszechstronne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.): powiększenie zaufania obywateli do organów państwa fart. 8 K.p.a.); informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.); czynny udział w postępowaniu (art. 10 K.p.a.)".
Następnie Kolegium zaznaczyło, że kwestionowana decyzja została wydana z oczywistym i bardzo istotnym naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., bowiem nie zawiera wszystkich elementów i nie sposób poddać weryfikacji stanowiska organu pierwszej instancji (skoro nie zostało ono w żaden sposób umotywowane, ale zrelacjonowano jedynie czynności postępowania i przedstawiono końcowe wnioski). Jako przykład SKO wskazało, że organ pierwszej instancji wymienił zarzuty formułowane przez N. S., M. S., O. P. i F. P. i na tym poprzestał, nie odnosząc się do nich w żaden sposób, w tym nie wyjaśniając przykładowo dlaczego nie uwzględnił zgłaszanej przez odwołujących konieczności oddalenia inwestycji o więcej niż 25 m od terenów zabudowanych - a przecież kwestia ta jest jedną z istotniejszych w postępowaniu wg odwołujących i stanowi oś sporu między stronami. Zdaniem Kolegium organ I instancji "nie poddał również żadnej analizie uzgodnień dokonanych przez wyspecjalizowane organy, ale najwyraźniej uznał, że nie musi takiej analizy przeprowadzać, nie wyjaśniając jednocześnie swojego stanowiska w tym zakresie". Z tych względów kwestionowane rozstrzygnięcie "wymyka się pełnej kontroli instancyjnej". Następnie SKO przypomniało, że organ nie jest związany stanowiskami organów opiniujących i uzgadniających, ale musi je brać pod uwagę, nie może ich pominąć. W kwestionowanym rozstrzygnięciu Burmistrz "pominął również milczeniem dlaczego wybrał do realizacji wariant inwestycji proponowany przez inwestora, mimo że (identycznie jak w przypadku pozostałych ww. wadliwości) Kolegium zwracało na to uwagę organu w uzasadnieniach dwóch poprzednich decyzji kasatoryjnych". Przypomniał organ II instancji, że "na gruncie obowiązujących przepisów wybór wariantu do realizacji przedsięwzięcia należy do kompetencji organu i wybór ten nie może być arbitralny i niejasny, ale wymaga starannego uzasadnienia. W uzasadnieniu decyzji zabrakło jakiejkolwiek analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy i wskazało, że wymóg wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyników postępowania z udziałem społeczeństwa nie oznacza, że sam sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji może być podstawą do wydania decyzji odmownej. Przypomniało także SKO, że przepisy przewidują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Jako istotną nieprawidłowością uznał organ odwoławczy nieodniesienie się przez organ I instancji do uwag zgłaszanych przez "społeczeństwo".
Następnie wskazało Kolegium, że "rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest niedookreślone", zwracając uwagę, że "przedsięwzięcie obejmować będzie działki nr n, a, b i c, obręb [...], a także część działek d, e, f, g, h, l i ł, obręb [...]. Z rozstrzygnięcia nie sposób jednak wywnioskować o jaką część ww. działek chodzi". Kolegium przyznało, że obowiązek doprecyzowania tej kwestii co prawda nie wynika wprost z przepisów materialnoprawnych, mających zastosowanie w sprawie, niemniej – w ocenie Kolegium – nie budzi wątpliwości, że decyzja (co oczywiste - jej rozstrzygnięcie, a nie jedynie uzasadnienie) powinna określać miejsce realizacji przedsięwzięcia. Powinno z niej precyzyjnie wynikać, do jakiego przedsięwzięcia się odnosi i w którym miejscu przedsięwzięcie to ma być zlokalizowane.
Kolegium podniosło nadto, że skoro każda decyzja administracyjna powinna określać prawa i obowiązki w sposób niebudzący wątpliwości (konkretny), to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia powinna jednoznacznie wskazywać (w rozstrzygnięciu) teren, na którym przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane. Nieokreślenie przez organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji terenu (do której części działek się odnosi), na którym organ ustalił środowiskowe uwarunkowania, było zatem nieprawidłowe i może prowadzić do wątpliwości na tle wykonalności takiej niedookreślonej (co do położenia przedsięwzięcia) decyzji. Kontynuując organ II instancji zwrócił uwagę na błędy redakcyjne rozstrzygnięcia Burmistrza, które stanowią wyłącznie powtórzenie przytoczonych już fragmentów. Jak również zacytował elementy rozstrzygnięcia, które stanowią dokonaną ocenę organu i powinny znajdować się w treści jego uzasadnienia, a nie w rozstrzygnięciu decyzji.
Dalej organ II instancji odniósł się do zarzutów stron postępowania, co do lokalizacji inwestycji w strefie, w której występuje przekroczenie jakości powietrza. W tym zakresie Kolegium zwróciło uwagę na kolejną nieścisłość w treści uzasadnienia organu. Wskazało na konieczność wyjaśnienia wyżej wymienionej kwestii w toku ponownie prowadzonego postępowania.
Odnosząc się do wniosku inwestora o wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia sprawy, SKO przytoczyło treść art. 26 § 2 K.p.a. i wskazało, że z akt sprawy nie wynika, aby względem Burmistrza zachodziły przesłanki z art. 25 § 1 K.p.a.
Sprzeciw od wyżej wymienionej decyzji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniosła Spółka, podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wydając kwestionowane przez inwestora rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 K.p.a.:
1) "uchyliło decyzję wydaną przez Burmistrza Grodkowa po raz trzeci (uprzednio uchylono w tej samej sprawie decyzję Burmistrza Grodkowa z 13 października 2021 r., 22 kwietnia 2022 r. i teraz z 31 stycznia 2023 r.), zaś Burmistrz Grodkowa w dalszym ciągu nie wypełnia wskazanych w uzasadnieniu zaleceń SKO, co naraża K. na niepowetowaną i udokumentowaną szkodę w znacznych rozmiarach spowodowaną brakiem sprawnego, szybkiego i rzetelnego działania administracji publicznej, zaś wiedząc o tych okolicznościach organ odwoławczy winien we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, bądź też zlecić jego przeprowadzenie Burmistrzowi Grodkowa, a wynik tego postępowania powinien spowodować wydanie decyzji innej niż kasatoryjna";
2) "naruszyło przepis art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, a zatem nie zachodziła podstawa do wydania decyzji kasato ryj nej, albowiem SKO posiadało stosowne kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy decyzją utrzymującą w mocy, bądź decyzją reformatoryjną - po przeprowadzeniu samodzielnie uzupełniającego postępowania dowodowego, bądź zleceniu organowi pierwszej instancji takiego postępowania do przeprowadzenia i następnie po otrzymaniu uzupełnienia dowodów - wydanie stosownej decyzji";
3) "naruszyło przepis art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § l i art. 8 § 1 k.p.a., albowiem uchylając po raz trzeci decyzję Burmistrza Grodkowa - wskazując w uzasadnieniu praktycznie te same argumenty i okoliczności, jak przy poprzednich decyzjach, organ drugiej instancji naraził K. na kolejne postępowanie administracyjne, którego pozytywny wynik nie jest pewny, zaś SKO posiadało stosowne kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania (bądź zlecenia jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji) i wydania decyzji reformatoryjnej, bądź utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza";
4) "naruszyło przepis art. 15 k.p.a., albowiem organ odwoławczy w myśl zasady wynikającej z ww. przepisu musiał ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne, które mogło skończyć się decyzją, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. utrzymaniem w mocy, bądź uchyleniem i zmianą zaskarżonej Decyzji Burmistrza, a rolą organu odwoławczego nie jest jedynie kontrola prawidłowości postępowania organu niższego rzędu";
5) "naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., albowiem SKO posiadało kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, którego wynik pozwoliłby na wydanie innej niż kasatoryjna decyzji administracyjnej, szczególnie mając na względzie fakt, że SKO już trzykrotnie uchyliło decyzję administracyjną Burmistrza Grodkowa kończącą postępowanie w tej sprawie";
6) "naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż okolicznościach sprawy Decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy nawet jeżeli takowa waga naruszeń miała miejsce, to SKO powinno je rozwiązać we własnym zakresie, ewentualnie zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, które miałoby mieć miejsce w ramach postępowania odwoławczego do Burmistrza Grodkowa";
7) "naruszyło przepis art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze. zm.; dalej: "Prawo przedsiębiorców") w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wielokrotne uchylanie przez SKO decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie wydawanych przez Burmistrza Grodkowa, podczas gdy SKO powinno merytorycznie rozstrzygnąć sprawę - przeprowadzić postępowanie dowodowe, które skutkowałoby wydaniem decyzji reformacyjnej, bądź utrzymaniem w mocy decyzji, zamiast po raz trzeci wydawać decyzję kasatoryjną i narażając K. na niepewność wobec państwa i jego organów oraz konieczność dalszego oczekiwania na rozpoczęcie działalności objętej decyzją środowiskową";
8) "naruszyło przepis art. 61 ust. 2 a contrario ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w ramach uzupełnienia wytkniętych Burmistrzowi Grodkowa uchybień, które skutkowałoby nieuchyleniem decyzji Burmistrza";
9) "naruszyło przepis art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § k.p.a., albowiem mogło uzupełnić w swojej decyzji dostrzeżone braki w uzasadnieniu Decyzji Burmistrza".
Podnosząc te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia 9 czerwca 2023 r., wymierzenie organowi grzywny z art. 151a P.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Niezależnie od powyższego, autorka sprzeciwu wniosła o "przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego do niniejszego sprzeciwu dokumentu w postaci raportu z oszacowania korzyści utraconych przez Spółkę K2 sp. z o. o. Spółka komandytowa z siedzibą w P. z powodu braku możliwości realizowania przedsięwzięcia inwestycyjnego w postaci uruchomienia i [...] [...] naturalnych z dnia 11 kwietnia 2023 r. sporządzoną przez P. K. - biegłego sądowego wpisanego na listę biegłych sądowych przy Sądzie Okręgowym w K. (dalej: "Opinia") na fakt utraconych przez K. korzyści spowodowanych opieszałym i nieprawidłowym działaniem administracji publicznej skutkujących wielokrotnym rozpatrywaniem tej samej sprawy, które to utracone korzyści na kwiecień 2023 r. oscylowały na wysokość 2.458.736,53 zł (słownie: dwa miliony czterysta pięćdziesiąt osiem tysięcy siedemset trzydzieści sześć złotych 53/100)".
W uzasadnieniu sprzeciwu, strona skarżąca zakwestionowała sposób procedowania przez organy obu instancji, akcentując, że Burmistrz "nie jest w stanie sprostać merytorycznym zarzutom stawianym w kolejnych decyzjach organu odwoławczego, zaś organ odwoławczy - SKO - nie przeprowadza dowodowego postępowania uzupełniającego, by wydać inną, niż kasatoryjna decyzję". Akcentując przy tym, że Kolegium "ani razu nie wskazało, aby uchylenie decyzji Burmistrza Grodkowa spowodowane było błędem po stronie wnioskodawcy, bądź nieprawidłowo sporządzonym raportem, czy też opóźnieniami powstałymi po stronie wnioskodawcy". Następnie skarżąca szczegółowo odniosła się charakteru szkody majątkowej, które ponosi w wyniku niedziałającego poprawnie aparatu państwa oraz odniosła się do opinii przedłożonej do sprzeciwu, która obrazuje skalę utraconych korzyści przez Spółkę, z powodu braku możliwości uruchomienia i eksploatacji [...] naturalnych.
W ocenie strony skarżącej Kolegium niezasadnie wydaje rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego.
W dalszej części uzasadnienia autorka sprzeciwu odniosła się do charakteru rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 138 § 2 K.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a., eksponując, że w jej ocenie Kolegium nie przeprowadziło merytorycznego postępowania, ograniczając się do ponownego uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem strony skarżącej Kolegium mogło przeprowadzić postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a., a pozostałe uchybienia dostrzeżone w treści decyzji z dnia 9 czerwca 2023 r., mogły zostać rozstrzygnięte przez organ II instancji "we własnym zakresie".
W konkluzjach sprzeciwu strona skarżąca odniosła się do naruszeń art. 8 § 1 i art. 12 K.p.a. przez organy obu instancji. Eksponując, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia p.n. "[...] "W" nie pogłębia zaufania do władzy publicznej, a wręcz wzbudza poczucie niesprawiedliwości.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu szczegółowo odniosło się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, przytaczając na poparcie swojej argumentacji liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Z kolei na podstawie art. 64a P.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego.
Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kpa (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Podkreślenia wymaga, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, (wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że poddanej kontroli sądowej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – mocą art. 64a P.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 P.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e P.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten został przytoczony przez autora sprzeciwu jako naruszony przez organ odwoławczy, stanowiąc zarazem uczyniony temu organowi zarzut. Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo Sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że:
po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto
po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Sąd w pełni za zasadne uznaje te wadliwości i motywy przytoczone na poparcie wyrażonego stanowiska w tym przedmiocie.
Jednocześnie Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a.
Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.
W zaistniałym stanie faktycznym podkreślenia wymaga, że w zasadniczej części stwierdzonym wadliwościom i uchybieniom organu pierwszoinstancyjnego nie przeczy Spółka, przy czym uznaje, że Burmistrz "nie jest w stanie sprostać merytorycznym zarzutom stawianym w kolejnych decyzjach organu odwoławczego, zaś organ odwoławczy - SKO - nie przeprowadza dowodowego postępowania uzupełniającego, by wydać inną, niż kasatoryjna decyzję". Pomija przy tym, że organ odwoławczy w postępowaniu dowodowym i możliwości reformatoryjnego rozstrzygnięcia jest ograniczony przepisami prawa, niektórych nieprawidłowości nie można konwalidować, o czym poniżej.
Nie ma przy tym znaczenia czy na wady postępowania pierwszoinstancyjnego wpływ ma postawa strony. W przedmiotowej sprawie, co istotne, zasadnie Kolegium uznało, właściwie to uzasadniając, że:
po pierwsze – "rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest niedookreślone", nie sposób z niego wywnioskować o jaką część ww. działek chodzi;
po drugie – organ pierwszoinstancyjny wadliwie dokonał zawiadomień przez obwieszczenia, albowiem niezrozumiały i nieznany ustawie jest tryb anulowania obwieszczeń, jaki zastosował w obwieszczeniu z 5 grudnia 2022 r.
Ponadto trafnie dostrzegło Kolegium, że w oficjalnym obiegu prawnym nie istnieje ani podmiot "K. Sp. z o.o.", ani podmiot "K Sp. z o.o., Sp. k.". Zaznaczył organ II instancji, że istnieją takie podmioty jak K2 sp. z o.o. z siedzibą w P., jak i K3 spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w P.
Racje ma także organ odwoławczy, że Burmistrz "zastosował w toku postępowania środowiskowego nieznany ustawie środowiskowej tryb spotkań Burmistrza Grodkowa z mieszkańcami W. i przedstawicielami inwestora (4 marca 2021 r. i 8 września 2022 r.), z których spisano protokoły, które jednak nie spełniają wymogów ustawowych rozprawy administracyjnej w toku postępowania środowiskowego, o której mowa w art. 36 ustawy w związku z art. 89-96 K.p.a.". Kolegium zasadnie wyeksponowało, że "protokoły te nie dają odpowiedzi na pytanie kto konkretnie był obecny przy tych czynnościach (odnośnie pierwszego ze spotkań), kto konkretnie zadawał pytania i kto na nie odpowiadał (odnośnie obu spotkań)". Organ odwoławczy prawidłowo zwrócił również uwagę, że "protokoły z tych czynności zostały podpisane wyłącznie przez pracownika urzędu, z pominięciem wszystkich pozostałych osób biorących udział w tych czynnościach". Czynności tych nie może ani sankcjonować ani konwalidować organ odwoławczy.
W pełni uzasadniony jest także zarzut Kolegium, iż decyzja I instancji wymyka się spod kontroli instancyjnej, została wydana z oczywistym i bardzo istotnym naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., bowiem nie zawiera wszystkich elementów i nie sposób poddać weryfikacji stanowiska organu pierwszej instancji (skoro nie zostało ono w żaden sposób umotywowane, ale zrelacjonowano jedynie czynności postępowania i przedstawiono końcowe wnioski). Sąd podziela stanowisko Kolegium, że Burmistrz "nie poddał również żadnej analizie uzgodnień dokonanych przez wyspecjalizowane organy, ale najwyraźniej uznał, że nie musi takiej analizy przeprowadzać, nie wyjaśniając jednocześnie swojego stanowiska w tym zakresie".
W zaistniałym stanie faktycznym, organ odwoławczy całkowicie zasadnie uznał, że wobec stwierdzonych rozbieżności i wadliwości, że sprawa wymaga rzetelnego rozpoznania na etapie pierwszoinstancyjnym.
W tych okolicznościach zarzut niezasadnego wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., podniesiony w sprzeciwie, jest oczywiście bezzasadny. Stwierdzone przez organ odwoławczy wadliwości uzasadniają konieczność rozpoznania wniosku Spółki zgodnie z zasadami odnoszącymi się do postępowania dowodowego. Mając te względy na uwadze, a zwłaszcza charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się Sąd meritii, wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 P.p.s.a. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).
Jednocześnie powtórzenia wymaga, że z kolei z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna, co należy zaakcentować, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Tym samym – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 K.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominęła strona skarżąca, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym bez naruszenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje.
W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej skargą decyzji, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.