II SA/Op 234/20

II SA/Op 234/20 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2020-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 787/21 - Wyrok NSA z 2023-02-10
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92a ust. 1, art. 93
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 15 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy w Opolu z dnia 16 marca 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. w [...] kwotę 504 (pięćset cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] , zwaną dalej także "skarżącą" lub "pracodawcą", jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 15 czerwca 2020 r., nr [...], zwanego dalej także "organem odwoławczym", uchylająca w całości decyzję Inspektora Pracy w Opolu z dnia 16 marca 2020 r., nr [...], zwanego dalej także "organem pierwszej instancji", w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w kwocie 25.000 zł i nakładająca karę pieniężną w kwocie 24.450 zł.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Inspektor Pracy w Opolu przeprowadził kontrolę w przedsiębiorstwie prowadzonym przez A Sp. z o.o. w [...]. Zakresem kontroli objęto kwestie związane z czasem jazdy, czasem postoju oraz obowiązkowymi przerwami i czasem odpoczynku kierowców za okres od dnia 1 września 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że przedmiot działalności skarżącej stanowi licencjonowany transport rzeczy na terenie kraju i poza jego granicami. W okresie kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej było użytkowanych 260 pojazdów wyposażonych w tachografy cyfrowe. W okresie 6 miesięcy poprzedzających kontrolę pracodawca zatrudniał średnio 243 kierowców. Kontrolą objęto czas pracy, postoju oraz obowiązkowych przerw 8 kierowców, którzy w okresie objętym kontrolą – według oświadczenia pracodawcy – nie byli kontrolowani przez Inspekcję Transportu Drogowego. W toku kontroli analizie poddano 1652 dni 8 kierowców realizujących przewóz drogowy rzeczy samochodami wyposażonymi w tachografy. Wygenerowane naruszenia poddano analizie uwzględniającej: 1) okoliczności występowania rodzaju aktywności kierowcy powodującej naruszenie, 2) oczywiste błędy w operowaniu selektorem tachografu, 3) czy kierowca powodując naruszenie sporządził wymagany dokument (zapis na wydruku z urządzenia rejestrowego, zgodnie z art. 12 rozporządzenia WE nr 516/2006, uzasadniający odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynków). Pracodawca złożył wyjaśnienia do wskazanych wydruków oraz złożył zastrzeżenia do protokołu kontroli, do których organ pierwszej instancji ustosunkował się w piśmie z dnia 6 lutego 2020 r.
W dniu 28 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, zawiadamiając jednocześnie stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Następnie decyzją z dnia 16 marca 2020 r., wydaną między innymi na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.", nałożył na A Sp. z o.o. w [...] karę pieniężną w kwocie 25.000 zł. Kara ta została nałożona za następujące stwierdzone naruszenia:
- przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, co narusza art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L.102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 r., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 561/2006");
- przekroczenie limitu 10 godzin pracy w porze nocnej, co narusza art. 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1412);
- przekroczenie limitu 48 godzin pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym, co narusza art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców;
- przekroczenie limitu 60 godzin pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym, co narusza art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców;
- skrócenie obowiązkowej przerwy, co narusza art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców;
- prowadzenie pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy, co narusza art. 7 rozporządzenia nr 561/2006;
- skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, co narusza art. 8 ust. 1-5 rozporządzenia nr 561/2006;
- przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, co narusza art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006;
- skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, co narusza art. 8 ust. 6-7 i ust. 9 rozporządzenia nr 561/2006;
- niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10, art. 68 i art. 107 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, art. 21 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 8 ust. 6-7 i 9 rozporządzenia nr 561/2006.
Organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i, orzekając co do istoty sprawy, nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 24.450 zł. Organ odwoławczy, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, po ponownej jego analizie, stwierdził, że skarżąca dopuściła się dziewięciu z dziesięciu naruszeń wykazanych w decyzji organu pierwszej instancji. W tym zakresie Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu powtórzył zarzuty i argumentację organu pierwszej instancji. Zakwestionował natomiast 11 naruszeń dotyczących niepoprawnego operowania przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy, a więc 11 przypadków naruszenia art. 32 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady. Naruszenia te, zgodnie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., sankcjonowane są karą pieniężną w kwocie 100 zł za każdy dzień (maksymalnie 1000 zł). Organ drugiej instancji wyjaśnił, że podstawą nałożenia kary były wyjaśnienia pracodawcy "składane podczas kontroli dotyczące innych naruszeń w sprawie skrócenia obowiązkowej przerwy wynikającej z art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Wyjaśnienia pracodawcy dotyczą sytuacji, w których kierowcy nie kierując pojazdami rejestrowali swoją aktywność jako »inną pracę« w przypadkach, w których nie mieli zaplanowanej innej pracy. Po analizie tych wyjaśnień oraz danych cyfrowych inspektor pracy odstępował od wymierzenia kary za ww. naruszenia uznając wyjaśnienia za uzasadnione oraz jednocześnie wskazując, że powyższe powoduje naruszenia dotyczące błędnego operowania selektorem tachografu". Organ odwoławczy nie zgodził się z tym stanowiskiem. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4186/16, uznał, że niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy nie jest działaniem skutkowym i samo w sobie pociąga za sobą konieczność nałożenia kary administracyjnej. Natomiast w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa w postaci zarejestrowania danych nieodpowiadających rzeczywistej aktywności kierowcy, co podlega karze pieniężnej przewidzianej w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A Sp. z o.o. zaskarżyła w części decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 15 czerwca 2020 r. Skarżąca sformułowała cztery zarzuty.
Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 2 pkt 6a i art. 21 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez błędną ich wykładnię w szczególności w zakresie interpretacji pojęcia "okres pory nocnej", którego prawidłowa wykładnia powinna odbywać się w kontekście norm dyrektywy unijnej 2002/15/WE.
Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 27 ust. 4 ustawy o czasie pracy kierowców polegającego na niezastosowaniu w sprawie przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolną jego ocenę.
Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. poprzez błędną interpretację.
Czwarty zarzut dotyczy naruszenia l.p. 5.8 załącznika nr 3 do u.d.t. poprzez błędne i nieadekwatne zastosowanie sankcji za skrócenie odpoczynku podczas, gdy organ stwierdza brak rekompensaty za uprzedni odpoczynek skrócony i prawem dozwolony, a nie skrócony odpoczynek kierowców.
Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała zarzut organów obu instancji co do skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu, a w konsekwencji naruszenia art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W tygodniu od dnia 29 października 2018 r. do dnia 4 listopada 2018 r. oboje kierowcy (A. C. i T. D.) odebrali bowiem odpoczynek trwający dłużej niż minimalne 24 godziny, na które pozwala norma rozporządzenia nr 561/2006. W ocenie skarżącej, unormowanie to wymaga, aby normę skrócenia czasu odpoczynku rozpatrywać w parach po dwa tygodnie w następujący sposób: 1) dwa tygodnie z odpoczynkami odpowiednio 45 godzin i 24 godziny, kolejne dwa tygodnie z odpoczynkami odpowiednio 45 godzin i 24 godziny; 2) dwa tygodnie z odpoczynkami odpowiednio 24 godziny i 45 godzin, kolejne dwa tygodnie z odpoczynkami odpowiednio po 24 godziny i 45 godzin; 3) dwa tygodnie z odpoczynkami odpowiednio po 45 godzin i 24 godziny, kolejne dwa tygodnie z odpoczynkami odpowiednio 24 godziny i 45 godzin. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, że w dniu 8 lipca 2020 r. Parlament Europejski przyjął Pakiet mobilności, czyli pakiet zmiany rozporządzeń dotyczących transportu. Między innymi doprecyzowano kwestię odbioru odpoczynków tygodniowych przez wyraźne zaznaczenie, że kierowca może w dwóch sąsiadujących ze sobą tygodniach odebrać odpoczynki skrócone, krótsze niż 45 godzin, "co było postulowane przez branżę jako obszar różnej rozbieżnej interpretacji organów kontrolnych w krajach UE. Zwrócono przy tym uwagę, że Parlament "dointerpretował" obowiązującą normę, a nie wprowadził nowej normy.
Skarżąca kwestionuje także przypisanie jej naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu limitu 10 godzin pracy w porze nocnej, podczas gdy kierowcy nie przepracowali w porze nocnej 4 godzin. Wskazano, że stosownie do treści art. 2 pkt 6a ustawy o czasie pracy kierowców, pora nocna to okres czterech godzin pomiędzy godziną 00:00 i godziną 07:00. W art. 21 tej ustawy wprowadzono limit, zgodnie z którym w przypadku gdy praca wykonywana jest w porze nocnej, czas pracy kierowcy nie może przekraczać 10 godzin w danej dobie. Skarżąca akcentuje, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy administracji, że muszą to być co najmniej 4 godziny pracy, gdyż powołane regulacje ustawowe są następstwem implementacji do krajowego porządku prawnego dyrektywy nr 2002/15/WE z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego (Dz. U. UE L80/35). W art. 3 lit. h tej dyrektywy przyjęto, że "pora nocna" oznacza okres co najmniej czterech godzin, w rozumieniu prawa krajowego, między godziną 00:00 a godz. 07:00.
Odnośnie do naruszenia polegającego na skróceniu obowiązkowej przerwy w pracy skarżąca wyjaśnia, że kierowcy rejestrujący czas pracy za pomocą tachografu w pierwszej kolejności obowiązani są stosować przerwy 45 minutowe zanim ich czas prowadzenia pojazdu przekroczy 4 godziny i 30 minut, co wynika z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 4 ustawy o czasie pracy kierowców, do kierowców, którzy wykorzystali przerwy w prowadzeniu pojazdu przeznaczone na odpoczynek zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i art. 7 ust. 1 i 2 Umowy AETR, nie stosuje się przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Skarżąca wyjaśniła, że zatrudnieni przez nią kierowcy z powodu rejestrowania czasu pracy za pomocą tachografu w pierwszej kolejności podlegają normom rozporządzenia nr 561/2006 i odbierają przerwy zgodnie z tym rozporządzeniem, co zwalnia ich z przerw, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców.
Postanowieniem z dnia 23 lipca 2020 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2020 r. skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.
Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie częściowo w oparciu o niektóre zarzuty podniesione w skardze, a częściowo z innych względów niż te podniesione w skardze.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącecą kary pieniężnej stanowiły przepisy cytowanej wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nadal zwanej "u.t.d.", która w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Przy czym na zasadzie art. 92a ust. 5 pkt 3 ustawy, suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 25 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.
Na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy przyjąć należy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i podanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 - zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem nr 561/2006, a także z przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014 r.), zwanego rozporządzeniem nr 165/2014.
Dodać również trzeba, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy, jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. Na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325).
Wyjaśnić od razu trzeba, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Omawiana kara jest niezależna także od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 ustawy. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż określona w załączniku.
Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 5 ustawy. Granice materialne sprawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wyznaczają również przepisy art. 92b i art. 92c u.t.d. regulujące przesłanki odstąpienia przez właściwy organ od nałożenia kary a także zwolnienia się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności.
W myśl art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: (1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: rozporządzenia 561/2006, rozporządzenia 165/2014, umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; (2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia nr 561/2006 lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z kolei według art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli m.in.: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt.1).
Jakkolwiek w interesie strony chcącej zwolnić się z odpowiedzialności leży udział w wykazaniu i wyjaśnieniu tych okoliczności, to jednak organ administracji powinien w tym zakresie przeprowadzić postępowanie z urzędu. Do tego obliguje go zasada ogólna prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 K.p.a.) nakazująca rozpoznać sprawę w całokształcie jej unormowań materialnoprawnych. Zaistnienie tych przesłanek organ winien zatem zbadać z urzędu po ustaleniu podstaw faktycznych odpowiedzialności administracyjnoprawnej sprawcy naruszenia (deliktu administracyjnego). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organy obu instancji tego nie uczyniły, co już było wystarczającą podstawą do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Okoliczność ta została uwzględniona przez Sąd orzekający - zgodnie z art. 134 P.p.s.a. - w granicach sprawy, a nie w granicach zaskarżenia.
W ocenie Sądu, niesłuszny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 2 pkt 6a i art. 21 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez błędną ich wykładnię w szczególności w zakresie interpretacji pojęcia "okres pory nocnej", co w konsekwencji skutkowało błędnym przypisaniem skarżącej naruszenia polegającego na przekroczeniu limitu 10 godzin pracy w porze nocnej. Stosownie do treści art. 2 pkt 6a ustawy o czasie pracy kierowców, pora nocna to okres czterech godzin pomiędzy godziną 00:00 i godziną 07:00. W art. 21 tej ustawy wprowadzono limit, zgodnie z którym w przypadku gdy praca wykonywana jest w porze nocnej, czas pracy kierowcy nie może przekraczać 10 godzin w danej dobie. Skarżąca akcentuje, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy administracji, że muszą to być co najmniej 4 godziny pracy, gdyż powołane regulacje ustawowe są następstwem implementacji do krajowego porządku prawnego dyrektywy nr 2002/15/WE z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego (Dz. U. UE L80/35). W art. 3 lit. h tej dyrektywy przyjęto, że "pora nocna" oznacza okres co najmniej czterech godzin, w rozumieniu prawa krajowego, między godziną 00:00 a godz. 07:00. Należy jednak zauważyć, że przepisy powołanej dyrektywy wprowadzają minimalne standardy dotyczące czasu pracy pracowników wykonujących czynności związane z przewozem. Stosownie do treści art. 10 dyrektywy 2002/15/WE nie ma ona wpływu na prawo państwa członkowskiego do wprowadzenia przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych korzystniejszych dla ochrony zdrowia i bezpieczeństwa osób wykonujących czynności związane z przewozem w transporcie drogowym oraz na prawa tych osób do ułatwiania lub zezwalania na zawieranie układów zbiorowych lub innych porozumień między dwiema stronami branży, które są korzystniejsze dla ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników wykonujących czynności związane z przewozem. Niewątpliwie regulacja art. 21 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez rezygnację ze sformułowania "co najmniej cztery godziny" na rzecz sformułowania "cztery godziny" wprowadza rozwiązania korzystniejsze dla ochrony zdrowia i bezpieczeństwa osób wykonujących czynności związane z przewozem w transporcie drogowym niż regulacja samej dyrektywy, generalnie bowiem praca w nocy jest dla pracowników bardziej niedogodna. Zatem im krótszy okres czasu pracy przypada na te porę, tym lepiej z punktu widzenia ochrony zdrowia i bezpieczeństwa osób wykonujących czynności związane z przewozem w transporcie drogowym. Przepisy dyrektywy 2002/15/WE wskazują, że "pora nocna" to minimum cztery godziny w przedziale czasowym od godziny 00:00 do godziny 07:00, a więc czas pracy krótszy niż cztery godziny w tym przedziale nie jest traktowany jako praca w porze nocnej, od której zależy ograniczenie czasu pracy kierowcy w danej dobie do 10 godzin. Natomiast prawo krajowe stanowi, że czas pracy kierowcy w porze nocnej to praca wykonywana w okresie czterech godzin w przedziale między godziną 00:00 a godziną 07:00. Z regulacji prawa krajowego wynika, że nie muszą to być co najmniej (minimum) cztery godziny, ale może to być okres czasu krótszy niż cztery godziny (formalnie przyjęte w regulaminie pracy danego pracodawcy jako pora nocna) w przedziale między godziną 00:00 a godziną 07:00, tym bardziej, że jest to rozliczenie w okresie dwudziestu czterech godzin. Dopuszczenie w prawie krajowym krótszego niż cztery godziny okresu pracy kierowcy w porze nocnej, od którego zależy maksymalnie 10 godzinny w danej dobie czas pracy tego kierowcy jest unormowaniem korzystniejszym z punktu widzenia ochrony zdrowia i bezpieczeństwa osób wykonujących czynności związane z przewozem w transporcie drogowym.
Organy administracji nieprawidłowo jednak ustaliły stan faktyczny, w oparciu o który przypisały skarżącej popełnienie przedmiotowego deliktu administracyjnego. W ocenie Sądu organy nie ustaliły bowiem, które konkretnie z czterech godzin z przedziału między godziną 00:00 a godziną 07:00 formalnie oznaczają w spółce A porę nocną. Pora ta nie została określona w regulaminie pracy. Organy obu instancji stwierdziły jedynie, że w spółce A pora nocna do celów ustalania czasu pracy kierowców formalnie nie została określona, toteż przyjęto ją "tak jak podczas poprzedniej kontroli tj. od godziny 00:00 do godziny 04:00" (str. 27 protokołu kontroli). Ponadto organ drugiej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że strona w odwołaniu przyznaje, iż wskazany czterogodzinny przedział czasowy przyjęto w przedsiębiorstwie jako porę nocną. W odwołaniu brak jednak takiego oświadczenia (por. str. 6-7). W ocenie Sądu, ta kluczowa kwestia oparta jest tylko na przekonaniu organu administracji, które ma charakter twierdzenia dowolnego, nieznajdującego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Takie działanie organów narusza, określone w art. 7 i 77 K.p.a., zasady ustalania stanu faktycznego sprawy.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie błędnego przypisania jej deliktu polegającego na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu, a w konsekwencji naruszeniu art. 8 ust. 6 rozporządzenia nr 561/2006 należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 lit. i) rozporządzenia nr 561/2006, tydzień oznacza okres od godz.00:00 w poniedziałek do godz. 24.00 w niedzielę. Stosownie do art. 4 lit. h) tego rozporządzenia "tygodniowy okres odpoczynku" oznacza tygodniowy okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny tygodniowy okres odpoczynku" lub "skrócony tygodniowy okres odpoczynku". "Regularny tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający co najmniej 45 godzin, a "skrócony tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający krócej niż 45 godziny, który można, na warunkach ustalonych w art. 8 ust. 6, skrócić do nie mniej niż 24 kolejnych godzin.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 6-9 rozporządzenia nr 561/2006 kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje, co najmniej: dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Odpoczynek wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym co najmniej dziewięć godzin. Jeżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystywać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju. Tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie obu.
Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść Ip. 5.8.3 załącznika nr 3 do u.t.d., która sankcjonuje skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin karą pieniężną w wysokości 400 złotych.
W powyższym zakresie organy obu instancji dokonały prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącą we wskazanych w skardze przykładach oznaczałoby permanentne skracanie okresu odpoczynku kierowcy w kolejnych okresach trzytygodniowych zawsze bez rekompensaty za należne 24 godziny odpoczynku.
Jednakże również i w tym przypadku organy administracji obu instancji dopuściły się naruszeń w zakresie ustalenia stanu faktycznego, w oparciu o który przypisały skarżącej popełnienie przedmiotowego deliktu administracyjnego. W odniesieniu do kierowcy A. C. organy wskazały, że w tygodniu od godziny 00:00 dnia 29 października 2018 r. do godziny 24:00 dnia 4 listopada 2018 r. odebrała najdłuższy nieprzerwany odpoczynek trwający 25 godzin i 33 minuty, tj. "od godz. 20:30 dnia 03.11.2018 do godziny 23:59 dnia 25.11.2018. Brak odebranej rekompensaty najpóźniej przed 00:00 26.11.2018 opisanego skróconego odpoczynku tygodniowego oznacza, że kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 19 godzin i 27 minut". W odniesieniu do kierowcy T. D. organy wskazały, że w tygodniu od godziny 00:00 dnia 29 października 2018 r. do godziny 24:00 dnia 4 listopada 2018 r. odebrał najdłuższy nieprzerwany odpoczynek trwający 25 godzin i 32 minuty, tj. "od godz. 20:31 dnia 03.11.2018 do godziny 23:59 dnia 25.11.2018. Brak odebranej rekompensaty najpóźniej przed 00:00 26.11.2018 opisanego skróconego odpoczynku tygodniowego oznacza, że kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 19 godzin i 28 minut". W obu przypadkach organy błędnie wskazały, że najdłuższy nieprzerwany odpoczynek kierowców trwający odpowiednio 25 godzin i 33 minuty oraz 25 godzin i 32 minuty, trwał odpowiednio od godziny 20:30 oraz od godz. 20:31 dnia 3 listopada 2018 r. do godziny 23:59 dnia 25 listopada 2018 r. Niespełna 26 godzinny odpoczynek nie mógł bowiem trwać trzech tygodni. Po pierwsze, organy powinny zatem konkretnie wskazać kiedy (data) kierowcy odebrali wskazane wyżej nieprzerwane okresy odpoczynku. Po drugie, biorąc pod uwagę interpretację przepisów rozporządzenia nr 561/2006 przedstawioną przez skarżącą, należało wyjaśnić i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czy wskazane wyżej okresy nieprzerwanego odpoczynku kierowców nie stanowiły w istocie rekompensaty za skrócenie tygodniowego odpoczynku za okresy poprzedzające tydzień liczony od dnia 29 października 2018 r. do dnia 4 listopada 2018 r.
W ocenie Sądu, niezasadny jest natomiast zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 27 ust. 4 ustawy o czasie pracy kierowców polegającego na niezastosowaniu w sprawie.
Zgodnie z treścią art. 7 cytowanego powyżej rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego.
Z kolei w myśl przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców, po sześciu kolejnych godzinach pracy kierowcy przysługuje przerwa przeznaczona na odpoczynek w wymiarze nie krótszym niż 30 minut, w przypadku gdy liczba godzin pracy nie przekracza 9 godzin, oraz w wymiarze nie krótszym niż 45 minut, w przypadku gdy liczba godzin pracy wynosi więcej niż 9 godzin. Przerwa może być dzielona na okresy krótsze trwające co najmniej 15 minut każdy, wykorzystywane w trakcie sześciogodzinnego czasu pracy lub bezpośrednio po tym okresie (art. 13 ust. 1). Przerwy, o których mowa w ust. 1, ulegają skróceniu o przerwę w pracy trwającą 15 minut, którą pracodawca jest obowiązany wprowadzić, jeżeli dobowy wymiar czasu pracy kierowcy wynosi co najmniej 6 godzin (art. 13 ust. 2).
Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 4 ustawy o czasie pracy kierowców, do kierowców, którzy wykorzystali przerwy w prowadzeniu pojazdu przeznaczone na odpoczynek, zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i art. 7 ust. 1 i 2 Umowy AETR, nie stosuje się przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Powyższy przepis jednoznacznie określa sytuację, w której nie stosuje się przerwy opisanej w art. 13 ustawy o czasie pracy kierowców. Dzieje się tak w przypadkach, gdy kierowca wykorzystał przerwy w prowadzeniu pojazdu przeznaczone na odpoczynek zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006. Art. 27 ust. 4 ustawy o czasie pracy kierowców jest normą kolizyjną, która zapewnia prymat regulacji rozporządzenia przed regulacją prawa krajowego. Co do tego sposobu interpretacji powołanych norm nie ma sporu między organami administracji a skarżącą.
Ze stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej wynika, że kierowcy: A. C. oraz A. S. w przypadkach opisanych w protokole kontroli oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (karty 29-30 akt sądowych) nie respektowali prymatu regulacji art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i nie wykorzystali przerwy po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny. Dlatego też a contrario z art. 27 ust. 4 ustawy o czasie pracy kierowców wynika, że do kierowców, którzy nie wykorzystali przerw w prowadzeniu pojazdu przeznaczonych na odpoczynek zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i art. 7 Umowy AETR, stosuje się przerwę, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Organy stwierdziły, że w opisanych przypadkach kierowcy również po upływie 6 godzin pracy nie wykorzystywali przerwy przeznaczonej na odpoczynek. Nie ustalono jednak, czy w poszczególnych przypadkach łączna liczba godzin pracy kierowcy przekraczała czy nie przekraczała 9 godzin. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców od tego zależy długość przysługującej kierowcy przerwy, a w konsekwencji również zasady obliczania administracyjnej kary pieniężnej przewidziane w l.p. 5.17 oraz l.p. 5.18 załącznika nr 3 do u.t.d. Brak ustalenia tej kwestii również stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego, określonych w art. 7 i 77 K.p.a.
Z przedstawionych powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących kwotę 504 zł, obejmującą wpis od skargi.