II SA/Op 233/23

II SA/Op 233/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8 par. 1, art. 11, art. 107 par. 1 i par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 10 ust. 1
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Prezesa E. Spółka z o.o. w N. z dnia 12 czerwca 2023 r., nr 1/2023 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa E. Spółka z o.o. w N. na rzecz skarżącego T. H. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez T. H. (dalej jako: skarżący, strona bądź wnioskodawca) decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r., nr 1/2023, Prezes Zarządu E. Sp. z o.o. w N. (dalej jako: organ, Spółka lub w skrócie: "E."), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 - zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - zwanej dalej: u.d.i.p.), po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 31 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii audytu kontroli zarządczej, który został przeprowadzony w Spółce, o którym mowa w uchwale nr [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. wraz z ewentualnymi załącznikami - odmówił udostępnienia informacji publicznej.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie Spółka wskazała, że w dniu 31 stycznia 2020 r. skarżący zwrócił się za pośrednictwem poczty e-mailowej do E. Sp. z o.o. z siedzibą w N. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1) udostępnienia kopii audytu przeprowadzonego w zakresie kontroli zarządczej w Spółce, w oparciu o zapis znajdujący się w uchwale Rady Gminy N. z dnia 28 stycznia 2019 r., Nr [...], wraz z ewentualnymi załącznikami,
2) kopii umowy podpisanej z firmą, która przeprowadzała wyżej wymieniony audyt.
W odpowiedzi na powyższy wniosek E. Sp. z o.o. udostępnił kopię umowy o sporządzenie przedmiotowego audytu oraz poinformował, że dokument wskazany w punkcie 1 wniosku skarżącego, tj. kopia audytu w zakresie kontroli zarządczej - nie stanowi informacji publicznej.
Kontynuując Spółka podała, że powyższa odpowiedź została potraktowana jako bezczynność organu i zaskarżona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 26/20, zobowiązał Prezesa Spółki do załatwienia wniosku w pkt 1. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez Spółkę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3059/21, skargę tę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku NSA przesądził, że przedmiotowa informacja stanowi co do zasady informację publiczną.
Następnie, pismem z dnia 29 maja 2023 r. T. H., powołując się na wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3059/21, zwrócił się do Spółki o wykonanie ww. wyroku.
Zaskarżoną decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia audytu. Spółka wyjaśniła również, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z uwagi na fakt, że wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1233 - zwanej dalej u.z.n.k.). W tym zakresie podniosła, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, w tym przypadku tajemnicy przedsiębiorstwa wskazanej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Podniosła, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Zauważyła, że żądanie wnioskodawcy dotyczy udostępnienia kopii audytu sporządzonego dla celów zarządczych stanowiącego opracowanie zawierające opis strategicznych decyzji Spółki dotyczących podejmowanych przez nią zadań. Informacje takie mogą stanowić źródło przewagi konkurencyjnej na rynku bowiem Spółka w audytowanym okresie nie świadczyła usług jedynie w zakresie obsługi zadań publicznych, w ramach powierzenia jej zadań samorządu, ale także na warunkach konkurencyjności uczestniczyła w przetargach, składała oferty wykonawstwa określonych zadań i dla tych celów dokument ten zawiera kalkulacje kosztów informacje techniczne i organizacyjno - finansowe oraz rekomendacje dla zarządu Spółki. Podkreśliła, że ww. informacje stanowią wartość gospodarczą dla Spółki, a ich ujawnienie, przekazanie czy wykorzystanie narusza i zagraża jej interesom. Dodała też, że charakter prowadzonej działalności Spółki, odzwierciedla jej odpis z KRS obowiązujący w tamtym okresie, jak również akt założycielski (tj. Akt Przekształcenia [...] w N. w Jednoosobową Spółkę z Ograniczoną Odpowiedzialnością), w którym w § 8.2 wskazano jako główny cel zaspakajanie potrzeb mieszkańców w zakresie zadań własnych Gminy związanych z gospodarowaniem odpadami poprzez świadczenie usług publicznych w ogólnym interesie gospodarczym. Ponadto dokument audytu, zawiera także dane świadczące o prowadzonej przez Spółkę polityce finansowej, obrazujące jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczące wierzytelności, odnoszące się do inwestycji czy strat. Dokument ten zawiera i obrazuje również sposób ustalania cen na świadczone usługi, zawiera rekomendacje i wskazania audytora na tyle szczegółowe, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy tymi informacjami a prowadzoną działalnością gospodarczą. Wszystkie te dane w sposób obiektywny mogą obrazować szczegóły prowadzonej działalności nie tylko w sferze publicznej i stanowią o istnieniu interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Kontynuując wskazała Spółka, że z treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa musi spełniać dwie przesłanki - formalną i materialną. Przesłanka materialna to istnienie informacji, mogących zostać objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, które ze swej istoty winny dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalne wartości gospodarcze). Z kolei przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (brak ujawnienia). Poufność takich danych musi być wyraźnie zamanifestowana przez przedsiębiorcę. Uwzględniając powyższe stwierdziła, że w jej przekonaniu spełniony został zarówno warunek formalny jak i materialny albowiem zakres żądanych przez wnioskodawcę informacji stanowi wartość gospodarczą dla Spółki, zatem przesłanka materialna dotycząca charakteru żądanych informacji zaistniała. Ponadto, Spółka już w umowie zawartej z wykonawcą audytu zarządczego, którego dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie jego kopii, w jej § 7 pkt 1 wskazała, że wszelkie informacje zawarte w umowie, jak również uzyskane przez wykonawcę w trakcie lub w związku z jej wykonywaniem, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i jako takie nie mogą być wykorzystywane do innych celów aniżeli realizacja zawartej umowy. Utajnienie tych informacji obarczone zostało w tej samej umowie sankcją w postaci kary umownej, jak również zostało wskazane, iż obowiązek zachowania w tajemnicy informacji powziętych w celu zrealizowania umowy jest nieograniczone czasowo po zakończeniu i zrealizowaniu urnowy. Ponadto Spółka klauzulę o konieczności przestrzegania tajemnicy przedsiębiorstwa zawiera we wszystkich umowach menadżerskich, umowach o pracę czy zlecenia. Z kolei dostęp do systemów informatycznych zawierających dane przedsiębiorstwa zabezpieczane są indywidualnymi hasłami dostępu dla wybranych użytkowników tych programów, poza tym przy pomocy systemów monitorujących prowadzi się kontrole dostępu do ważnych pomieszczeń w Spółce, zabezpiecza się także dokumenty w szafach z sejfem lub zamkiem. Wszystkie podejmowane przez Spółkę działania mają na celu manifestowanie, iż część informacji dotyczących spółki, jest poufna i dostępna dla wąskiego kręgu osób. Stąd też tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością gospodarczą, wobec których przedsiębiorca podjął wystarczające środki w celu zachowania ich w poufności.
Nie godząc się z treścią powyższej decyzji, pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Na podstawie sformułowanych zarzutów skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, zgodnie z normami przepisanymi. W uzasadnieniu skargi kwestionował zasadność wydanego przez Spółkę rozstrzygnięcia akcentując, że uzasadnienie faktyczne decyzji jest bardzo lakoniczne w odniesieniu do wykazania przesłanek formalnych i materialnych odmowy udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zauważył też, że Spółka powołując się na przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie wskazała żadnej tajemnicy chronionej prawem, gdyż tajemnica przedsiębiorcy została już ujęta w ust. 2 tego przepisu.
W odpowiedzi na skargę, Spółka podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosła o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2023 r. - stanowiącym uzupełnienie skargi - ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego - radca prawny Ł. S., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z umowy zlecenia z dnia 5 kwietnia 2019 r. na okoliczność celów, dla jakich został sporządzony audyt. Równocześnie wniósł o zobowiązanie Spółki E. Sp. z o.o. do udostępnienia kopii wnioskowanego audytu na okoliczność rzeczywistej kontroli sądowej czy w dokumencie tym została zawarta tajemnica przedsiębiorstwa i w celu dokonania kontroli proporcjonalności, czy konieczne jest ograniczenie prawa do informacji. Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik skarżącego wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. albowiem nie posiada właściwego uzasadnienia. Ponadto zarzucił, że w aktach administracyjnych sprawy przekazanych Sądowi brak jest spornego dokumentu, stąd Sąd nie posiada możliwości weryfikacji twierdzeń Spółki, czy audyt rzeczywiście posiada tajemnicę chronioną prawem. Odwołując się do twierdzeń Spółki, że audyt - zawiera opis strategicznych decyzji spółki dotyczących podejmowania zadań i informacji mogących stanowić źródło jako przewagi konkurencyjnej na rynku oraz że Spółka uczestniczyła w przetargach, składała oferty wykonawstwa określonych zadań i dokument ten zawiera kalkulacje kosztów oraz rekomendacje dla zarządu spółki, których ujawnienie ma naruszyć i zagrozić interesom spółki - akcentował, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi być interpretowane jako wyjątek od zasady, a zatem w sposób dosłowny, stosowanie wykładni rozszerzającej jest wykluczone. Odwołując się do definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 2 u.z.n.k., stwierdził, że przesłanka tajemnicy przedsiębiorstwa, na którą powołuje się adresat wniosku (będący spółką, której jedynym udziałowcem jest Gmina N.) nie została w sposób przekonywujący uzasadniona. Spółka nie wykazała aspektu materialnego zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa zaś przedstawiona argumentacja w tym zakresie jest bardzo ogólnikowa. W szczególności organ nie wyjaśnił, w jaki sposób ujawnienie danych zawartych we wnioskowanym audycie mogłoby istotnie mieć związek z okolicznościami podnoszonymi przez Spółkę. Kontynuując pełnomocnik wskazał, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa musi znaleźć wyczerpujące i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu odmownej decyzji, wydanej z powołaniem się na tę tajemnicę. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji przedsiębiorstwa. Muszą to być konkretne i poddające się weryfikacji motywy. Spółka wskazała, że jej główne zadania to zaspokajanie potrzeb mieszkańców, a zatem zadania wykonane w interesie publicznym. W przekonaniu pełnomocnika skarżącego, skoro Spółka w 100% dysponuje majątkiem publicznym, to informacje o zyskach czy stratach, polityce finansowej będą stanowić informację publiczną niepodlegającej ochronie. Odnosząc się do stanowiska Spółki, że podjęła czynności zmierzające do zapewnienia poufności dokumentu poprzez wskazanie już w umowie, że zawiera ona tajemnicę przedsiębiorstwa, pełnomocnik wskazał, że podmiot zobowiązany musi wykazać, że żądana informacja zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie jest tu decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być rzeczywiste i niewątpliwe. Natomiast przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana obiektywnie, niezależnie od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy zatem, by żądana informacja odnosiła się do prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie Spółka przyznała, że taką klauzulę stosuje w każdej umowie, nawet w umowach zlecenie. Zatem - w ocenie pełnomocnika skarżącego - klauzula ta ma charakter ogólnikowy i wyrażany w dokumentach "na wszelki wypadek", nie koniecznie zawierających rzeczywistą tajemnicę. W dalszej kolejności pełnomocnik zarzucił, że twierdzenie Spółki jest również wewnętrznie sprzeczne albowiem powołując się na postanowienia umowne dotyczące poufności, które dotyczą w myśl w § 7 ust. 1 także podpisanej z audytorem umowy, to z drugiej strony udostępniła skarżącemu w dniu 13 lutego 2020 r. umowę, z której wynikają informacje dotyczące wynegocjowanych stawek czy nazwy kontrahentów. Ponadto w postanowieniu § 7 ust. 3 przewidziano wyjątek polegający na tym, że tajemnica poufności nie ma zastosowania, gdy obowiązek udostępnienia informacji osobom trzecim wynika z obowiązujących przepisów prawa i osoby te zażądają od wykonawcy ich przekazania. Z uwagi na konstytucyjną zasadę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ dokonał oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajniony audyt zawiera informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Kontrolowana decyzja nie zawiera również rozważań w odniesieniu do poufności żądanego audytu przez wnioskodawcę. Poza ogólnym twierdzeniem, że niemal wszystkie elementy audytu objęte są klauzulą poufności, a ich ujawnienie mogłoby narazić Spółkę zarówno na negatywne konsekwencje (utratę dobrych relacji z kontrahentami), wpłynąć na funkcjonowanie tychże kontrahentów, organ nie dokonał żadnej analizy, dlaczego udostępnienie wnioskodawcy żądanego dokumentu stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Takie ogólne stwierdzenie, co do objęcia audytu klauzulą poufności i niemożnością jego udostępnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, bez analizy proporcjonalności i wykazania w sposób przekonujący, że konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym winna doznać ograniczenia z powodu ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorcy i kontrahentów powoduje - w przekonaniu pełnomocnika strony - że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., który na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., ma zastosowanie do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dodał też, że z udostępnionej umowy z dnia 5 kwietnia 2019 r. podpisanej przez Spółkę, której przedmiotem jest przeprowadzenie audytu wewnętrznego w Spółce, w szczególności jej § 1 ust. 1 wynika, iż przez audyt wewnętrzny rozumie się "ogół działań prowadzonych przez Wykonawcę skutkujący uzyskaniem obiektywnej i niezależnej oceny funkcjonowania Spółki pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności". Bezsporne jest również, że audyt został sfinansowany ze środków publicznych (12.000,00 zł brutto), co z kolei wynika z § 4 ust. 1 umowy. Istotność tej informacji z punktu widzenia kontroli obywatelskiej także, przejawia się w tym, że po sporządzeniu audytu zdecydowano się zmienić ówczesnego Prezesa Spółki, który to audyt wykazał nieprawidłowości w zarządzeniu Spółką. Stąd, obywatele maja prawo mieć wiedzę, jak funkcjonowała i była zarządzana Spółka.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jak i odpowiedzi na skargę. Akcentował, że organ podjął czynności zmierzające do zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, a wynikające z decyzji Prezesa Spółki z dnia 30 grudnia 2022 r. Wskazał, że w jego ocenie dane związane z analizą kosztów przychodu, wynagrodzeń oraz oceną działań podejmowanych przez zarząd posiadają wartość gospodarczą, a ich udostępnienie może powodować, że Spółka nie będzie konkurencyjna na rynku. Do akt sprawy pełnomocnik przedłożył decyzję Prezesa Zarządu Spółki z dnia 30 grudnia 2022 r. na okoliczność zastrzeżenia wymienionych informacji i danych jako tajemnicy przedsiębiorstw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji (rozstrzygnięcia) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia.
Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal w skrócie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej dotyczy m.in. dostępu do dokumentów.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że E. Sp. z o.o. w N. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina N., posiadająca 100% udziałów. Wobec tego E. Sp. z o.o. w N. jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej.
Niekwestionowane jest również to, że wnioskowana przez skarżącego informacja dotycząca udostępnienia audytu z kontroli zarządczej przeprowadzonej w Spółce, jako stanowiąca treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należy do informacji o danych publicznych i posiada walor informacji publicznej, a kwestię tę przesądził NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 3059/21, rozpoznając skargę kasacyjną Spółki w zakresie bezczynności w udostępnieniu spornego audytu. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08).
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się ostatecznie do oceny czy ww. dokument, który objęty został żądaniem skarżącego stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu czy też zasadnym jest odmowa jego udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 cyt. powyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).
W myśl natomiast art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - do którego to przepisu organ pomimo przywołania w sentencji decyzji nie odniósł się w uzasadnieniu - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Z kolei według art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługujących im praw.
Z przytoczonych przepisów wynika, że do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tych dwóch zasad doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno służyć przekonaniu strony do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6). Przepis art. 107 § 3 K.p.a. konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji należy zatem przedstawić - w sposób pełny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Tylko tak sporządzone uzasadnienie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści.
W ocenie Sądu, organ nie sprostał powyższym obowiązkom, ponieważ odmowa udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego informacji nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a.
W związku z powyższym w pierwszej kolejności wypada przypomnieć, że zasada jawności informacji publicznej jest jedną z podstawowych zasad systemu prawnego Rzeczpospolitej Polskiej. Powszechne prawo do informacji wynika z art. 54 i 61 Konstytucji RP, przepisów ustawy, a także z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej pozostaje w związku z ustanowionym w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) prawem do otrzymywania i przekazywania wszelkich informacji, a ograniczenie tego prawa narusza nie tylko ww. cytowane przepisy Konstytucji RP i u.d.i.p. ale także przepisy wskazane w ww. Pakcie i Konwencji. Należy przy tym podnieść, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to, jak wskazano powyżej, wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna oraz prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków, polegającą na możliwości sprawdzenia czy środki te są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy zawarte umowy nie stanowią swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej" (zob. wyroki NSA: z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 166/18, z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17, CBOSA).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający, wskazuje się, że "aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, koniecznym jest dokonanie oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej przez podmiot gospodarujący informacją albowiem to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa", (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13 - wszystkie orzeczenia prezentowane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej CBOSA pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądy zwracają także uwagę, iż informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 K.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Tajemnicę przedsiębiorstwa definiuje art. 11 ust. 2 cyt. powyżej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - zwanej nadal u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Tym samym, określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki:
pierwszy - ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą,
drugi - nie została ujawniona do wiadomości publicznej,
trzeci - podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Przytoczona definicja odpowiada wymogom prawa unijnego zawartym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13).
Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych oraz kolejny element równie istotny aspekt materialny.
Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić mogą ją co do zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja, co ważne, staje się tajemnicą przedsiębiorcy, wówczas gdy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.
Nie traci ona natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.
W aspekcie materialnym, jak już wyżej wspomniano, z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w ramach analizy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy, co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).
Dla uruchomienia ochrony prawnej przed udostępnieniem prawem chronionych danych wymagane jest zatem ustalenie, że dana informacja ma charakter poufny. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13 oraz NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14). Powoływany powyżej art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji, wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.
Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w kwestii żądanego przez stronę skarżącą audytu, jak wynika z akt administracyjnych, Spółka w spornej materii przyjęła, że żądane dane mogą stanowić źródło przewagi konkurencyjnej na rynku bowiem Spółka w audytowanym okresie nie świadczyła usług jedynie w zakresie obsługi zadań publicznych, w ramach powierzenia jej zadań samorządu, ale także na warunkach konkurencyjności uczestniczyła w przetargach, składała oferty wykonawstwa określonych zadań i dla tych celów dokument ten zawiera kalkulacje kosztów informacje techniczne i organizacyjno - finansowe. Ponadto, żądane dane świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy strat, obrazują sposób ustalania cen na świadczone usługi, zawierają rekomendacje i szczegółowe wskazania audytora - są zatem informacjami szczególnie chronionymi. Tym samym uznała Spółka, że zostały łącznie spełnione przesłanki formalne i materialne do uznania, iż w rozpatrywanym przypadku chodzi o informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa. Przy czym już ani z akt administracyjnych, ani z lektury decyzji nie wiadomo dlaczego tak uznano. Zdawkowe twierdzenia Spółki zawarte w uzasadnieniu decyzji, bez przedstawienia poddających się ocenie konkretnych okoliczności z tego przedmiotu, czyni, że uzasadnienie podjętej decyzji wymyka się spod kontroli i uniemożliwia uznanie, że decyzja odpowiada prawu.
Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga jednak uzewnętrznienia działań podjęcia przez danego przedsiębiorcę zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W przypadku bowiem ochrony prywatności jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji to na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji ciąży obowiązek podjęcia stosownych działań zapewniających taką ochronę z urzędu. Innymi słowy, ochrona taka funkcjonuje bez konieczności podjęcia jakichkolwiek działań przez samego zainteresowanego. Zupełnie inaczej wygląda natomiast obowiązek organu posiadającego informację w zakresie zapewnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 388/14 wskazał na konieczność realizacji następujących przesłanek: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę, 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itd., szczególną wartość gospodarczą, 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji.
Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny. A zatem dla wykazania, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione, nie wystarczy powołanie się na ochronę danych. Okoliczność ta musi być uzasadniona. Zdaniem Sądu a priori za tajemnicę przedsiębiorstwa nie mogą być uznane czy to informacje o przetargach, wierzytelnościach, czy też ofert wykonanych określonych zadań, a także informacje techniczne i organizacyjno-finansowe, jak i rekomendacje dla zarządu Spółki, jeżeli okoliczności odmowy udostępnienia ww. informacji nie zostały właściwie uzasadnione. Podkreślenia przy tym wymaga, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy nie zawiera - choć powinno zawierać - argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą, jak również wskazanie, że w umowie zawartej z wykonawcą audytu zarządczego zastrzeżono, że wszelkie informacje zawarte w umowie, jak również uzyskane przez audytora w trakcie lub w związku z jej wykonaniem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa a utajenie tych danych dodatkowo zostało w umowie obarczone sankcją kary umownej. W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, czy też z 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.
W rozpoznawanej sprawie Spółka orzekając o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, uznała - co do zasady - że wnioskowane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a zatem de facto spełnione zostały wszystkie przesłanki skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
W ocenie Sądu, w żaden sposób, w stopniu uzasadniającym odmowę udostępnienia informacji, nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i uzasadnione materialne aspekty tej tajemnicy. Nie kwestionując, że stwierdzenia te w sensie materialnym rzeczywiście mogą wpisywać się w tajemnicę Spółki jako przedsiębiorcy, to jednak jawią się jako zbyt ogólnikowe, a przez to niepoddające się kontroli w kontekście zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Szczególnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, skupiając się na prawnych aspektach tajemnicy przedsiębiorcy/ przedsiębiorstwa nie wyjaśnia, jakie wynikające z audytu kontroli Spółki informacje (o jakim charakterze) podlegają ochronie, a także nie wskazują, dlaczego należało odmówić ich udostępnienia. W tym przedmiocie nie jest wystarczające samo powołanie się na instytucję tajemnicy przedsiębiorcy i oparcie się jedynie na oświadczeniu Spółki, że zawarte w umowie informacje mają dla niej wartość gospodarczą, a do tego w istocie sprowadza się uzasadnienie decyzji objętej skargą.
Zdaniem składu orzekającego bez wykazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji a obecną i przyszłą sytuacją gospodarczą Spółki nie sposób stwierdzić, że wystąpił czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym odmówić na tej podstawie dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być więc wyczerpująco wyjaśnione i uzasadnione. Wskazanie bowiem konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest niezbędne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.
Odmowa zatem udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy wymaga szczegółowego określenia warunkującej ją przesłanki, wskazania z czego jest ona wywodzona oraz w czym znajduje uzasadnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odmówił udostępnienia audytu Spółki, który jest oficjalnie funkcjonującym dokumentem, stanowiącym obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania Spółki pod względem legalności, celowości, gospodarności i rzetelności wydatkowanych środków i realizowanych celów.
W ocenie Sądu nie jest możliwe prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w tym zwłaszcza wydanie w tym przedmiocie decyzji odmownej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy - bez wnikliwej analizy dokumentów, w których taka informacja potencjalnie jest zawarta, czyli jej aspektu materialnego oraz dokumentów wskazujących na podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania ich w poufności, tj. jej aspektu formalnego. Z tych też względów poddana kontroli Sądu decyzja wymyka się spod możliwości oceny twierdzeń Spółki, co do zasadnego, bądź nie, zastosowania w zaskarżonej decyzji, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej - norm stypizowanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie przesądzając co do zasady czy w istocie wszystkie dane zawarte w spornym audycie mogą zostać objęte odmową udostępnienia zauważyć należy, że organ nie wskazał konkretnie czego tajemnica przedsiębiorcy dotyczy, w szczególności odnośnie do danych zawartych w audycie, tj. nie wyjaśnił, które fragmenty (ściśle określone i opisane), zawartych w nim danych, zagadnień, dokumentów (z powołaniem się na nie) stanowią tajemnicę, nie wskazano jakie kategorie informacji zawartych w audycie i ich ujawnienie mogłoby wywołać negatywne skutki dla Spółki oraz jaki wpływ mogłyby mieć ich ujawnienie na sytuację ekonomiczną. Przypomnieć należy, że Spółka realizuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym, gdyż jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina N., posiadająca 100% udziałów. Stąd też każdy podmiot, który decyduje się zawrzeć umowę z jednostką sfery budżetowej, musi liczyć się z tym, że informacje z tym związane będą podlegać ujawnieniu łącznie z informacjami dotyczącymi podstawowych danych osobowych takiej osoby. Kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub w jakiejkolwiek formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony. Przyjęcie wskazanego założenia ma również wymiar funkcjonalny, pozwala bowiem niejako zapobiegać negatywnym zjawiskom związanym nierzadko z patologiami życia społecznego. W związku z tym potrzeba ujawniania imion i nazwisk czy też innych podstawowych danych identyfikujących osoby będące beneficjentami środków publicznych wydaje się niezbędna (por. Pieńczykowski, Ochrona danych osobowych jako negatywna przesłanka udostępniania informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 2, str. 64 i n.).
Przedstawiony pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem P. Szustakiewicza zajętym w glosie do wyroku NSA z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 (ZNSA z 2015 r., nr 5 str. 175 i n.), w którym opowiedział się on za koniecznością udostępniania danych dotyczących niejako obrotu finansowego, przypominając, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne.
Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów państwowych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli. W ramach umowy społecznej obywatele godzą się ponosić ciężary publiczne, ale w zamian powinni posiadać narzędzia realnej kontroli nad sposobami ich wydatkowania.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie bardzo duży stopień ogólności argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji oraz całkowity brak odniesienia się w jej uzasadnieniu do konkretnego materiału dowodowego sprawy (danych) prowadzi do stwierdzenia, iż do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7 K.p.a. (statuującym zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 107 § 3 K.p.a. (zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). Zawarcie w zaskarżonej decyzji ogólnych, lakonicznych stwierdzeń, które mogą stanowić uzasadnienie do każdej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Stopień ogólności zawartych w zaskarżonej decyzji stwierdzeń nie pozwala na ustalenie czy mamy do czynienia z wypełnieniem przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Inaczej mówiąc organ w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić i omówić, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2018 r., IV SAB/Po 32/18), a takiej wypowiedzi organu w sprawie zabrakło.
Wskazać należy nadto, że stosownie do art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023.1270, ze zm.), zwanej dalej u.p.f. klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Jeżeli do realizacji przedmiotowego zadania wykorzystywane są środki publiczne, to informacje o przebiegu jego realizacji i wykonaniu należy uznać za informacje o charakterze publicznym w rozumieniu u.d.i.p. w powiązaniu z art. 33 i 35 u.f.p.
Samo zatem zastrzeżenie poufności nie jest wystarczające dla uznania, że obiektywnie występuje stan, który stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto nieujawniona, poufna i zabezpieczona informacja musi mieć charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Takich okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano, poza ogólnikowymi stwierdzeniami.
Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że wykazane wyżej wady ocenianej decyzji czynią koniecznym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy Spółka - stosownie do opisanych rozważań - zobowiązana będzie do jednoznacznego ustalenia i wykazania charakteru wnioskowanej informacji, jako spełniającej materialne i formalne aspekty warunkujące uznanie zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy. Dopiero nie budzące wątpliwości i poparte materiałem dowodowym stwierdzenie tej okoliczności może stanowić podstawę do odmowy ich udostępnienia - w całości lub w części - w ramach informacji publicznej, względem czego adekwatne powinno pozostawać uzasadnienie wydawanej w tym przedmiocie decyzji.