II SA/OP 232/21

II SA/Op 232/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Krzysztof Bogusz
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 142/22 - Wyrok NSA z 2024-11-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 22 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. Ż., reprezentowanego przez pełnomocnika - adwokata D. N., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej "OWINB") z dnia 22 stycznia 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim (dalej "PINB" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 2 grudnia 2020 r., nr [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr a w [...], przy granicy z działką nr b, przy budynku stodoły bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
W dniu 10 października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim przeprowadził kontrolę budynku gospodarczego zlokalizowanego na ww. działce, w ramach której ustalił wykonanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu wypełnienia ścian, które - według oświadczenia skarżącego - uległy wcześniejszemu zawaleniu na skutek wiatru. Organ stwierdził też istnienie filarów murowanych z cegły wybudowanych przed 1945 r., na których została oparta drewniana belka; wykonanie konstrukcji dachu, krokwie wpuszczone i oparte na istniejącej ścianie stodoły oraz nowo powstałej ścianie; wykonanie pokrycia z blachy trapezowej stanowiącego jedną płaszczyznę z przyległą do tego obiektu istniejącą stodołą. W sutek przeprowadzonych robót powstał obiekt o wymiarach 4,5 m x 8,5 m i wysokości od strony stodoły 5,0 m i od strony okapu 2,3 m. W trakcie kontroli E. Ż. przedłożył zgłoszenie robót budowlanych z dnia 25 marca 2019 r. w Starostwie Powiatowym w [...] dotyczące wymiany pokrycia dachowego na stodole z eternitu na blachę.
W konsekwencji dokonanych ustaleń dnia 28 października 2019 r. PINB w powiecie głubczyckim zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej budowy budynku gospodarczego usytuowanego na granicy działek nr b i a w [...], działka nr a. Podczas przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że na działce nr a zostały przeprowadzone roboty budowlane polegające na odtworzeniu wypełnienia ścian - widoczne są istniejące wcześniej filary murowane z cegły wybudowane przed 1945 r. Na filarach została oparta drewniana belka. Wykonano konstrukcję dachu - krokwie zostały wypuszczone - oparte na istniejącej wcześniej ścianie stodoły oraz na nowo powstałej ścianie. Wykonano pokrycie z blachy trapezowej stanowiące jedną płaszczyznę z przyległą do tego obiektu stodołą. Wymiary obiektu: 4,5m x 8,5 m, wysokość od strony stodoły 5,0 m i od strony okapu 2,3 m. Podczas oględzin E. Ż., właściciel nieruchomości, oświadczył, że obiekt ten stanowi wiatę, która została poprawiona w miejscu istniejącego wcześniej od 1945 r. obiektu, który był w złym stanie technicznym i uległ częściowemu zawaleniu, w skutek mocnego wiatru, który połamał i zerwał dach. Obiekt ten został poprawiony do stanu jaki jest obecnie, aby nie stwarzał zagrożenia, a nastąpiło to w lipcu 2019 r. E. Ż. nie przedłożył w dniu oględzin decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia budowy lub robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę i takiego nie posiada.
Pismem z dnia 17 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Burmistrza [...] o wskazanie, czy przedmiotowa inwestycja w momencie jej dokonania, tj. w 2019 r. była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym jakie przeznaczenie miała działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz jakie przeznaczenie ma obecnie.
W piśmie z dnia 6 marca 2020 r. Burmistrz [...] wskazał, że Gmina [...] nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głubczyce zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 13 sierpnia 2014 r., Nr L/374/14 (obowiązującym w 2019 r. oraz obecnie), ww. działki znajdują się na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, w której to istnieje możliwość usytuowania budynku gospodarczego jako zabudowy uzupełniającej funkcji podstawowej po uprzednim uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi.
Postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r., nr [...], PINB w powiecie głubczyckim, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., [obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 - dopisek Sądu]), zwanej dalej Prawo budowlane, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nałożył na E. Ż. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 października 2020 r. dokumentów dotyczących wybudowanego budynku gospodarczego usytuowanego na granicy działek nr b i a w [...], tj.:
1) zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnienia, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu;
3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie PINB wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest wiatą. Podał, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi ok. 38,25 m2 oraz nie jest to wolnostojący budynek gospodarczy dlatego też należało zastosować procedurę legalizacyjną z art. 48 Prawa budowlanego.
W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie E. Ż. podniósł, że pokrycie dachowe stodoły było częściowo zniszczone w 2019 r. przez ulewny deszcz i wichury. Zniszczeniu uległa również przylegająca wiata pokryta eternitem i blachą. Przeprowadzone roboty budowlane polegały na odtworzeniu stanu faktycznego budynków stodoły i wiaty przylegającej do stodoły, które były wybudowane przed 1945 rokiem, gdyż groziły zawaleniem. Roboty budowlane były prowadzone i nadzorowane przez firmę remontowo-budowlaną A (D. C. w [...]). Wiata została odtworzona na istniejących/starych fundamentach, na których wymurowano ściany i położono blachę trapezową.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 11 września 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że analizując ponownie sprawę zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego, iż odbudowany przez E. Ż. obiekt budowlany stanowi budynek gospodarczy. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie po uprzednim rozebraniu obiektu istniejącego inwestor od nowa zrealizował obiekt. Stąd wykonane roboty wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
W piśmie z dnia 22 października 2020 r. E. Ż. wyjaśnił, że nie ma możliwości otrzymania decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe oczekuje się min. 3-4 miesiące oraz brak jest planu miejscowego dla miejscowości [...].
Przy piśmie z dnia 12 listopada 2020 r. PINB w powiecie głubczyckim zwrócił się do E. Ż. z zapytaniem czy złożył do Urzędu Miejskiego w [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jeżeli tak to o przedstawienie kopii wniosku. W piśmie tym organ poinformował również inwestora, że nie przestawienie w terminie 7 dni dokumentów będzie równoznaczne z koniecznością wdrożenia procedury określonej w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
W tak ustalonym stanie faktycznym, decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r., nr [...], PINB w powiecie głubczyckim, na podstawie art. 48 ust. 1w związku z art. 48 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał E. Ż. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr a w [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr b, o wymiarach 4,5 m x 8,5 m, zlokalizowanego przy budynku stodoły bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał na dotychczasowe ustalenia faktyczne i stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku stanowiła odbudowę, do której z uwagi na powierzchnię zabudowy ok. 38,25 m2 powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Za udowodnione uznał to, że skarżący w lipcu 2019 r. odbudował budynek gospodarczy, który był w złym stanie technicznym i uległ częściowemu zawaleniu w skutek mocnego wiatru, oraz że roboty budowlane polegały na odtworzeniu stanu faktycznego budynku. Dlatego organ zobligowany był dokonać klasyfikacji wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 9 ww. ustawy). Przez odbudowę, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, rozumieć należy wykonanie obiektu budowlanego w tym samym miejscu i o tych samych gabarytach, wzniesienie na nowo. Z pojęciem odbudowy wiąże się natomiast odtworzenie, obejmujące rozebranie, a następnie odtworzenie właściwe. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce całego obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. W dalszej kolejności organ odwołał się do wyroku NSA o sygn. akt II OSK 23/16, w którym Sąd ten stwierdził, że zarówno roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jak i na odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i są realizowane przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dla rozgraniczenia pojęcia odbudowy i remontu kluczowe znaczenie ma natomiast zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiana jako remont. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy. Przedkładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany został zniszczony przez warunki atmosferyczne, ulewny deszcz i wichury. Stąd odtworzenie stanu pierwotnego, czyli ponowne wzniesienie obiektu mieści znamiona odbudowy obiektu budowlanego. Na odbudowę tego obiektu właściciel winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Podkreślił organ, że umożliwił skarżącemu zalegalizowanie samowolnie odbudowanego obiektu, jednak inwestor nie wykonał nałożonego postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r. obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. W tych okolicznościach konieczne stało się wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał też, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy w brzmieniu obowiązującym dotychczasowo, co wynika z treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).
W odwołaniu od powyższej decyzji E. Ż. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ponownego rozpatrzenia sprawy. Potwierdził, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 28 października 2019 r. stwierdzono wykonanie prac budowlanych w obrębie budynku gospodarczego oznaczonego na mapie numerem [...]. Prace polegały na odbudowie ścian z cegły pełnej na zaprawie cementowej, stanowiącej wypełnienie pomiędzy słupami murowanymi oraz na naprawie i częściowym odtworzeniu dachu na budynku gospodarczym. Przeprowadzenie prac było konieczne z uwagi na uszkodzenia, które powstały po silnym wietrze wiosną 2019 r. Uszkodzony dach zagrażał użytkownikom, jak i osobom znajdującym się w sąsiedztwie oraz umożliwiał bezpośredni dopływ wody opadowej pod budynek stodoły i w konsekwencji zalewał piwnicę znajdującą się w stodole. Prace naprawcze zostały powierzone firmie zewnętrznej, której przedstawiciel zapewniał Inwestora, że wszystkie sprawy formalne zostały uregulowane w Starostwie Powiatowym. Odwołujący wskazał, że zaufał firmie realizującej remont. Uważał, że tego typu prace remontowe - naprawcze nie wymagały stosownego projektu, jak i w konsekwencji pozwolenia na budowę. Podczas kontroli przeprowadzanej przez organ powiatowy przedmiotowy obiekt nazwał potocznie wiatą. Dodał, że na mapie z 2012 r. widoczny jest budynek oznaczony nr [...], który był faktycznie gospodarczym od początku. Z wypisu z kartoteki budynków dla działki nr a w [...] wynika, że budynek, którego dotyczy sprawa jest budynkiem gospodarczym nr [...], murowanym. Organ powiatowy nie przyjmował zeznań odwołującego, z których wynika, że w obrysie budynku gospodarczego pierwotnie zawsze były ściany murowane. Zdaniem odwołującego, organ powiatowy nie zbadał sprawy dokładnie. Do odwołania dołączył zdjęcia, na których, zdaniem odwołującego, "widoczne są ściany murowane i dach budynku przed zawaleniem o tej samej geometrii" oraz "ściana murowana od strony zachodniej do wysokości bramy oraz od strony wschodniej również do wysokości ok. 2,0 m". Powyżej ściany obudowane były z desek. E. Ż. podkreślił tym samym, że budynek gospodarczy miał ściany murowane i podał, że powyższe pamiętają również dokładnie pobliscy mieszkańcy. Zaznaczył, że nie zrozumiał uprzednich pism organu powiatowego, a "nieopatrznie nazwanie budynku gospodarczego wiatą pokierowało postępowanie nadzoru budowlanego w niewłaściwą stronę". Przy tym wskazał na obowiązujący w Polsce od dnia 20 marca 2020 r. stan epidemii COVID-19 oraz na obowiązki domowe związane z prowadzeniem gospodarstwa, które uniemożliwiły mu przedłożenie żądanej dokumentacji. Dodał też, że zlecił wykonanie niezbędnej dokumentacji projektowej oraz dołączył do odwołania wniosek skierowany do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy z dnia 14 grudnia 2020 r.
W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 7 stycznia 2021 r., OWINB wezwał skarżącego do udzielenia dodatkowych wyjaśnień, w tym do przedłożenia wszelkich posiadanych dokumentów, które zostały wymienione w postanowieniu PINB w powiecie głubczyckim z dnia 24 lipca 2020 r., nr [...], oraz o wyjaśnienie czy w związku z uszkodzeniem przedmiotowego budynku po silnym wietrze wiosną 2019 r., zgłaszał ten fakt do organów administracji (np. PINB, Urząd Miasta [...]) i czy posiada jakikolwiek dokument potwierdzający ten fakt.
Pismem z dnia 8 stycznia 2021 r. organ odwoławczy wystąpił do Burmistrza [...] o wskazanie, na jakim etapie jest rozpatrywanie ww. wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy oraz o przekazanie dokonanych ustaleń w ww. zakresie.
Przy piśmie z dnia 19 stycznia 2021 r. E. Ż. przedłożył kopię zlecenia z dnia 16 listopada 2020 r. B wykonania prac projektowych dla inwestycji pod nazwą "Przebudowa i częściowa odbudowa budynku gospodarczego położonego w [...]". Termin realizacji zlecenia 12 miesięcy. Zaznaczył, że projektanci w powiecie [...] odmawiali podjęcia się sporządzenia odpowiedniej dokumentacji. Wskazał, że po silnym wietrze uszkodzeniu uległa również "wierzchnia warstwa pokrycia dachowego". Dlatego zgłosił w Starostwie Powiatowym w Wydziale Budownictwa w dniu 25 marca 2019 r. wymianę pokrycia. W tym czasie zasięgnął informacji w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego czy przemurowanie ścian uszkodzonych wymaga jakichkolwiek dokumentów. Wskazał, że pracownik organu powiatowego podał, że w zasadzie tego typu roboty nie wymagają żadnych dokumentów formalnych. W załączeniu skarżący przedłożył również umowę z dnia 17 marca 2020 r. na wykonane roboty budowlane, które zostały zakończone w maju. Zgodnie z umową wykonano prace związane z wymurowaniem ścian pod wiatą, ściągnięciem eternitu na stodole, położeniem nowej więźby dachowej nad wiatą i wymianą pokrycia dachowego blachą alu-cynk na stodole i wiacie w miejscowości [...] (350 m2). Do pisma dołączono również 2 zgłoszenia Staroście Powiatowemu w [...] przez E. Ż. wymiany pokrycia dachowego częściowego z eternitu na blachę na stodole (blacha trapezowa lub plaska lub falista). Pierwsze zgłoszenie jest z dnia 22 listopada 2017 r., a drugie z dnia 25 marca 2019 r.
W dniu 21 stycznia 2021 r. organ odwoławczy ustalił, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dotychczas nie zostało zakończone.
W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r., nr [...], OWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ wskazał, że niniejsza sprawa był przedmiotem postępowania zażaleniowego, zakończonego postanowieniem z dnia 11 grudnia 2020 r., nr [...], a podnoszone wówczas argumenty nie uległy zmianie. Inwestor wykonał roboty budowalne polegające na odtworzeniu wcześniej istniejącego budynku gospodarczego, czyli na wypełnieniu ścian oraz wykonaniu konstrukcji dachu i pokrycia. Wymiary obiektu to 4,5 m x 8,5 m, wysokość od strony stodoły 5,0 m i od strony okapu 2,3 m, a zatem powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi ok. 38,25 m2. Organ zauważył, że E. Ż. w odwołaniu zgodził się z ustaleniami, co do kwalifikacji obiektu jako budynku gospodarczego, nie zgodził się jednak z kwalifikacją robót budowlanych wykonanych na przedmiotowym obiekcie. Organ odwoławczy zaznaczył, że przedłożone zgłoszenia z dnia 22 listopada 2017 r. oraz z dnia 25 marca 2019 r. dokonane w Starostwie Powiatowym w [...] dotyczą wykonania nowej więźby dachowej nad wiatą i wymianą pokrycia dachowego blachą alu-cynk stodoły i wiaty w miejscowości [...] (350 m2), a nie przedmiotowego budynku gospodarczego. Analizując zebraną dokumentację, organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do odbudowy budynku gospodarczego wcześniej już istniejącego, który prawdopodobnie uległ zniszczeniu. Faktu tego jednak skarżący nie potwierdził stosowną dokumentacją np. zgłoszeniem organom administracji. W myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Odbudowa budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, a brak powyższego zdeterminował tryb prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (obowiązującym w dacie budowy), nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę dla: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m powierzchni działki. Stosownie do art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu do 18 września 2020 r.) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi ok. 38,25 m2, czyli bezsprzecznie jego realizacja wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zauważył, że PINB w powiecie głubczyckim wydał nakaz rozbiórki uznając, że skarżący nie przedłożył dokumentacji żądanej postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r. W postanowieniu tym organ wyznaczył skarżącemu ponad trzymiesięczny termin do przedłożenia dokumentów, przy czym wniesienie zażalenia nie wstrzymało jego wykonalności. Ponadto, pismem z dnia 12 listopada 2020 r. organ pierwszej instancji wystąpił do E. Ż. z zapytaniem czy złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wezwał go o przedstawienie kopii wniosku. Tym samym inwestor miał prawie pół roku czasu na dostarczenie wymaganych dokumentów. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego skarżący przedkładał liczne dokumenty, jednakże żadne z nich nie odpowiadały wymaganiom postanowienia z dnia 24 lipca 2020 r. Inwestor co prawda wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy oraz zlecił wykonanie dokumentacji, jednakże powyższe wykonał na etapie toczącego się postępowania odwoławczego. Nie przedłożono wymaganej dokumentacji projektowej, a z kopii zlecenia z dnia 16 listopada 2020 r. B wykonania prac projektowych dla inwestycji pn. "Przebudowa i częściowa odbudowa budynku gospodarczego położonego w [...]" wynika, że termin realizacji zlecenia wynosi 12 miesięcy. Organ wskazał, że wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy czy też zlecenie przedłożenia dokumentacji nie może być podstawą do zawieszenia postępowania. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1808/19, podkreślił, że zakończenie postępowania legalizacyjnego jest niezależne od uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze na powyższą decyzję E. Ż., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez wskazanie przybliżonej powierzchni przedmiotowego budynku gospodarczego ok. 38,25 m2, w sytuacji gdy jest ona zbliżona do ustawowego progu 35 m2; 2) wydanie decyzji z naruszeniem art. 77 K.p.a. w postaci niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co skutkowało nałożeniem obowiązku rozbiórki obiektu w oparciu o fragmentaryczny stan faktyczny; 3) prowadzenie postępowania w zakresie rozbiórki obiektu budowlanego mimo wszczęcia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy istniała podstawa do zawieszenia postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz 4) niezważenie na to, że był prowadzony remont budynku gospodarczego istniejącego jeszcze przed 1945 rokiem, a na skutek dokonanego remontu jedynie odtworzono obiekt, bez zmiany jego przeznaczenia oraz bez jego przebudowy.
W motywach skargi skarżący podniósł, że prace wykonane na przedmiotowym budynku były pracami remontowymi, które nie wymagają udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślił, że obiekt istnieje w takim stanie jak istniał przed 1945 rokiem i tylko zastąpiono zużyte materiały nowymi. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego akcentował, że dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa, czy też remont obiektu kluczowe znaczenie ma nie ustalenie czy inwestor użył nowych materiałów budowlanych, lecz ustalenie czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego rozebrania obiektu istniejącego niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Przy czym, zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych, odmiennie niż w odniesieniu do odbudowy obiektu budowlanego, która wymaga pozwolenia na budowę (por. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ww. ustawy). W ocenie skarżącego, organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7-12 K.p.a. albowiem nie przedstawiły w swych rozważaniach charakteru prowadzonych prac udokumentowanych umową oraz wyjaśnieniami strony, a także nie ustaliły dokładnej powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku, przyjmując, że powierzchnia ta wynosi około 35 m2. Tymczasem z treści art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., jak i w obecnym brzmieniu wynika, że dla obiektów budowlanych do 35 m2 nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że zgodnie z art. 49 ww. ustawy, wykluczone jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy w toku jest postępowanie legalizacyjne, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Nie godził się również z organem drugiej instancji, iż dysponował wystarczającą ilością czasu na zorganizowanie wymaganych dokumentów. Podkreślił, że art. 48b Prawa budowlanego przewiduje jedynie minimalny termin na złożenie dokumentów, który wynosi 60 dni, a zatem z uwagi na przedłożone przez skarżącego dokumenty, brak było przeszkód do wyznaczenia stronie dłuższego terminu. Odwołując się do orzecznictwa sądowego, skarżący akcentował, że w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w zakresie nakazania rozbiórki do czasu zalegalizowania obiektu.
W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że pomiaru przedmiotowego budynku dokonano podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 listopada 2019 r. Skarżący uprzednio wymiarów budynku nie kwestionował, stąd organ powiatowy postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r. umożliwił legalizację samowolnie wykonanego obiektu. Organ zauważył też, że co do braku możliwości zawieszenia postępowania ustosunkował się w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie sądowej w dniu 16 września 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą. Wskazał, że w sprawie mamy do czynienia nie z budową obiektu, lecz z remontem obiektu istniejącego jeszcze przed 1945 r. Pełnomocnik organu podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej, a badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.
Zauważyć także trzeba, iż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie była kwalifikacja spornego obiektu budowlanego oraz tego, czy w związku z tym budowa takiego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia budowlanego. Kwestia ta bowiem była przedmiotem innego postępowania, zakończonego ostatecznym w toku postępowania administracyjnego postanowieniem OWINB w Opolu z dnia 11 września 2020 r., nr [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB w powiecie głubczyckim z dnia 24 lipca 2020 r. nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2020 r. projektu budowlanego i innych dokumentów określonych w tym postanowieniu. Dlatego też, aby zalegalizować samowolnie odbudowany obiekt, skarżący zobowiązany był ostatecznie i prawomocnie do przedłożenia dokumentów, o których mowa w postanowieniu nr [...] organu powiatowego. Fakt dopuszczenia się przez niego samowoli budowlanej został bowiem ustalony i udowodniony już na etapie wydawania postanowienia legalizacyjnego.
Przedmiotem sprawy administracyjnej objętej kontrolą Sądu było zatem ustalenie, czy wobec określonego i wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego, PINB w powiecie głubczyckim mógł na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 4 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. - nadal zwanej w skrócie "Prawem budowlanym"), nakazać skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr a w [...] przy granicy z działką nr b. W konsekwencji zaś badaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w niniejszej sprawie podlegało to, czy WINB - jako organ odwoławczy - poprawnie utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji, zaskarżoną przez E. Ż.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W art. 48 ust. 2 tej regulacji ustawodawca postanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z kolei, po myśli ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W sprawie dostrzec należy, że organy nadzoru budowlanego podjęły czynności, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r., nr [...], nałożyły na skarżącego m.in. obowiązek przedłożenia ściśle i wyraźnie oznaczonych dokumentów, zakreślając jednocześnie termin na wykonanie tego zobowiązania - do dnia 31 października 2020 r., tj. ok. 3 miesięcy. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wywiedzionego od powyższego postanowienia przez E. Ż., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 września 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zauważyć również należy, iż pismem z dnia 12 listopada 2020 r. PINB zwrócił się do skarżącego z zapytaniem, czy złożył wniosek do UM w [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jeżeli tak to o przedstawienie kopii złożonego wniosku. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że jeżeli nie przedstawi ww. dokumentu w zakreślonym terminie, to oznaczać będzie, że nie wykonał postanowienia PINB nr [...] i stanowić będzie podstawę do wdrożenia procedury określonej w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ wyznaczył skarżącemu dodatkowy termin na wykonanie tego obowiązku 7 dni od dnia otrzymania pisma. Skarżący, pomimo upływu zakreślonego terminu, nie podjął żadnych działań w celu wykonania nałożonego obowiązku, umożliwiającego dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący złożył dopiero w dniu 14 grudnia 2020 r.
Zaakcentować trzeba, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ww. ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zauważyć należy, że skarżący miał możliwość legalizacji spornego obiektu i dopiero na skutek jego zaniechania w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę.
Stanowisko organów obu instancji o konieczności nakazania przedmiotowej rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego musi zostać zaaprobowane. Jeszcze raz powtórzyć należy, iż kwestionowany przez skarżącego stan faktyczny sprawy został ustalony na etapie wydawania postanowienia legalizacyjnego. Natomiast, w toku postępowania zażaleniowego, nie stwierdzono naruszenia przez organ powiatowy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz nie zakwestionowano poczynionych ustaleń faktycznych. Wobec tego, w kontekście zarzutów skargi, brak jest podstaw i prawnych możliwości podważenia prawomocnych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego zapadłych w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy (protokół kontroli z dnia 10 października 2019 r. i protokołu oględzin z dnia 26 listopada 2019 r. oraz fotografie) pozwalał na przyjęcie, że wykonana budowa budynku gospodarczego wymagała wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, a inwestor nie legitymował się takim pozwoleniem. Wobec powyższego, przedmiotowy obiekt stanowił samowolę budowlaną i zastosowanie w sprawie ma przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowanego. Podkreślić przyjdzie, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Generalnie warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś wymaganych dokumentów zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. W świetle kategorycznych przepisów Prawa budowlanego (art. 48) postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt popełnienia samowoli. Inaczej mówiąc, brzmienie przepisów normujących kwestie samowoli budowlanej nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, a więc organ nie może brać pod uwagę sytuacji finansowej, rodzinnej lub sąsiedzkiej inwestora.
Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z posiadanymi kompetencjami usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej. W tym celu prowadziły postępowanie legalizacyjne, lecz wobec braku realizacji przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...], zobowiązane były - stosownie do art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego - do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Nakaz ten nie był zaś spowodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli budowlanej, lecz stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa. Organ nie stwierdził bowiem, by inwestycji dokonano z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, zaś ocenę zgodności wykonanego budynku gospodarczego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wobec treści pisma Burmistrza [...] z dnia 6 marca 2020 r., że dla działek o numerach b i a, obręb [...], Gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy Głubczyce zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 18 sierpnia 2014 r., Nr L/374/14, ww. działki znajdują się na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, w której to istnieje możliwość usytuowania budynku gospodarczego jako zabudowy uzupełniającej funkcję podstawową po uprzednim uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy - uzależnił od przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. O wystąpieniu podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej organ wypowiedział się szczegółowo i wyraźnie już w postanowieniu z dnia 24 lipca 2020 r. Dodać jeszcze trzeba, że skarżący miał możliwość legalizacji spornego obiektu i dopiero na skutek jej zaniechania w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę. Skarżący był przy tym poinformowany o skutkach niewykonania nałożonych na niego obowiązków (pismo organu z dnia 12 listopada 2020 r.), a zatem musiał się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu, nieuprawniony jest również zarzut skargi dotyczący braku zawieszenia przez organ postępowania z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać trzeba, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że wystąpienie strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wymuszone zobowiązaniem organu nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowalnego nie powoduje konieczności obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi bowiem prejudykatu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16 (dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji." Zakończenie postępowania legalizacyjnego nie jest uzależnione od uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie takiej decyzji jest oczywiście konieczne, jeśli inwestycja ma być zalegalizowana, ale jeśli inwestor takiej decyzji nie przedstawi organowi nadzoru budowlanego, to organ ten ma możliwość zakończenia postępowania poprzez wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1808/19, oraz z dnia 28 kwietnia 20281 r., sygn. akt II OSK 1759/19).
Z wyżej wymienionych przyczyn Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała wymienione w skardze przepisy prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Sądu, organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa stanowiły podstawę do wydania przedmiotowego nakazu. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.