II SA/Op 226/22

II SA/Op 226/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 41 ust. 3, art. 69 ust. 3, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Czysty Region" w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 22 kwietnia 2022 r., Nr LXXXII/9/2022 w przedmiocie zatwierdzenia przepisów porządkowych w sprawie odbierania odpadów komunalnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 22 kwietnia 2022 r., Nr LXXXII/9/2022, Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Czysty Region" (zwane dalej organem lub Zgromadzeniem Związku), na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.), dalej w skrócie u.s.g., zatwierdziło w § 1 przepisy porządkowe, a to uchwałę Nr 63/2022 Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie objęcia systemem odbierania odpadów komunalnych właścicieli nieruchomości, na których przebywają uciekinierzy z terenu Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz form i trybu udzielenia pomocy w zakresie odbierania odpadów komunalnych z tych nieruchomości (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2022 r. poz. 967). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Związku Międzygminnego "Czysty Region" (§ 2 uchwały). Natomiast w § 3 uchwały postanowiono, że wchodzi ona wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Opisana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym z dnia 1 czerwca 2022 r. pod poz. 1611.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g., wniósł skargę na powyższą uchwałę i domagał się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżoną uchwałą zatwierdzono wskazaną wyżej uchwałę Nr 63/2022 z dnia 30 marca 2022 r. Odnotował również, że w sprawie zaskarżonej uchwały nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Natomiast w stosunku do uchwały Nr 63/2022 Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" z dnia 30 marca 2022 r. wydane zostało w dniu 22 lipca 2022 r., na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 w zw. z art. 73 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze (znak PN.III.4131.1.112.2022.ŻW) stwierdzające nieważność tejże uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, ponieważ doszło do naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów prawa miejscowego w formie przepisów porządkowych, a także do uchybienia polegającego na braku podstaw prawnych do podjęcia porządkowego aktu prawa miejscowego. W zaistniałej sytuacji - w ocenie Wojewody - kwestionowana uchwała Nr LXXXII/9/2022 istotnie narusza prawo, ponieważ z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały Nr 63/2022 Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" z dnia 30 marca 2022 r. odpadła podstawa prawna do jej zatwierdzenia przez organ. Należało zatem uznać, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej. Dla poparcia swojego stanowiska Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 991/10, w którym wyrażono pogląd, że akt prawny wydany na podstawie aktu uznanego za nieważny lub też bezpośrednio z nim powiązany, również uznany winien zostać za nieważny, jako wydany bez podstawy prawnej. Akt, którego nieważność została stwierdzona we właściwym trybie, musi być traktowany jako "niebyły", tj. tak, jak gdyby nigdy nie został wydany. Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że istotne naruszenie prawa to podjęcie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu, czy też naruszenie procedury podjęcia aktu.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że pozostawia rozstrzygnięcie skargi do uznania Sądu i wskazał, że skarżony akt stał się bezprzedmiotowy, albowiem przepisy porządkowe, jakie nim zatwierdzono, zniknęły z obrotu prawnego wskutek wydania przez Wojewodę Opolskiego w dniu 22 lipca 2022 r. rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego ich nieważność. Jednocześnie organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie było i nie będzie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei wedle art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Na podstawie wskazanych przepisów należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcia "istotnego naruszenia prawa" nie definiuje żadna z ustaw samorządowych. Natomiast w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że o takim naruszeniu świadczy podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Dodać jeszcze trzeba, że o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.), a po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Wnosząc skargę, na taką właśnie podstawę prawną powołał się Wojewoda Opolski, ponieważ otrzymał sporną uchwałę 2 maja 2022 r. i po upływie 30 dni utracił uprawnienie do stwierdzenia jej nieważności we własnym zakresie. Przy czym organ nadzoru prawidłowo wskazał również na przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., na mocy którego przepisy dotyczące rady gminy (organu gminy) stosuje się odpowiednio do zgromadzenia związku.
Dokonując kontroli legalności kwestionowanej uchwały, Sąd zgodził się z organem nadzoru, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie okolicznością istotną z punktu widzenia legalności zaskarżonej uchwały jest to, że Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 lipca 2022 r., Nr PN.III.4131.1.112.2022.ŻW, na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 73 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr 63/2022 Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie objęcia systemem odbierania odpadów komunalnych właścicieli nieruchomości, na których przebywają uciekinierzy z terenu Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz form i trybu udzielenia pomocy w zakresie odbierania odpadów komunalnych z tych nieruchomości - z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 41 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 1 u.s.g. Zdaniem organu nadzoru nie było podstaw prawnych do uregulowania materii objętej kontrolowaną uchwalą w trybie porządkowego aktu prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone przez organ.
Stosownie do art. 41 ust. 2 u.s.g. w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Z kolei art. 41 ust. 3 u.s.g. stanowi, że zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. Powyższe przepisy - jak już wskazano wcześniej - na mocy art. 69 ust. 3 u.s.g. mają odpowiednie zastosowanie do zgromadzenia związku.
Wyjaśnienia również wymaga, że prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały rodzi daleko idące skutki prawne. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie stwierdzające nieważność aktu ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1670/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania takiego rozstrzygnięcia jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy ze skutkiem ex tunc stanowi sytuację taką, jakby uchwała nigdy nie została podjęta i nigdy nie było jej w obrocie prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07; z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4798/21).
Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżoną uchwałą Zgromadzenie Związku - na podstawie art. 41 ust. 3 u.s.g. - zatwierdziło przepisy porządkowe wprowadzone uchwałą Zarządu Związku z dnia 30 marca 2022 r., Nr 63/2022, której nieważność stwierdził Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 lipca 2022 r., a tym samym wyeliminował ten ostatni akt z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Stwierdzenie nieważności uchwały o ustanowieniu przepisów porządkowych stworzyło stan, w jakim przepisy te należy traktować jako takie, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W ocenie Sądu logiczną konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały Nr 63/2022 jest zatem konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również zaskarżonej uchwały, która ma niewątpliwie charakter następczy w stosunku do uchwały wprowadzającej wyżej opisane przepisy porządkowe, a które na skutek stwierdzenia ich nieważności nie wywołują skutków prawnych od samego początku. Tym samym Sąd uznał, że aktualnie kwestionowana przez Wojewodę uchwała została wydana bez podstawy prawnej, co świadczy o istotnym naruszeniu prawa przez organ.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.