II SA/OP 221/19

II SA/Op 221/19 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2019-09-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Krupiński
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 2085/21 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 52 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LIX/567/18 w przedmiocie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę 1) stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Kędzierzyn-Koźle na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 5 lipca 2018 r. Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g. i art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), zwanej dalej ustawą - uchwałę Nr LIX/567/18, w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Kędzierzyn-Koźle. Rada powierzyła wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Kędzierzyna-Koźla (§ 6) oraz postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2018 r. (§ 8).
W dniu 12 lipca 2018 r. (data wpływu) uchwała została przekazana do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. w zakresie § 5 uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała narusza przepisy art. 52 ust. 1, 2, 9 i 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, zawartej we wskazanym przepisie. W tym zakresie wyjaśnił, że na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego określa rada gminy. Uchwała rady gminy w tym przedmiocie ma charakter prawa miejscowego, a obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego we wskazanej wysokości wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązujących i aktualizuje się z chwilą korzystania z tego świadczenia. Zgodnie art. 52 ust. 15 ustawy ustanowione przez radę gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w przedszkolach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W kwestionowanej uchwale Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla upoważniła dyrektora publicznego przedszkola do udzielania zwolnień z opłat, których warunki w uchwale ustaliła. Zdaniem organu nadzoru, rada gminy nie ma kompetencji do udzielania upoważnienia w przedmiocie zwolnień z opłat za przedszkole. Szczegółowo kwestia ta została uregulowana w art. 52 ust. 9 ustawy. W zdaniu pierwszym cyt. przepisu postanowiono, że organ prowadzący publiczne przedszkole zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy na podstawie ust. 2, stwierdzając następnie w zdaniu kolejnym, że organ prowadzący może upoważnić do udzielania tych zwolnień odpowiednio dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej. Ustawodawca nie doprecyzowuje przy tym, który z organów gminy - rada czy wójt (burmistrz, prezydent) - jest w tym przypadku "organem prowadzącym". Uwzględniając redakcję jak i treść ww. przepisu organ nadzorczy stwierdził, że jest nim organ wykonawczy gminy. Oznacza to, że to wójt (burmistrz, prezydent), jako organ prowadzący, umocowany jest do udzielania ulg na warunkach określonych przez radę gminy oraz umocowany jest (zdanie drugie ww. przepisu) do udzielania stosownego upoważnienia w tym zakresie dyrektorowi szkoły lub przedszkola. Takie określenie przez radę gminy zasad zwalniania z opłat stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Ustawodawca, kształtując upoważnienie rady gminy do przyjęcia określonych unormowań, wskazuje zakres przysługującego uprawnienia. Natomiast organ stanowiący gminy podejmując akt prawa miejscowego, ma obowiązek ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu, a więc precyzyjnie określić wszystkie przewidziane w normie upoważniającej elementy. W konsekwencji, według Wojewody, niewypełnienie delegacji ustawowej w sposób prawidłowy, poprzez subdelegację kompetencji należało uznać za naruszające przepisy prawa. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie może tego upoważniania zawężać i przekraczać. Wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu. Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla upoważniając dyrektora przedszkola do podjęcia decyzji o zwolnieniu z opłat za przedszkole dziecka z rodziny, w której występują szczególne okoliczności, działała poza delegacją i w tej części, tj. w zakresie § 5 uchwały, zasadnym jest stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę, Gmina Kędzierzyn-Koźle, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego L. D., wniosła o oddalenie skargi, obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu Gmina nie podzieliła stanowiska Wojewody Opolskiego, że Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla nie jest organem właściwym do upoważnienia dyrektora przedszkola do stosowania zwolnień, a kompetencja ta przysługuje wyłącznie Prezydentowi Miasta. W tym zakresie wyjaśniła, że art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe zobowiązuje radę gminy do zapewnienia i ustalenia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 13 ust. 1 pkt 2 wykonuje rada gminy. W myśl art. 52 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat. Natomiast ust. 3 ww. artykułu ustala, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć. Stosownie natomiast do § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że wobec uchylenia przepisów ustawy o systemie oświaty rady gmin były zobowiązane do podjęcia uchwały na podstawie nowo obowiązujących przepisów o finansowaniu zadań oświatowych i prawa oświatowego. Organ uchwałodawczy gminy podjął zatem stosowną uchwałę wraz z jej zmianą z dnia 31 stycznia 2019 r. w granicach wyznaczonych normą z art. 52 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W myśl art. 52 ust. 9 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, organ prowadzący publiczne przedszkole, szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi i inną formę wychowania przedszkolnego, niepubliczne przedszkole, o którym mowa w art. 17 ust. 1, niepubliczną szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi, o której mowa w art. 19 ust. 1, lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 21 ust. 1, zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy na podstawie ust. 2. W ocenie Gminy, już tylko z treści wskazanej normy, wynika, iż kompetencja rady gminy do upoważnienia dyrektora przedszkola znajduje swoje umocowanie właśnie w art. 52 tejże ustawy. Także z art. 52 ust. 2 ustawy wynika, że rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w ust. 1. Ponadto, opłaty za korzystanie z usług świadczonych przez przedszkola od 1 stycznia 2018 r. mają charakter należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia o finansach publicznych. W związku z tym w przypadku zwolnienia z opłat za przedszkole (częściowego lub całkowite) rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji prezydenta miasta albo upoważnionego przez niego dyrektora przedszkola, na podstawie art. 52 ust. 9 ustawy. W uchwale z dnia 5 lipca 2018 r., nr LIX/567/18 Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla określiła, że częściowe zwolnienia za korzystanie ze świadczeń przedszkola następuje przypadkach wskazanych w uchwale, na pisemny wniosek rodzica/opiekuna prawne dziecka objętego wychowaniem przedszkolnym. Jedynie w przypadku całkowitego zwolnienia z odpłatności za przedszkole (z uwagi na występowanie w rodzinnie szczególnych okoliczności takich jak: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka długotrwała choroba, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczych, wychowawczych, alkoholizm lub narkomania), zwolnienie takie następuje nie na pisemny wniosek rodzica/opiekuna prawnego, tylko z urzędu na mocy decyzji dyrektora przedszkola. Jest to niewątpliwie inny przypadek, niż wymieniony w art. 52 ust. 9 ustawy. Powyższy zapis ma wyłącznie na celu określenie przypadków całkowitego zwolnienia opłat za przedszkole i umożliwienie dyrektorowi przedszkola podjęcie prawidłowej decyzji o zwolnieniu z opłat za przedszkole dziecka z rodziny, w której wystąpią wymienione wyżej szczególne okoliczności. Zatem istotą omawianego wyżej zapisu nie było upoważnienie, jak twierdzi organ nadzoru, dyrektorów przedszkoli do wykonywania w imieniu prezydenta miast czynności należących do jego kompetencji, a jedynie umożliwienie tym dyrektorom prawidłowego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o całkowitym zwolnieniu z odpłatności za przedszkole dziecka z rodziny, w której występują określone szczególne okoliczności z urzędu. Możliwość takiego zwolnienia pozwoliłaby na pobyt poza tzw. podstawę programową dziecka z rodziny, w której występują szczególne okoliczności w przedszkolu, w warunkach sprzyjających jego rozwojowi i zapewniających im bezpieczeństwo. Skarżąca zauważyła ponadto, że z art. 18 ust. 1 u.s.g., wynika zasada domniemania kompetencji na rzecz rady gminy jako organu stanowiącego. Z uwagi zatem na brak wyraźnego wskazania na gruncie art. 52 ust. 2 ustawy konkretnego organu władnego udzielić stosownych upoważnień, w powiązaniu ze wskazanymi normami prawnymi oraz ogólną zasadą domniemania kompetencji rady, stosownego upoważnienia - jak w niniejszej sprawie - winna udzielić dyrektorom rada. W tych okolicznościach Gmina uznała, iż brak jest podstaw do wyłączenia domniemania kompetencji rady gminy, albowiem z brzmienia art. 52 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wynika, iż wolą ustawodawcy w takim przypadku było przyznanie kompetencji organowi stanowiącemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dodać też należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Nadzór nad działalnością gminną sprawuje Wojewoda na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 i art. 86 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego jest uchwała Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 5 lipca 2018 r., w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonych przez Gminę Kędzierzyn-Koźle placówkach wychowania przedszkolnego.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uchwała ta, jako podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., stanowi niewątpliwie akt organu jednostki samorządu terytorialnego będący prawem miejscowym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przedmiotowa uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie. Skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu skargę Wojewody Opolskiego uznać należało za dopuszczalną.
Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając powyższe, Sąd zobowiązany był do zbadania przede wszystkim, czy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, ponieważ ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organy jednostek samorządu terytorialnego muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, wskazujący, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
W świetle dokonanych rozważań o charakterze ogólnym, w ocenie Sądu, podzielić należy pogląd organu nadzoru, że Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla w zaskarżonej uchwale, poprzez sformułowanie w § 5 o treści: "z uwagi na występowanie w rodzinie dziecka szczególnych okoliczności takich jak: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, upoważnia się dyrektora przedszkola do zwolnienia z opłaty, o której mowa w § 2 niniejszej uchwały", przekroczyła swoje kompetencje ustawowe wynikające z art. 52 ust. 9 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Zauważyć przyjdzie, iż zasady dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych uregulowane zostały w przepisach art. 52 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203, z późn. zm.) zwanej nadal ustawą. Na podstawie art. 52 ust. 1 tej ustawy, rada gminy została upoważniona do określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat. Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy rada gminy uprawniona została również do określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w ust. 1. Kwestie natomiast dotyczące indywidualnych aktów związanych z zwalnianiem rodziców w całości lub w części z tych opłat, na warunkach określonych zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy, uregulowane zostały w art. 52 ust. 9 ustawy.
Przepis art. 52 ust. 9 ustawy stanowi, że organ prowadzący publiczne przedszkole, szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi i inną formę wychowania przedszkolnego, niepubliczne przedszkole, o którym mowa w art. 17 ust. 1, niepubliczną szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi, o której mowa w art. 19 ust. 1, lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 21 ust. 1, zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy na podstawie ust. 2. Organ prowadzący może upoważnić do udzielania tych zwolnień odpowiednio dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej.
Wykładnia przepisu art. 52 ustawy, w tym jej ust. 9, wskazuje, że ustawodawca wprowadził rozróżnienie kompetencji organu prowadzącego publiczne przedszkole oraz rady gminy. W przepisach art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy ustalił właściwość rady gminy - jako jej organu stanowiącego , zaś w art. 52 ust. 9 ustawy wyraźnie wskazał, że zwalnianie rodziców w całości lub w części z opłat oraz udzielanie upoważnienia do działania w tym zakresie, należy do kompetencji "organu prowadzącego" publiczne przedszkole.
Stosownie do art. 2 pkt 15 ustawy przez "organ prowadzący", należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego oraz osobę fizyczną prowadzących przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę. W świetle powyższego przyjąć należy, że gmina jest organem prowadzącym publiczne przedszkole, o którym mowa w art. 52 ust. 9 ustawy.
Ustawodawca nie wskazał jednoznacznie, który z organów gminy, tj. rada jako organ uchwałodawczy, czy też wójt jako organ wykonawczy jest w tym przypadku uprawniony do realizowania zadań z art. 52 ust. 9 ustawy. Mając jednak na uwadze treść ww. przepisów, w których - co należy podkreślić kompetencje rady gminy wprost zostały uregulowane - czynności gminy, jako organu prowadzącego przedszkole należy rozpatrywać w kontekście przepisów ogólnych dotyczących podziału kompetencji pomiędzy jej organami.
Gmina podniosła wprawdzie w odpowiedzi na skargę, że art. 18 u.s.g. ustanawia domniemanie kompetencji na rzecz gminy jako organu stanowiącego, jednakże z uwagi na brak wyraźnego wskazania na gruncie art. 52 ust. 2 ustawy konkretnego organu władnego, to w sprawie uwzględnić należało, że uprawnienie, o którym mowa w art. 52 ust. 9 ustawy, ma charakter wykonawczy w odniesieniu do warunków określonych przez radę gminy w drodze uchwały na podstawie ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Działa on zatem jako organ wykonawczy gminy w zakresie realizowanych przez nią zadań.
Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy rada gminy uchwala warunki zwolnienia z opłaty, a kompetencje określone w art. 52 ust. 9 ustawy - w przedmiocie zwalniania rodziców z opłat oraz udzielania w tym zakresie stosowanego upoważnienia dyrektorowi przedszkola lub szkoły podstawowej, należą do kompetencji organu wykonawczego gminy.
Wskazać również trzeba, że w myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą zatem podejmować tylko te działania, na które zezwala im prawo. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. Domniemanie właściwości rady gminy stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g. nie może polegać na przyznaniu jej uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej bądź wpływających na tę sferę, gdyż stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. 169 Konstytucji zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. To, że radzie gminy przysługuje domniemanie kompetencji, na podstawie art. 18 u.s.g. nie oznacza zatem, że może ona wkraczać w kompetencje wykonawcze, przypisane na podstawie art. 30 u.s.g. organowi wykonawczemu (por. wyroki NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 347/09 i z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17; a także wyrok WSA w Opolu z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 378/18, ww. orzeczenia dostępne są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałą, Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla, działając na podstawie art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy wprowadziła zapis, którym upoważniła dyrektora publicznego przedszkola do udzielania zwolnień z opłat za świadczenie udzielana przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie dla uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, z uwagi na występowanie w rodzinie dziecka szczególnych okoliczności, tj. bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że uchwała ta narusza kompetencje Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla (jako organu wykonawczego Gminy) wynikające z art. 52 ust. 9 ustawy. W obrębie kompetencji rady, określonych w art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy, nie mieści się bowiem podejmowanie działań w zakresie upoważnienia do udzielania zwolnień z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Właściwość rady gminy w tym zakresie nie wynika też z art. 52 ust. 9 ustawy. Przepis ten nie wskazuje rady gminy jako organu właściwego do upoważniania dyrektora przedszkoli do udzielania zwolnień z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Przyjmując natomiast racjonalność ustawodawcy, który w przepisach art. 52 ustawy rozróżnia kompetencje rady gminy i organu prowadzącego szkołę, stosując art. 30 ust. 1 u.s.g., za organ właściwy w tym zakresie uznać należało organ wykonawczy gminy.
Tym samym, zgodzić się należy z organem nadzoru, że Rada dopuściła się istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności § 5 w zaskarżonej części. Ponadto uchwała jest sprzeczna z przepisami art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy stanowiącymi jej podstawę prawną. Udzielenie upoważnienia do zwalniania z opłat przekracza bowiem delegację ustawową wynikającą z tych przepisów ograniczającą się wyłącznie do określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), bowiem organ nadzoru był reprezentowany w postępowaniu przed Sądem przez radcę prawnego.