II SA/Op 221/06

II SA/Op 221/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Elżbieta Naumowicz
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: referent – stażysta Wioletta Moj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r., sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez R. C. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r., nr 58, poz. 514 z późn. zm.) w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. C. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], Nr [...], w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w kwocie 24788,30zł oraz rozłożeniu spłaty nienależnie pobranego świadczenia na raty, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż w świetle art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych zasiłków przedemerytalnych za okres przypadający przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych dokonują powiatowe urzędy pracy według zasad określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Uzasadniał dalej organ, iż R. C. składając w dniu 21 grudnia 2001 r. wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego winna spełniać określone w ustawie warunki do nabycia statusu osoby bezrobotnej, których to warunków nie spełniała, posiadając prawo do renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia. Podkreślał nadto organ, iż R. C. w dniu składania wniosku podpisała oświadczenie osoby bezrobotnej, w którym to zamieszczono pouczenie, że zasiłku lub świadczenia nie otrzymuje osoba, która uzyskuje dochód w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia, a zatem zobowiązana jest ona do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego. Umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku może nastąpić tylko w wyjątkowych wypadkach i stąd też całkowite odstąpienie od tego żądania mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby zobowiązany nie był w stanie spłacić nawet części świadczenia bez pozostawienia rodziny w krytycznej sytuacji życiowej. Z informacji zaś sporządzonej przez ośrodek pomocy społecznej wynika, że łączny dochód strony w 2004r. wynosił 1544,10 zł, a więc zwrot nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w wysokości po 250zł miesięcznie nie pozostawi rodziny w krytycznej sytuacji życiowej, a zatem w świetle powyższego decyzja organu I instancji jest prawidłowa.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Skarżąca R. C. w dniu 21 grudnia 2001 r. wniosła do Starosty Powiatu w N. o przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. W toku prowadzonego postępowania potwierdziła min. fakt zapoznania się z informacją dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy, w której to zawarty jest zapis, że status bezrobotnego ma osoba, która nie uzyskuje miesięcznie dochodu w wysokości przekraczającej połowy najniższego wynagrodzenia (z innego tytułu niż praca) podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych.
Starosta Powiatu w N. decyzją z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 37j ust. 1,3,4,6 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu Starosta [...] przyznał R. C. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 22 grudnia 2001 r. w wysokości 762,80 zł.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych w K., pismem z dnia 13.08.2004r. poinformował Powiatowy Urząd Pracy w N. o pobieraniu od dnia 01.10.2001 r. przez R. C. renty rodzinnej po zmarłym mężu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Postanowieniem z dnia 23.08.2004r. Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 22.12.2001r. Decyzją z dnia 24.08.2004r.nr [...] uchylono decyzję o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego, a decyzją z dnia 25.08.2004r., nr [...], Starosta [...] w oparciu o art. 37n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu orzekł o utracie z dniem 21.12.2001 r. przez R. C. prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego. Jednocześnie decyzją z dnia 25 sierpnia 2004r. nr [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 14 grudnia 1994r., orzekł o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w wysokości 24.788,30 zł. za okres od 22 grudnia 2001r. do 31.07.2004r. Powyższa decyzja pozostaje w obrocie prawnym.
W dniu 30 sierpnia 2004r. R. C. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o częściowe umorzenie lub rozłożenie na raty pobranego nienależnie zasiłku przedemerytalnego w kwocie 24.788,30 zł podnosząc, że zasiłek ten pobierała nieświadomie wraz z rentą po zmarłym mężu. Jednocześnie wskazała na swoją trudną sytuację rodzinną, wyjaśniając, że dochód jej rodziny stanowi kwota 900zł miesięcznie renty po zmarłym mężu, a na utrzymaniu ma dwoje dzieci. Dodała nadto, że stan zdrowia zmusza ją do przeznaczania części budżetu na leczenie. Do wniosku R. C. dołączyła kartę informacyjną leczenia szpitalnego.
Starosta [...] decyzją z dnia 29.09.2004r. wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 i 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o umorzeniu częściowo pobranego zasiłku przedemerytalnego do kwoty 12.394, 15 zł oraz rozłożeniu na raty w wysokości po 250 zł miesięcznie płatności pozostałej kwoty nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego.
Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2004r. R. C. zwróciła się ponownie do Starosty [...] z wnioskiem o umorzenie pozostałej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia podnosząc, że nie była świadoma obowiązku zgłoszenia pobierania renty rodzinnej. R. C. ponownie przedstawiła swoją sytuację finansową i zdrowotną, dołączając do wniosku kartę informacyjną leczenia szpitalnego, wykazując koszty zakupu niezbędnych leków oraz faktury i rachunki związane z kosztami miesięcznymi eksploatacji mieszkania, ubezpieczenia oraz stałych płatności związanych z zawartymi umowami.
Decyzją z dnia 20.12.2004r., nr [...], Starosta [...] po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia orzekł o odmowie umorzenia pozostałej kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania R. C. z dnia 4 stycznia 2005r., Wojewoda [...] decyzją z dnia 25.02.2005r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia 20.12.2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że organ I instancji nie zastosował zasad ani trybu umorzenia nienależnie pobranego świadczenia przewidzianego w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa.
Jednocześnie Wojewoda [...] działając na podstawie art. 61 § 4 Kpa zawiadomił o wszczęciu z urzędu z dniem 1 lutego 2005r. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 29 września 2004r, nr [...], oraz decyzji z dnia 25 sierpnia 2004r., nr [...]. W wyniku wszczętego postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia 25.02.2005r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z 29.09.2004r. w sprawie umorzenia kwoty 12.394,15 zł oraz rozłożenia na raty pozostałej do spłaty kwoty 12.394,15 zł oraz decyzją z dnia 25 lutego 2005r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2004r., nr [...], w sprawie utraty z dniem 21.12.2001 r. prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego.
Decyzją z dnia 10 marca 2005r., nr [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 104 , art. 151 1 pkt 2 kpa oraz art., 37 I ustawy z dnia 12 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 30 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych orzekł o odmowie przyznania R. C. prawa do zasiłku przedemerytalnego.
W toku ponownego rozpoznania sprawy po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 30.08.2004r., decyzją z dnia [...] nr [...] -będącej przedmiotem kontroli wewnątrzadministracyjnej przez organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie sądowej - Starosta Powiatu w N. orzekł o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w wysokości 24.778,30 zł oraz o rozłożeniu na raty nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w wysokości po 500 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji przyjął, na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z 20.04.2004r. (Dz. U. Nr 99,poz.1001) o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz § 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawach szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, że starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia, ale tylko w przypadku zaistnienia przesłanek zawartych w przepisach cytowanego rozporządzenia. Zdaniem Starosty w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek pozwalająca na umorzenie w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia wskazana w § 3 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.01.2001r., natomiast na mocy rozporządzenia istniała możliwość rozłożenia przedmiotowej płatności na raty z uwagi na trudną sytuację materialną wnioskodawczyni oraz stan zdrowia strony.
W odwołaniu od tej decyzji pierwszoinstancyjnej R. C. podniosła, że nie zgadza się w jej treścią, ponieważ nie ponosi winy za zaistniałą sytuację, bowiem na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie została pouczona ani poinformowana, iż wysokość pobieranej renty rodzinnej nie może przekraczać połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Wojewoda [...] w decyzji z dnia 25 maja 2005r. wydanej na podstawie art. 155 Kpa oraz art. 28 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r. Nr 58 poz. 514 ze zm.) w związku z art. 30 ustawy z dnia 30.04.2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252) po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Starosty [...] z [...] nr [...] w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w kwocie 24.788,30 zł oraz rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia, uchylił decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją decyzje: Wojewody [...] z dnia 19.04.2005r., Starosty [...] z 11.03.2005r., Wojewody [...] z 25.02.2005r. nr [...] i [...]. Jednocześnie zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy: decyzję Starosty [...] z 29.09.2004r. w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w kwocie 12.394,15 zł i rozłożeniu na raty spłaty pozostałej kwoty nienależnie pobranego zasiłku na raty w wysokości po 250 zł miesięcznie oraz decyzję Starosty [...] z 20.12.2004r. w sprawie odmowy umorzenia pozostałej kwoty nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego, decyzję Wojewody [...] z dnia 25.02.2005r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 25.08.2004r. w sprawie utraty z dniem 21.12.2001r. prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego, a także utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 10.03.2005r. w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 22.12.2001 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi R. C., wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 25 maja 2005r., nr [...], oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, iż Wojewoda naruszył przepisy pozwalające na skuteczną eliminację z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, a to art. 155 Kpa. Granicę dozwolonych bowiem zmian decyzji wydanej na podstawie art. 155 Kpa wyznacza treść wyrażonej zgody, a w prowadzonym postępowaniu administracyjnym brak było wniosku strony o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji dotyczącej umorzenia obowiązku spłaty nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia, prowadzone bowiem przez organy postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją w tym przedmiocie, ponieważ w wyniku odwołania poddana została kontroli wewnątrzadministracyjnej pierwszoinstancyjna decyzja Starosty [...]. Akcentował sąd, że przedmiot rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy winien wyznaczać wniosek strony z dnia 30 sierpnia 2004r. o częściowe umorzenie lub rozłożenie na raty pobranego zasiłku przedemerytalnego. Rozpoznając przedmiotowy wniosek organ I instancji - Starosta [...] decyzją z [...] orzekł o odmowie częściowego umorzenia lub rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Natomiast skarżąca niezadowolona z rozstrzygnięcia organu I instancji wniosła odwołanie. Oznacza to, że zadaniem organu odwoławczego było wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie sprecyzowanego przez stronę żądania i podjęcie którejkolwiek z decyzji odwoławczej wymienionej w art. 138 Kpa. Nadto zdaniem sądu organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowy i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy, a zatem w istocie organ odwoławczy nie może orzekać w innym zakresie niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny.
Skarżąca R. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wskazała, że za zaistniałą sytuację nie ponosi odpowiedzialności, gdyż PUP w N. wydając decyzję o przyznaniu jej świadczenia stwierdził, że spełniła ona wszystkie ustawowe warunki do otrzymania zasiłku przedemerytalnego, pomimo, że od dwóch miesięcy pobierała już rentę rodzinną po zmarłym mężu. Skarżąca dowodziła także, iż na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie została pouczona, ani też poinformowana o tym, że wysokość pobieranej renty rodzinnej nie może przekroczyć połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz, że z otrzymanych dochodów rozliczyła się w Urzędzie Skarbowym. Wskazując na powyższe skarżąca stwierdziła, że pobrane świadczenie, które otrzymywała od grudnia 2001 r. nie jest świadczeniem nienależnie pobranym, bowiem art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyraźnie określa jakie świadczenia i w jakich okolicznościach można uznać z świadczenia nienależnie pobrane. Skarżąca podkreśliła także, iż jej sytuacja finansowa nie pozwala jej na ponoszenie kosztów związanych ze zwrotem pobranego świadczenia.
Wojewoda [...] w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], który działając na podstawie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r, nr 58, poz. 514 z późn. zm.) w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 138 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...], w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego przez R. C. w kwocie 24788,30zł oraz rozłożeniu spłaty nienależnie pobranego świadczenia na raty w wysokości po 500zł miesięcznie.
Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że nie odpowiadana ona wymogom prawa.
Na wstępie odnotować należy, iż w momencie orzekania przez organ I instancji o umorzeniu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego przez R. C. z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja o przyznaniu jej zasiłku przedemerytalnego, jak również, że w obrocie prawnym pozostawał decyzja ostateczna Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2004r. nr [...], wydana na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 14 grudnia 1994r., o zwrocie przez R. C. nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w wysokości 24.788,30 zł. za okres od 22 grudnia 2001 r. do 31.07.2004r.
Zaakcentować należy także, że sprawy dotyczące zasiłków (dla bezrobotnych, przedemerytalnych) mają zróżnicowany charakter i zależnie od ich podstawy materialnoprawnej są rozpoznawane i rozstrzygane odrębnie. Z tego względu przewidziana w art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 56 ze zm.) możliwość odroczenia, rozłożenia na raty lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzenia całości lub części nienależnie pobranego świadczenia, może być rozpoznawana i rozstrzygana w odrębnym postępowaniu. Przedmiot rozstrzygnięcia jest bowiem odmienny i wynika z całkowicie innych przesłanek niż w sprawie o zwrot nienależnego zasiłku (por wyrok WSA we Wrocławiu z 29.04.2004r, syg. akt II SA/Wr 3325/01; wyrok NSA w Warszawie z 20.10.1997r., syg. akt II SA 653/97). Z regulacji zawartej w art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wynikają formy prawne i możliwości ich zastosowania w przypadku, gdy orzeczony został wcześniej decyzją, obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Zasadniczą kwestią zatem dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy było ustalenie, czy w konkretnej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca R. C. możliwe jest zastosowanie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 56 ze zm.), a więc czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby Staroście odroczyć, rozłożyć na raty lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia. Ustawodawca nie tworząc katalogu spraw, które stanowiłyby podstawę do umorzenia całości lub części nienależnie pobranego świadczenia, pozostawił uznaniu administracyjnemu ocenę wystąpienia bądź nie przesłanek, które uzasadniałyby podjęcie przez organy decyzji w tym przedmiocie. Z tego względu organy administracji publicznej w sposób szczególnie wnikliwy i pełny winny przedstawić w uzasadnieniu decyzji ustalony przez siebie stan faktyczny, określić przesłanki zastosowania tej, a nie innej normy prawnej i ustalić jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji sanował wprawdzie niepełne ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ I instancji poprzez wskazanie dochodu rodziny skarżącej, nie mniej jednak w toku postępowania nie ustalił rzeczywistej sytuacji materialnej, majątkowej oraz rodzinnej skarżącej, ani też nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie w tej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby na umorzenie bądź nie w całości lub części nienależnie pobranego przez skarżącą zasiłku przedemerytalnego.
Stosownie natomiast do art. 7 i art. 77 §1 Kpa, w toku postępowania administracyjnego, organ zobowiązany był pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 Kpa, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r.. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01) Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył oceny zaistnienia bądź nie szczególnie uzasadnionego przypadku, a więc po pierwsze wymagał od organów obu instancji ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej wnioskodawczyni oraz jej sytuacji rodzinnej, a także oceny wystąpienia bądź nie przypadku całkowitej nieściągalności (3 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 6, poz. 54). W ramach powyższego organ I i II instancji winien nie tylko ustalić miesięczny dochód wnioskodawczyni i członków jej rodziny, którzy z nią zamieszkują, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe, ale także wysokość stałych wydatków i kosztów związanych z utrzymaniem tej rodziny. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym było także wskazanie z jakiej liczby osób składa się rodzina skarżącej oraz czy w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji nie uległ zmianie jej stan osobowy. Nabiera to zwłaszcza istotnego znaczenia, jeśli się zważy, iż w aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącej z dnia 3 grudnia 2004r., z którego jednoznacznie wynika, że córka skarżącej, która posiada własny dochód i zamieszkuje wspólnie z nią planuje własne życie, zamierzając wstąpić w związek małżeński i wyprowadzić się z domu. Zarówno organ I instancji, jak też i II instancji posiadając taką informację skarżącej w aktach oraz rozpoznając ponownie, po okresie ponad roku, jej wniosek z dnia 30 sierpnia 2004r., nie wyjaśnił tej kwestii, nie zażądał od R. C. żadnych dodatkowych informacji, ani też dowodów w tym zakresie, jak też i nie odniósł się do niej w uzasadnieniu decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego. Poza sferą oceny organów pozostała także podnoszona przez skarżącą kwestia jej schorzeń i związanych z tym kosztów leczenia, pomimo, że skarżąca przedłożyła do akt administracyjnych nie tylko karty leczenia szpitalnego, ale wskazała także na ponoszone w związku z tym koszty zakupu niezbędnych leków. Lektura akt administracyjnych wykazuje, że skarżąca przedłożyła organom również faktury i rachunki związane z kosztami miesięcznymi eksploatacji mieszkania, ubezpieczenia oraz stałych płatności związanych z zawartymi umowami. Zarówno organ I jak i II instancji nie dokonał oceny ich wpływu na sytuację finansową skarżącej i możliwości bądź nie ściągnięcia nienależnie pobranego zasiłku. Paragraf zaś 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia RM z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania... stanowi, że należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub części, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek , a to zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne.
W niniejszej sprawie postępowanie w tym zakresie nie zostało zatem przeprowadzone w sposób wyczerpujący i pełny.
Zauważyć należy także, iż wyrazem prawidłowo przeprowadzonego przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik.
Zgodnie z art. 107 §1 i 3 Kpa decyzja organu powinna min. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaś prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe oznacza, iż zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. To wszystko kryje w sobie właśnie formuła art. 107 § 3 Kpa. Zaskarżona decyzja z tego punktu widzenia jest wadliwa. Wojewoda [...] jak też i Starosta [...] nie wyjaśnili w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w oparciu o jakie dowody uznano, że nie zachodzi w niniejszym stanie faktycznym "przypadek szczególnie uzasadniony", a sytuacja materialna skarżącej uzasadnia nie tylko odmowę umorzenia w całości lub części nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego, ale także i spłatę nienależnie pobranego zasiłku w wysokości po 500zł miesięcznie. Nota bene Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż kwota miesięcznych rat wynosi 250zł., a nie 500zł miesięcznie, co wynika z pkt 2 decyzji z dnia [...].
Okoliczności na które wskazano powyższej nie zostały należycie rozważone przez organy I i II instancji. W sprawie zaistniała zatem sytuacja, w której organy wydały rozstrzygnięcie w oparciu o niepełne ustalenia stanu faktycznego, jak również w sposób niepełny, lakoniczny rozważyły stan prawny.
Stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...].
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.