II SA/Op 220/06

II SA/Op 220/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Ewa Janowska
Grażyna Jeżewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi D. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w związku z odwołaniem D. A. z dnia 31 października 2005 r. uzupełnionego pismem z dnia 21 listopada 2005 r., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. – zwanej dalej K.p.a.).
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 K.p.a., odwołanie od decyzji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Dalej odnotowało, iż przy obliczaniu terminu do wniesienia odwołania, ustawowy 14-dniowy termin do zaskarżenia decyzji upływa z ostatnim dniem powyższego terminu, liczonego począwszy od dnia następnego po doręczeniu decyzji. Stosownie zaś do art. 57 § 5 K.p.a., zdanie pierwsze, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym. Natomiast w razie złożenia pisma bezpośrednio w organie administracji publicznej decyduje data prezentaty.
Odnosząc przywołane przepisy do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy zauważył, że w oparciu o potwierdzenie odbioru decyzji ustalił, iż decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy udzielenia pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na zakup drewna i węgla na opał, doręczono skarżącemu w dniu 17 października 2005 r. Natomiast odwołanie opatrzone datą 31 października 2005 r. zostało złożone osobiście w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. w dniu 2 listopada 2005 r., co potwierdziła data prezentaty. Organ stwierdził, iż powyższa decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia. Adresat osobiście potwierdził odbiór tej przesyłki poleconej. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu 31 października 2005r., złożenie go w Kolegium w dniu 2 listopada 2005 r. nastąpiło z dwudniowym uchybieniem przepisanego terminu. Przy czym opóźnienie to nie zostało usprawiedliwione. Wraz z odwołaniem nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Następnie organ odwoławczy podkreślił, iż w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2005 r. D. A. odniósł się do faktu złożenia odwołania po terminie, w którym wyjaśnił, iż trwał "wydłużony weekend", który rozpoczął się popołudniu 28 października 2005 r. i zakończył się o poranku 2 listopada 2005 r., a więc dzień 31 października 2005 r. w wielu firmach i urzędach był dniem wolnym od pracy. Tylko nieliczne instytucje pełniły dyżur, zatem nie sposób było mieć wiedzę o tym, kto pracuje, a kto ma wolne i na jakich zasadach, dotyczyło to też Poczty Polskiej. Wobec tego uznał, iż nie można mówić o uchybieniu terminowi, biorąc pod uwagę okoliczności poprzedzające święto Wszystkich Świętych. Ponownie powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, powołując się "na sentencję wyroku" NSA o sygn. akt IV SA 166/98, według której wniesienie po terminie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez równoczesnego wniesienia prośby o przywrócenie terminu nie jest "brakiem" odwołania. Na koniec Kolegium zaakcentowało, iż zwróciło się do D. A. o wskazanie charakteru omówionego pisma, który potwierdził, że należało je traktować jako uzupełnienie odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący D. A. zarzucił, iż stanowisko Kolegium jest chybione, a przywołana przez ten organ podstawa prawna wadliwa i nieobowiązująca. Cytując tezę i uzasadnienie wyroku NSA z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 166/98 wywiódł, że przywołany przez Kolegium wyrok NSA-OZ w Gdańsku z dnia 16 października 1998r., sygn. akt I SA /Gd 1745/97, utracił moc wiążącą w momencie wydania wyroku przywołanego przez skarżącego. Nadto nie występuje on już jako obowiązujący w lexsie. Na poparcie zarzutu wadliwości zajętego stanowiska w jego sprawie przytoczył kilka orzeczeń sadu powszechnego. Konkludując wywiódł, że wniesienie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania "pozbawiło by mocy zastosowanego wyroku NSA z dnia 18.01.1999r. o sygn. akt: IV SA 166/98 LEX nr 47261 wydany w Warszawie, jako wykładni wiążącej SKO, iż złożenie odwołania samo z siebie jest automatycznie wnioskiem o przywrócenie termin, co jasno określił i NSA, jak równie Sąd Najwyższy w cytowanych orzeczeniach.!" Zauważył, że na podstawie zapisów Konstytucji i ustawy o pomocy społecznej, nie miał obowiązku składania na piśmie odwołania w terminie zawitym, bo zgodnie z wieloletnią praktyką i przyjętą przez Samorząd opinią, że skarżący "zawsze się odwoła", należało przyjąć, że odwołanie nastąpiło już w momencie podjęcia przez skarżącego decyzji MOPR, niezależnie od tego, jaka by ona niebyła.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w postanowieniu dodając, że powołane w skardze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy odmiennych stanów faktycznych i nie mogło mieć zastosowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Na wstępie trzeba zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 - zwaną dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sadowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, iż odpowiada ono wymogom prawa.
Wskazać trzeba, iż w skardze skarżący D. A. kwestionuje wymóg złożenia wniosku o przywrócenie terminu w razie uchybienia terminowi do złożenia odwołania. Wywodzi w oparciu o przytoczone orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądu powszechnego, że sam fakt wniesienia odwołania po terminie jest równoznaczny ze złożeniem wniosku o jego przywrócenie. Nadto zauważa, że na podstawie zapisu Konstytucji i ustawy o pomocy społecznej, nie miał obowiązku składania odwołania na piśmie w terminie zawitym, bo w oparciu o wieloletnią praktykę i wyrażaną przez organ opinią, że skarżący "zawsze się odwoła", należało przyjąć, że odwołanie nastąpiło już w momencie otrzymania przez skarżącego decyzji MOPR, niezależnie od tego, jaka by ona niebyła.
W ocenie tut. Sądu, argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie, organ II instancji słusznie zastosował art. 134 K.p.a. jako konsekwencję uchybienia terminowi do złożenia odwołania.
W rozpoznawanej sprawie trzeba odnotować, że decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy udzielenia zasiłku celowego na zakup drewna i węgla na opał, doręczona została stronie w dniu 17 października 2005 r. Zgodnie z art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). W świetle akt sprawy nie ma wątpliwości (i skarżący tego zresztą nie kwestionuje), iż doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło skarżącemu w dniu 17 października 2005 r. Przy obliczaniu czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono stronie decyzję (art. 57 § 1 K.p.a.). Termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji upłynął, więc w dniu 31 października 2005r. (poniedziałek). Złożenie odwołania dopiero w dniu 2 listopada 2005 r. nastąpiło więc z uchybieniem przepisanego terminu, o jakim mowa w art.129 K.p.a. Skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Jak wynika z treści odwołania znajdującego się w aktach sprawy skarżący, pisząc odwołanie w dniu 31 października 2005 r. wiedział, że złoży je z uchybieniem terminu, stąd przywołał tezę zawartą w wyroku NSA IV SA 166/98, iż "wniesienie po terminie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez równoczesnego wniesienia prośby o przywrócenie terminu nie jest "brakiem" odwołania." W piśmie z dnia 21 listopada 2005 r. rozwinął swoje stanowisko, powołując się na "wydłużony weekend" i ta okoliczność, jego zdaniem, przemawia za przyjęciem, że doszło do złożenia odwołania w terminie.
Słusznie zatem organ przyjął, że skarżący w odwołaniu w żaden sposób nie tłumaczy przyczyn spóźnienia, a w szczególności nie podaje, iż nastąpiło ono bez jej winy. Wręcz przeciwnie, w jego ocenie, nie wystąpiło uchybienie terminowi, co potwierdza treść pisma z dnia 21 listopada 2005 r. Zgodzić zatem trzeba się z Kolegium, że nie zaistniała podstawa do podjęcia przez organ odwoławczy jakichkolwiek działań w kierunku rozważenia możliwości przywrócenia uchybionego terminu zgodnie z art. 58 K.p.a. (por. w wyroku NSA z dnia 17 listopada 1993 r., SA Gd 1434/93). Przywołana w odwołaniu teza, że wniesienie po terminie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez równoczesnego wniesienia prośby o przywrócenie terminu nie jest "brakiem" odwołania, została nieprawidłowo zinterpretowana przez skarżącego. Wynika z niej jedynie, że organ administracji publicznej, w sytuacji stwierdzenia wniesienia odwołania po terminie, nie jest zobowiązany do informowania strony, co do przysługującego jej prawa do złożenia prośby o przywrócenie uchybionego terminu, gdyż nie jest to brak, o jakim mowa w art. 64 § 2 K.p.a., wedle którego, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Innymi słowy, w świetle tej tezy nie można wywodzić, iż w przypadku wniesienia odwołania po terminie strona nie musi składać prośby o przywrócenie terminu.
Odnosząc się do kolejnych twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, to trzeba je uznać za chybione. Po pierwsze, stanowisko skarżącego, iż złożenie odwołania samo z siebie jest automatycznie wnioskiem o przywrócenie terminu jest błędne. Instytucja przywrócenia terminu (art. 58 K.p.a.) stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Ma ona na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych wskutek uchybienia terminowi procesowemu. Organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Gdyby uznać powyższe twierdzenie skarżącego za zasadne to niepotrzebna byłaby wyżej opisana instytucja, niepotrzebne byłoby również zakreślanie terminów do złożenia środków zaskarżenia, bowiem w każdym czasie strony mogłyby kwestionować rozstrzygnięcia organów. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. Po drugie, nie można zgodzić się ze skarżącym, że przywołany przez Kolegium wyrok NSA z dnia 16 października 1998r., sygn. akt I SA /Gd 1745/97, utracił moc wiążącą w momencie wydania wyroku przywołanego przez skarżącego. W myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a nie wyroki sadów. Wyrok nie stanowi aktu normatywnego powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji i nie jest prawem powszechnie obowiązującym. Tylko orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art.190 Konstytucji). Orzeczenia sądowe wiążą w danej sprawie i jedynie wyznaczają linie orzecznicze, które można aprobować lub nie. Po trzecie, jak słusznie zwraca uwagą Kolegium, powołane w skardze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy odmiennych stanów faktycznych i nie może mieć zastosowania w sprawie, zaś przywołane orzecznictwo sądów powszechnych w tej kwestii nie ma zastosowania. Odnosząc się do ostatniego argumentu skargi należy stwierdzić, że nie zasadny jest argument skarżącego wskazujący, iż nie miał obowiązku składania odwołania na piśmie w terminie zawitym, gdyż należało przyjąć, że odwołanie nastąpiło już w momencie podjęcia przez skarżącego decyzji MOPR. Ma rację skarżący, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone nie tylko w formie pisemnej, ale też telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu (art. 63 § 1 K.p.a.). Jednakże istotne jest to, by odwołanie, a więc wola strony, była wyrażona w sposób jednoznaczny, niebudzący żadnych wątpliwości i oznajmiona organowi. Organ nie mógł - jak to sugeruje skarżący - przyjąć z urzędu, że zamiarem skarżącego było odwołanie się od wydanej decyzji z chwilą jej doręczenia. Przepisy kodeksu nie przewidują takiej sytuacji. Tylko, gdy strona wyrazi wolę odwołania się od decyzji, po myśli art. 127 § 1 K.p.a., organ zobowiązany jest do jego rozpatrzenia. Wzruszenie decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym, bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę postępowania, jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie przepisów art. 138 K.p.a. skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej wadliwej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. w wyroku NSA z dnia 5 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 127/85, opubl. OSP 1988/9/198)
Konkludując, trafnie organ odwoławczy przyjął, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m. in. uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza, iż jest to obowiązek organu odwoławczego. Ponownie trzeba podkreślić, że uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 1982 r. (ONSA 1982, Nr 1, poz. 52).
Skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, to skarga, jako nieuzasadniona podlega oddaleniu z mocy art. 151 P.p.s.a.