II SA/Op 219/09

II SA/Op 219/09 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2009-09-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2009-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 115/10 - Wyrok NSA z 2010-04-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
art. 23,  art. 27,  art. 128,  art. 130
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
Tezy
Punktem wyjścia wszelkiej interpretacji jest wykładnia językowa, która zarazem wyznacza granice dopuszczalnej wykładni, w tym wykładni celowościowej, funkcjonalnej oraz systemowej. Uwzględnienie intencji prawa jest możliwe, ale pod warunkiem, że mieszczą się one w granicach wyznaczonych wykładnią językową. W sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego interpretacja znaczenia określenia "osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim" nie budzi wątpliwości i nie daje podstaw  do jego przyznania małżonkowi, który zrezygnował z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad współmałżonkiem wymagającym takiej opieki. Obowiązek alimentacyjny wynikający z art. 130 k.r.o. nie jest tożsamy z obowiązkiem przyczyniania się do kosztów utrzymania rodziny, o którym stanowi art. 27 k.r.o. Tym samym dokonana przez organy administracji wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznana musiała być za właściwą (...).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Elżbieta Kmiecik –spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2009 roku sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola o odmowie przyznania B. N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem W. N.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu 15 grudnia 2008r. do Urzędu Miasta Opola wpłynął wniosek B. N. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem W. N.
Decyzją Prezydenta Miasta Opola, z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992) odmówiono przyznania B. N. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W. N.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w/w ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z uwagi, zatem na fakt pozostawania W. N. w związku małżeńskim z wnioskodawczynią świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane. Argumentował nadto organ, że wobec powyższego nie przeprowadzono badania na okoliczność, czy W. N. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji.
Odwołanie od tej decyzji złożyła B. N. Podniosła w nim, iż nie zgadza się z podjętą decyzją, gdyż z wyroku Trybunału Konstytucyjnego zapadłego w sprawie oznaczonej sygnaturą P 27/07 oraz prawomocnego wyroku WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/ Łd 814/08 wynika, że winno być jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny i prawny stanowiący podstawę procedowania i stwierdzono, że zapadła decyzja odpowiada prawu. SKO podniosło, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane B. N. z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Akcentował nadto organ, że stosownie do art. 6 K.p.a. organy orzekające w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych obowiązane są do podejmowania rozstrzygnięcia w oparciu o regulacje ustawowe. Odnosząc się do powołanego w odwołaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją wyłącznie przepis art. 17 ust. 1 ustawy. Wskazał także organ, że ustawodawca w związku z powyższym wyrokiem od dnia 2 stycznia 2009 r. dokonał zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych w art. 17 ust. 1 w ten sposób, że rozszerzył krąg osób uprawnionych do świadczenia o osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Zauważył jednocześnie organ, że ustawodawca nie dokonał zmiany przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, co ma ten skutek, że małżonkowie nie mogą skorzystać z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdził jednocześnie, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii świadczenia pielęgnacyjnego dla małżonków nie jest jednolite, przytaczając w tym zakresie wyroki sądów administracyjnych w Lublinie i Bydgoszczy. Zdaniem organu wystąpienie negatywnej przesłanki spowodowało, że pozostałe kwestie dotyczące posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz spełnienie warunku kryterium dochodowego były bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się B. N., która w złożonej skardze wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej dokonaną wykładnię przepisów przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Łodzi oraz we Wrocławiu, w których to wyrokach uznano, że świadczenie pielęgnacyjne należy się jednemu ze współmałżonków pozostających bez pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad współmałżonkiem. Nadto skarżąca wskazała na wyrok NSA zapadły w sprawie o sygnaturze akt I OSK 533/08 i stwierdziła, że w związku z powyższym zapadłą decyzję SKO w Opolu uważa za krzywdzącą i niezgodną z prawem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację. Dodatkowo zauważyło, iż zapadłe wyroki, na które powołuje się skarżąca nie stanowią źródła prawa i wiążą jedynie w indywidualnych sprawach. Organy zaś zobowiązane są do stosowania obowiązujących przepisów prawa, którym w niniejszej sprawie jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270, dalej zwanej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).
Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Godzi się stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.
Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] o odmowie przyznania B. N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem W. N.
Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wykazała, że odpowiadają one kryterium legalności.
Na wstępie podkreślić należy, że sąd nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją. Prerogatywa ta zastrzeżona została do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i stąd też ustawodawca przewidział, że w sytuacji uznania określonego przepisu, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia, za niezgodny z Konstytucją możliwość żądania wznowienie postępowania (art. 272 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W związku z brzmieniem powyższego przepisu, którego treść uległa zmianie wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt P 27/07, z dniem 2 stycznia 2009 r. na mocy ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) stwierdzić należy, że obowiązek alimentacyjnych to pojęcie prawne regulowane przepisami Działu III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy zatytułowanego "Obowiązek alimentacyjny". Z przepisów powyższego działu wynika, iż obowiązek alimentacyjny dotyczy w zasadzie krewnych. Stosownie, bowiem do przepisu art. 128 k.r.o obciąża on krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo i obejmuje obowiązek dostarczania środków utrzymania. Obowiązek alimentacyjny dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi przewidziany został w art. 130 k.r.o. i dotyczy sytuacji związanej z rozwiązaniem małżeństwa, jego unieważnieniem lub orzeczeniem separacji. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Wnioskodawczyni jest małżonką osoby, która jej zdaniem wymaga opieki. Dostrzec należy w tym miejscu, że przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wprawdzie w art. 23 i 27 stanowią, że oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, a zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym, to przepis ten nie oznacza, że pomiędzy małżonkami istnieje ustawowy obowiązek alimentacyjny. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje bowiem istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami. Unormowany został jedynie obowiązek alimentacyjny pomiędzy małżonkami rozwiedzionymi (por. art. 60 k.r.o.) oraz małżonkami, w stosunku do których orzeczono separację (art. 61 [4 ] § 4 k.r.o.). Wprawdzie w literaturze wskazuje się, że art. 27 k.r.o. nakładający na małżonków obowiązek przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, może być traktowany jako źródło obowiązku łożenia także na utrzymanie współmałżonka, ale mowa jest jedynie o obowiązku zbliżonym do alimentacyjnego (quasi alimentacyjnym), a nie alimentacyjnym (por. wyrok SN z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt IV CK 371/03; LEX nr 174213). Przepisy zaś ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie stanowią o obowiązku alimentacyjnym. Dostrzec należy także, że art. 27 k.r.o. statuując obowiązek ciążący na małżonkach w zakresie przyczyniania się do zaspokojenia i ponoszenia przez nich kosztów utrzymania rodziny. Czynienie zadość obowiązkowi przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny wymaga zaangażowania zarówno wartości należących do majątku wspólnego, jak i przedmiotów składających się na majątek odrębny.
Dokonując zatem wykładni językowej treści przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym także w aspekcie nieistnienia pomiędzy małżonkami obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu Działu III k.r.o., zatytułowanego, obowiązek alimentacyjny, stwierdzić należy, że pomimo zmiany, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. przepisów ustępu 1 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozszerzeniu kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia o osoby na których zgodnie z przepisami ciąży obowiązek alimentacyjny ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania świadczenia alimentacyjnego małżonkowi wymagającemu opieki, jeżeli pozostaje on w związku małżeńskim. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Co więcej dokonane w tym przepisie wyłączenie stanowi zamknięty katalog przyczyn, a tym samym przyznanie świadczenia przez organ nie ma charakteru uznaniowego. Wykładnia zaś przepisów dokonywana zarówno przez organy administracji, jak i sądy musi być zawsze przeprowadzana w granicach i na podstawie prawa. Punktem wyjścia wszelkiej interpretacji jest wykładnia językowa, która zarazem wyznacza granice dopuszczalnej wykładni, w tym wykładni celowościowej, funkcjonalnej oraz systemowej. Uwzględnienie intencji prawa jest możliwe, ale pod warunkiem, że mieszczą się one w granicach wyznaczonych wykładnią językową. W sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego interpretacja znaczenia określenia "osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim" nie budzi wątpliwości i nie daje podstaw do jego przyznania małżonkowi, który zrezygnował z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad współmałżonkiem wymagającym takiej opieki. Obowiązek alimentacyjny wynikający z art. 130 k.r.o. nie jest tożsamy z obowiązkiem przyczyniania się do kosztów utrzymania rodziny, o którym stanowi art. 27 k.r.o. Tym samym dokonana przez organy administracji wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznana musiała być za właściwą, co spowodowało, że zapadłe w sprawie decyzje odpowiadają obowiązującemu prawu.
Zauważyć należy również, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, spowodowane było pytaniem prawnym WSA w Łodzi zadanym w związku ze sprawą, w której doszło do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi rezygnującemu z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem, a wątpliwości pytającego sądu związane były m.in. z art. 23 k.r.o., w myśl którego na małżonkach ciąży obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, w tym materialnego, w przypadku niedołęstwa czy choroby. Trybunał Konstytucyjny w swoich rozważaniach nie wypowiedział się odnośnie różnic pomiędzy sytuacją małżonka obciążonego obowiązkiem pomocy współmałżonkowi (art. 23 k.r.o.), a sytuacją krewnych obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, wskazując tylko, iż narusza zasadę równości "wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców (...)". Z tych względów uznać należy, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na przyjęcie, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. Do takiego wniosku prowadzi bowiem nie tylko analiza przepisów k.r.o., ale także samego pojęcia "obowiązek alimentacyjny", użytego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r.
Odnosząc się do przywołanych w skardze przez skarżącą wyroków sąd zauważa, że zapadły one w innym stanie prawnym, a mianowicie przed zamianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną ustawową z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456).
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.