II SA/Op 216/22

II SA/Op 216/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6336 Pożyczki   na   sfinansowanie kosztów szkolenia, zorganizowanie   dodatkowych   miejsc  pracy oraz   podjęcie   działaln
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Bezrobocie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 15, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 58 poz 514
art. 18 ust. 4a
Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 22 czerwca 2022 r., nr PS.III.8641.18.2022.MP w przedmiocie odmowy umorzenia zobowiązania wynikającego z umowy pożyczki na utworzenie dodatkowych miejsc pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego C. C. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez C. C. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 22 czerwca 2022 r., nr PS.III.8641.18.2022.MP, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (PUP w [...]), działającego z upoważnienia Starosty [...], z dnia 31 marca 2022 r., nr FK.343.1.4.2022.JK, w przedmiocie odmowy umorzenia zobowiązania wynikającego z umowy pożyczki na utworzenie dodatkowych miejsc pracy.
Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
Skarżący wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. (data wpływu) oraz Z. i B. B. wnioskiem z dnia 28 czerwca 2021 r. (data wpływu) zwrócili się do Starosty [...] o umorzenie zobowiązań wynikających z zawartej w dniu 31 sierpnia 1999 r. umowy pożyczki nr [...] pomiędzy PUP w [...] i C. C. oraz Z. B., prowadzącymi działalność gospodarczą pod nazwą – T. s.c. C. C. i Z. B. w G., na utworzenie 9 dodatkowych miejsc pracy dla osób bezrobotnych.
Decyzją z dnia 28 września 2021 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o odmowie umorzenia w całości zobowiązania wynikającego z ww. umowy pożyczki.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od powyższej decyzji Wojewoda Opolski decyzją z dnia 10 listopada 2021 r., nr PS.III.8641.45.2021.MP, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...], w imieniu którego działał Dyrektor PUP w [...], decyzją z dnia 31 marca 2022 r. odmówił wnioskodawcom umorzenia w całości zobowiązania wynikającego z ww. umowy pożyczki w łącznej kwocie 391.677,37 zł, na którą składają się: należność główna w kwocie 130.273,88 zł, koszty postępowania sądowego i egzekucyjnego w kwocie 3.846 zł oraz odsetki ustawowe na dzień 31 marca 2021 r. w kwocie 257.557,49 zł. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 139 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 690), art. 6c ust. 2, art. 18 ust. 4a i ust. 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514), zwanej dalej ustawą.
W uzasadnieniu decyzji organ odnotował okoliczność wydania przez Sąd Okręgowy w O. Sąd Gospodarczy wyroku z dnia 21 maja 2001 r. (sygn. akt [...]) zasądzającego od pozwanych Z. B. i skarżącego - solidarnie - na rzecz strony powodowej Skarbu Państwa, tj. Powiatowego Urzędu Pracy w [...] kwotę 124.115,21 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 21 listopada 2000 r. do dnia zapłaty oraz kwotę 6.158,67 zł i zasądzającego od pozwanych solidarnie na rzecz powoda kwotę 3.000 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz nakazującego pobranie od pozwanych solidarnie na rzecz Skarbu Państwa Sądu Okręgowego w O. kwotę 7.805,76 zł tytułem wpisu, od uiszczenia którego powód jest zwolniony z mocy prawa. Prawomocnemu wyrokowi nadano klauzulę wykonalności także przeciwko małżonce dłużnika, tj. B. B. z ograniczeniem jednak jej odpowiedzialności do majątku objętego wspólnością majątkową Z. i B. małżonków B. Organ podał również, że w ramach prowadzonych postępowań egzekucyjnych od dłużników wyegzekwowano łącznie kwotę 92.360,81 zł i że dłużnicy od kilkunastu lat nie dokonywali dobrowolnych wpłat na poczet zadłużenia z tytułu udzielonej pożyczki. Następnie przypomniał, że w uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, iż w wyniku prowadzonych postępowań egzekucyjnych został pozbawiony całego majątku i obecnie nie dysponuje żadnymi nieruchomościami czy ruchomościami. W wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz działalność gospodarczą pod firmą "C. C." od dnia 6 sierpnia 2018 r. i z tego tytułu osiąga miesięczny dochód w wysokości 2.800 zł. Jego roczne przychody z działalności gospodarczej w 2018 r. wynosiły 1.600 zł, a ze stosunku pracy - 8.350 zł, zaś w 2019 r. roczne przychody wynosiły 34.510,28 zł, w 2020 r. - 53.851,50 zł. Natomiast nieruchomości oraz majątek ruchomy, jakim dysponuje skarżący to skuter [...] z 2005 r. Z kolei miesięczne wydatki skarżącego to łącznie 2.608 zł. Organ odnotował, że podobnie wniosek uzasadnili małżonkowie B., którzy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Z. B. oświadczył, że osiąga miesięczny dochód z tytułu prac zleconych w wysokości 1.000 zł, a jego miesięczne wydatki wynoszą łącznie 970 zł. Z kolei B. B. oświadczyła, że osiąga miesięczny dochód z tytułu prac zleconych w wysokości 400-500 zł, a miesięczne wydatki wynoszą łącznie 520 zł. Jednocześnie małżonkowie stwierdzili, że nie posiadają nieruchomości i majątku ruchomego. Ponadto nie odpowiedzieli na wezwanie organu i nie przedłożyli dokumentów potwierdzających złożone oświadczenia, w tym nie uzupełnili oświadczeń o posiadanym prawie własności do nieruchomości. Również w ponownie prowadzonym przez organ postępowaniu na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji, małżonkowie nie przedłożyli żądanych przez organ dokumentów dotyczących majątku, osiąganych dochodów za lata 2016-2020 i ponoszonych wydatków. Natomiast częściowo informacje w tym zakresie organ pozyskał z Urzędu Skarbowego w W. W dalszej kolejności organ analizował przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 18 ust. 4a ustawy, który miał w sprawie zastosowanie na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Na tej podstawie stwierdził, że fakt posiadania przez dłużników solidarnych stałych dochodów, do których można skierować egzekucję, oznacza, iż przesłanka umorzenia pożyczki określona w art. 18 ust. 4a pkt 1 ustawy nie została spełniona. O braku spełnienia tej przesłanki świadczy i to, że małżonkowie B. posiadają majątek w postaci nieruchomości. Organ uznał też, że ustalona w postępowaniu wyjaśniającym sytuacja rodzinna i materialna zobowiązanych nie daje podstaw do zastosowania art. 18 ust. 4a pkt 2 ustawy. Kwota, jaką skarżący dysponuje, daje podstawy do uznania, że nie jest pozbawiony niezbędnych środków utrzymania. W kwestii przesłanki określonej w art. 18 ust. 4a pkt 4 wywodził, że na dzień wydania decyzji wyegzekwowano z majątku skarżącego na poczet zobowiązania kwotę 92.360,81 zł, która to kwota wielokrotnie przewyższyła koszty prowadzonych postępowań egzekucyjnych. Również pozostała do wyegzekwowania kwota jest wielokrotnie wyższa niż koszty ewentualnych dalszych postępowań egzekucyjnych. W konsekwencji Starosta uznał, że w sprawie nie zachodzą żadne szczególne względy gospodarcze lub społeczne (art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy), tj. nadzwyczajne nieprzewidywalne okoliczności. W rozważanym przypadku nie miały bowiem miejsca zdarzenia losowe, niezależne od woli strony, jak np. klęski żywiołowe, wypadki, które spowodowały zaistnienie trudnej sytuacji materialnej dłużników. Dla Starosty nie bez znaczenia dla oceny sprawy jest również postawa pożyczkobiorców, którzy nie zastosowali się do obowiązków wynikających z zawartej umowy pożyczki, nie rozliczyli środków finansowych otrzymanych od organu. Pożyczkobiorcy przez kilkanaście lat nie podjęli chociażby próby dobrowolnej spłaty zasądzonej należności nawet w mniejszych kwotach, w celu zmniejszenia zadłużenia. Zauważył organ, że w interesie społecznym leży udzielanie pożyczek bezrobotnym z Funduszu Pracy na podjęcie działalności na własny rachunek i ich racjonalne wykorzystanie, ale również czuwanie przez organ nad odzyskiwaniem tych funduszy w celu ich racjonalnego wykorzystania przez innych bezrobotnych. Wedle Starosty udzielenie wnioskowanego umorzenia należności stawiałoby dłużników w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do innych podmiotów wywiązujących się ze swoich zobowiązań w sposób uwzględniający poszanowanie dla obowiązujących przepisów prawa. Byłoby to sprzeczne również z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa. Co do zasady, nieudolne czy nieudane prowadzenie działalności gospodarczej nie powinno obciążać społeczeństwa i - jak chcą pożyczkobiorcy - uzasadniać umorzenia należności. Za umorzeniem pożyczki nie przemawiają także szczególne względy gospodarcze lub społeczne, bowiem organy administracji publicznej zobligowane są do podejmowania działań w celu odzyskania środków publicznych, a umorzenie pożyczki w przedmiotowej sprawie stanowiłoby bezpodstawne uszczuplenie środków finansowych z Funduszu Pracy. Dodał organ, że jego stanowisko jest tym bardziej uzasadnione w sytuacji, gdy B. i Z. B. - pomimo dwukrotnego wezwania - nie ustosunkowali się do wezwań organu i nie przedłożyli żadnych dokumentów. Świadczy to o lekceważącym podejściu dłużników do swoich obowiązków związanych ze spłatą zaciągniętej pożyczki. Końcowo zaznaczył Starosta, że Powiatowa Rada Rynku Pracy w [...] na posiedzeniu w dniu 28 czerwca 2021 r. jednogłośnie wydała negatywną opinię w sprawie umorzenia zobowiązania.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wniósł o jej zmianę i umorzenie w całości zobowiązania wynikającego z umowy pożyczki z dnia 31 sierpnia 1999 r., ewentualnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że w obecnie prowadzonym postępowaniu Starosta powtórzył błędy, jakie popełnił przy wydawaniu pierwszej decyzji w sprawie, tj. decyzji z dnia 28 września 2021 r. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, który "wskazał w sposób dorozumiany, iż sytuacja majątkowa dłużników rodzi najprawdopodobniej podstawy dla umorzenia zaległości pożyczkowych". Ponadto - wedle skarżącego - Starosta niewłaściwie określił w decyzji wysokość zobowiązania, ponieważ roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem Sądu Okręgowego w O. z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt [...], o świadczenie okresowe należne w przyszłości przedawnia się z upływem trzech lat. Podkreślił skarżący, że wyegzekwowana podczas pierwszej egzekucji kwota 92.360,81 zł pochodziła z jego majątku i "słuszną decyzją" byłoby jej zarachowanie na poczet należności głównej, gdyż organ powinien był poprzestać na odzyskaniu udzielonych środków z Funduszu Pracy, a nie na ich wyegzekwowaniu z odsetkami od osób, którym pomimo podjętego wysiłku nie udało się poprowadzić działalności gospodarczej. W dalszej części odwołania skarżący zakwestionował prawidłowość ustalenia przez organ majątku małżonków B., bo m.in. nie wyjaśniono, jakim majątkiem dysponują, jakie osiągają dochody, czy z należącej do nich nieruchomości możliwe jest prowadzenie egzekucji i czy egzekucja ta daje szanse na zaspokojenie wierzytelności. Jeśli zaś chodzi o stan majątku skarżącego organ - w przekonaniu skarżącego - powtórzył błędy prowadzonego pierwotnie postępowania. Mianowicie stwierdzenie, że dłużnik dysponuje majątkiem w postaci zarobków na poziomie 2.800 zł (przy kosztach utrzymania pochłaniających obecnie całość tych dochodów), z których to zarobków można prowadzić egzekucję bez uszczerbku dla utrzymania dłużnika, są "gołosłowne i niepoważne", zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę inflację i wzrost cen produktów żywnościowych. Zaznaczył skarżący, że jego dochody ledwo starczają na utrzymanie, więc dalsze ich uszczuplanie świadczy o pozbawieniu dłużnika niezbędnych środków utrzymania. Dodatkowo zarzucił, że organ pominął przy rozstrzyganiu i ocenie sytuacji dłużników "dyrektywę sprawiedliwości", ponieważ egzekucja w sposób realny obciążałaby jedynie jego osobę. Nadto ponawianie bezskutecznych w efekcie postępowań egzekucyjnych prowadzi do sytuacji, w której bieg przedawnienia roszczeń jest przerywany, a "widmo postępowania egzekucyjnego" ciąży nad dłużnikami pomimo faktu, że ich sytuacja materialna uzasadnia wnioskowane umorzenie zobowiązań.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na ustalenia faktyczne dokonane przez Starostę [...] oraz ocenę prawną tego organu co do braku spełnienia przez dłużników przesłanki określonej w art. 18 ust. 4a pkt 2, pkt 3 i pkt 5 ustawy. Podkreślił, że pożyczka udzielona dłużnikom ze środków Funduszu Pracy miała na celu pomoc w prowadzeniu działalności na własny rachunek i była udzielona pod określonymi warunkami, które nie zostały spełnione w żadnym stopniu. Tymczasem organ administracji - związany treścią art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej w skrócie K.p.a. - zobowiązany jest kierować się przede wszystkim interesem publicznym i uwzględniać interes strony, o ile zgłoszone żądanie można uznać za słuszne. Instytucja umorzenia długu publicznoprawnego musi być traktowana wyjątkowo, czyli ma zastosowanie wobec osób znajdujących się w sytuacjach szczególnych, wymagających wsparcia ze strony wspólnoty publicznej. Takie szczególne okoliczności odnoszące się do warunków życia zobowiązanych nie zostały przez nich wykazane. Dodał też Wojewoda, że analiza znajdujących się w aktach sprawy dokumentów pozwala wywieść wniosek, iż organ pierwszej instancji przeprowadzając powtórne postępowanie, zastosował się do zarzutów poczynionych przez organ odwoławczy i naprawił wskazane błędy proceduralne, prawidłowo ustalił stan faktyczny i przeniósł go na grunt rozważania przesłanek stanowiących podstawę umorzenia przedmiotowego zobowiązania, tj. przepisów art. 18 ust. 4a ustawy. W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] uzyskał informacje umożliwiające określenie stanu majątkowego zobowiązanych w wymaganym zakresie, co znalazło odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym i tym samym przełożyło się na prawidłowe ustalenie braku spełnienia przesłanek do umorzenia zobowiązania.
W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 4a pkt 2 ustawy, polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń dotyczących stanu majątkowego dłużników, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to błędne ustalenie, że skarżący dysponuje kwotą pozwalającą na zaspokojenie niezbędnych potrzeb i jednocześnie umożliwiającą prowadzenie wobec niego postępowania egzekucyjnego, a także niezastosowanie art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy, który w realiach sprawy pozwala umorzyć pożyczkę, gdyż przemawiają za tym szczególne względy społeczne,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie zbadania możliwości zbycia nieruchomości dłużników B. i Z. B. oraz zaspokojenia w ten sposób wierzytelności Starosty [...], oraz dokonanie błędnej oceny co do możliwości prowadzenia egzekucji z majątku C. C. bez uszczerbku dla zaspokojenia przez niego niezbędnych potrzeb, a także nieustalenie, że za umorzeniem zobowiązań przemawiają szczególne względy społeczne.
W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Ponadto domagał się zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu, akcentując dodatkowo, że nie tylko Starosta nie rozważył dostatecznie wnikliwie wszystkich okoliczności sprawy, gdy próbował wykazać, że majątek, jakim dysponuje skarżący, B. B. i Z. B. jest wystarczający do dochodzenia należności, mimo iż nie posiadał pełnego materiału dowodowego, ale również Wojewoda Opolski bazował na materiale dowodowym, który uprzednio uznał za niewystarczający do wydania trafnego rozstrzygnięcia w sprawie, a który został powielony przez Starostę w ponownie wydanej decyzji. W efekcie Wojewoda zaakceptował powtórzone błędy prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania. Nadto stwierdził, że w realiach sprawy zachodzą szczególne względy społeczne do umorzenia pozostałej części pożyczki i nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że posiadanie przez dłużników solidarnych stałych dochodów, z których można egzekwować należność, a także fakt posiadania przez B. i Z. B. majątku w postaci nieruchomości, oznacza brak spełnienia przesłanki określonej w art. 18 ust. 4a pkt 1 ustawy. Podniósł, że nieruchomość małżonków B., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], jest niewielka, obciążona hipotekami na znaczne kwoty, stanowi nieużytek o znikomej wartości rynkowej i w stosunku do tej nieruchomości prowadzone jest już postępowanie egzekucyjne. Zatem zaspokojenie należności PUP w [...] z przedmiotowej nieruchomości jest niemożliwe, co potwierdza treść załączonego do skargi wydruku księgi wieczystej. Zaznaczył, że w tym zakresie organy nie poczyniły jednak koniecznych ustaleń i nie stwierdziły braku majątku po stronie dłużników – B. i Z. B., z którego można dochodzić należności. Ponadto w skardze skarżący kolejny raz powołał się na swoją trudną sytuację materialną oraz na brak możliwości prowadzenia egzekucji z majątku dłużników.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, uznając stawiane w niej zarzuty za nieuzasadnione i argumentując, że w niniejszej sprawie została zbadana sytuacja majątkowa i finansowa stron, zaś Starosta [...] działał w granicach uznania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podkreślenia wymaga, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym sąd bierze pod uwagę w pierwszej kolejności, tj. przed zbadaniem zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.
Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 18 ust. 4a ustawy, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 139 pkt 5 cyt. wcześniej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli:
1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności;
2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania;
3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;
4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności;
5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne.
Zaznaczyć trzeba, że rozstrzygnięcie wniosku skarżącego oraz Z. i B. B. o umorzenie opisanych wyżej zobowiązań podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 18 ust. 4b ustawy, w którym ustawodawca użył zwrotu "może umorzyć". Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy on zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 590/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do powyższego, badając prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ jest zbyt ogólnikowe i nie tłumaczy w sposób wystarczający motywów wydanego rozstrzygnięcia. Poza tym w postępowaniu odwoławczym dopuszczono się naruszenia szeregu zasad postępowania administracyjnego przez niedokonanie ponownej oceny merytorycznej całości sprawy. W pierwszym rzędzie wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Przepis § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Analizując treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że akt ten praktycznie pozbawiony jest uzasadnienia prawnego. Nie przedstawiono oraz nie omówiono w nim bowiem zastosowanych przepisów, ograniczając się tylko do ich zacytowania. Organ nie omówił też przesłanek określonych w art. 18 ust. 4a ustawy w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy. Pomimo zakwestionowania przez skarżącego wysokości kwoty ustalonego zobowiązania organ nie przedstawił żadnych bliższych wyjaśnień w tym zakresie. W ocenie Sądu decyzja organu drugiej instancji głównie przedstawia przebieg postępowania przez wskazanie podejmowanych przez Starostę [...] czynności i ustaleń przez ten organ poczynionych. Natomiast całe stanowisko merytoryczne Wojewody Opolskiego sprowadza się w zasadzie do jednego podsumowującego zdania, że analiza znajdujących się w aktach sprawy dokumentów pozwala wywieść wniosek, iż organ pierwszej instancji przeprowadzając powtórne postępowanie, zastosował się do zarzutów poczynionych już wcześniej przez organ odwoławczy i naprawił wskazane błędy proceduralne, prawidłowo ustalił stan faktyczny i przeniósł go na grunt rozważania przesłanek stanowiących podstawę umorzenia przedmiotowego zobowiązania, tj. przepisów art. 18 ust. 4a ustawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, o jakie konkretnie błędy proceduralne chodzi i jak zostały naprawione, a także co było przedmiotem jego samodzielnej oceny i jakie okoliczności uwzględnił w kontekście przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, jakie okoliczności organ drugiej instancji uwzględnił formułując stanowisko, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa. Ponadto Wojewoda uznając, że nie zostały wykazane przez wnioskodawców szczególne okoliczności odnoszące się do warunków życia zobowiązanych, nie wytłumaczył, jakie okoliczności stanowiły przedmiot jego analizy. W ocenie Sądu organ drugiej instancji w swoich rozważaniach pominął przede wszystkim wyjaśnienie zastosowanych podstaw prawnych w kontekście okoliczności faktycznych sprawy. Słusznie więc zarzuca skarżący, że organ odwoławczy z naruszeniem przepisów K.p.a. nie dokonał ponownego rozpatrzenia i oceny zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. Nadto uzasadnienie decyzji organu odwoławczego należy uznać miejscami za mylące, ponieważ organ wskazując, iż działa w granicach tzw. uznania administracyjnego, odwołał się do decyzji podejmowanej w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, czyli sprawy o zupełnie innym przedmiocie niż sprawa rozpoznawana. Poza tym Wojewoda w uzasadnieniu nie odniósł się do kwestii, które był przedmiotem ustaleń i oceny organu pierwszej instancji.
W związku z uchybieniami organu odwoławczego podkreślenia wymaga, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie w postępowaniu sądowym weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie sprostał powyższym obowiązkom, naruszając wskazane wyżej przepisy. Stanowisko organu co do braku spełnienia przez dłużników przesłanek do umorzenia zobowiązania wynikającego z umowy pożyczki zawartej w dniu 31 sierpnia 2022 r., jest dowolne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione w sferze prawnej, jak i faktycznej.
W związku z ujawnionymi uchybieniami organu wyjaśnić również należy, że z ustanowionej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przypomnieć też przyjdzie, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, jak też konsekwencją dokonania przez organ odwoławczy oceny, która - co do istoty - uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że nie można sprowadzać celu postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Organy obu instancji powinny samodzielnie ustalić oraz uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. W orzecznictwie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. To decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego. Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, a także wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10).
W ocenie Sądu wskazanych wyżej powinności Wojewoda Opolski nie dopełnił, ograniczając się w znacznej mierze do kontroli kwestionowanego w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia w odniesieniu do jednego zarzutu odwołania, a to dotyczącego braku kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, oraz do przedstawienia ogólnego wniosku końcowego w tym zakresie. Ponadto w istotnych kwestiach uzasadnienie organu odwoławczego stanowi sprawozdanie z ustaleń organu pierwszej instancji, bez odniesienia tych okoliczności do przepisów prawa. Poza tym w sytuacji, gdy strona postępowania zgłasza konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 K.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji. W postępowaniu odwoławczym skarżący zgłosił konkretne zarzuty dotyczące m.in. następujących kwestii: nieprawidłowego określenia wysokości zobowiązania, przedawnienia roszczeń, wadliwej oceny w zakresie niespełnienia przesłanki z art. 18 ust. 4a pkt 2 ustawy, celowości w okolicznościach sprawy zarachowania wyegzekwowanej kwoty na poczet należności głównej, naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej i równości w kontekście prowadzenia egzekucji tylko wobec skarżącego i niepodejmowania egzekucji z majątku pozostałych dłużników, jednakże Wojewoda Opolski zarzuty te zignorował. Sąd podziela natomiast pogląd prezentowany w orzecznictwie, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12).
Z przedstawionych przyczyn Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył wskazane powyżej przepisy procedury administracyjnej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powtórzyć przyjdzie, że Wojewoda dokonał jedynie kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a nie ponownego, samodzielnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W znaczących, wskazanych wyżej kwestiach nie dokonał oceny prawidłowości stanowiska Starosty. Pominął przy tym obowiązek sporządzenia uzasadnienia z zachowaniem ustawowych wymogów, a więc przede wszystkim zasad ogólnych K.p.a. Stwierdzone uchybienia świadczą o niedokonaniu przez organ odwoławczy kompleksowej analizy sprawy, w tym o braku rozważenia w sposób wyczerpujący spornych okoliczności w kontekście zarzutów odwołania. Zaznaczyć również trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w wyjaśnianiu podstaw prawnych rozstrzygnięcia i poszukiwanie argumentacji przemawiającej za zasadnością zaprezentowanego przez organ stanowiska, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. To na organie spoczywa obowiązek merytorycznego załatwienia sprawy. Dokonując oceny w opisanym zakresie, Sąd nie rozstrzyga więc o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.
Według Sądu kwestionowane rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia - głównie wobec niewyjaśnienia przez Wojewodę stanowiska zajętego w sprawie - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierował się odmawiając skarżącemu umorzenia w całości zobowiązania wynikającego z zawartej umowy pożyczki. Stwierdzone uchybienia potwierdzają zaś zasadność zarzutów skargi o braku wyczerpującego rozważenia wszystkich zarzutów odwołania i braku ponownego rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w tym wyczerpującego zbadania spornych okoliczności faktycznych.
Podsumowując powiedziane wyżej, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem zwłaszcza wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Dokonana przez organ ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organu, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast stwierdzone uchybienia przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro rzutowały na rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, które wymaga ustalenia stanu faktycznego w sposób zindywidualizowany oraz wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ, tak aby swoboda uznania organu nie przerodziła się w dowolność. Wykazane uchybienia stanowią podstawę do postawienia organowi skutecznego zarzutu naruszenia przede wszystkim art. 107 § 3 K.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie -w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. Poza tym rzeczą organu będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.