II SA/OP 215/22

II SA/Op 215/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Daria Sachanbińska
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 149 § 1 pkt 4, art. 149 § 1, art. 148 § 1, art. 149 § 3 i § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 marca 2022 r., nr SKO.40.1674.2021.za w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego w sprawie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez B. B. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący), reprezentowanego przez pełnomocnika, decyzją z 2 marca 2022 r., nr SKO.40.1674.2021.za, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu, odwołania strony od decyzji Wójta Gminy [...] z 31 marca 2021 r., nr [...], odmawiającej uchylenia, w trybie wznowieniowym, ostatecznej decyzji własnej z 21 stycznia 2019 r., nr [...], o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.
Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Pismem z 3 czerwca 2020 r., które wpłynęło do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: GOPS), strona zwróciła się o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją Wójta Gminy [...] z 12 lutego 2020 r., nr [...]. We wniosku strona powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym uznania za dłużnika alimentacyjnego oraz na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Stwierdziła, że przedstawione przyczyny sprawiają, iż konieczne jest wznowienie postępowania o uznaniu jej za dłużnika alimentacyjnego. Uzasadniając wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, wskazał wnioskodawca, że jest osobą niepełnosprawną i nie mógł osobiście stawić się w wyznaczonym terminie do GOPS w [...] ze względu na bariery architektoniczne blokujące mu wejście (porusza się o kulach lub na wózku inwalidzkim, a w niektóre dni nie może w ogóle się poruszać). Ponadto nie został poinformowany należycie o możliwości przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego w miejscu zamieszkania (art. 50 § 3 Kpa). Z tego powodu nie wypowiedział się w sprawie oraz nie złożył żadnych dokumentów, a jego udział ograniczył się tylko do jednego telefonu do GOPS. Od przedmiotowej decyzji nie odwołał się, gdyż "nie był jej świadomy". Podniósł, że postępowanie toczące się pod wskazaną wyżej sygnaturą ograniczyło się do stwierdzenia, że nie stawił się na wywiad alimentacyjny. Tymczasem, zgodnie z przywołanymi we wniosku przepisami, konieczne jest przeprowadzenie postępowania, zaś samo niezgłoszenie się na wywiad alimentacyjny nie może stanowić podstawy uznania kogoś za dłużnika alimentacyjnego. Niezbędne jest przeprowadzenie całego postępowania i wyjaśnienie także, dlaczego strona nie stawiła się na wywiad alimentacyjny. Wskazał ponadto, że w sprawie są istotne okoliczności faktyczne i dowody na ich poparcie, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi wydającemu decyzję, tj. informacja, iż strona jest osobą niepełnosprawną utrzymującą się jedynie z renty, przez co nie może podjąć zatrudnienia, by wywiązywać się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie co najmniej 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. W związku z tym, w ocenie wnioskodawcy, zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa uzasadniające wznowienie postępowania i jeszcze raz rozpatrzenie, czy może być uznany za dłużnika alimentacyjnego. Do wniosku załączono kserokopie: orzeczenia o niepełnosprawności z 2 lutego 2018 r. oraz decyzji o podwyższeniu renty z 1 marca 2020 r., które mają wskazywać na obiektywne przyczyny braku możliwości płacenia większej kwoty alimentów.
Postanowieniem z 23 czerwca 2020 r., nr [...], organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 21 stycznia 2019 r., nr [...]. W podstawie prawnej wymienił: art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 Kpa. W jego uzasadnieniu odwołał się do wniosku strony z 3 czerwca 2020 r. akcentując, że strona zarzuciła w nim, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 Kpa. Po przytoczeniu treści art. 145 § 1 pkt 1-8 Kpa organ wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującym orzecznictwem złożenie podania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Organ może badać wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 Kpa. Przedłożona dokumentacja medyczna strony nie była znana organowi, który wydał decyzję. Analizując ponownie przedmiotową sprawę ustalono, iż w sprawie zaistniały warunki pozwalające na wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania.
Następnie organ I instancji decyzją z 14 lipca 2020 r., nr [...], odmówił uchylenia w trybie wznowieniowym kwestionowanej przez stronę decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu obszernie zrelacjonował przebieg postępowania zakończonego tą decyzją, po czym stwierdził, że dłużnik alimentacyjny był zawiadamiany należycie i w sposób prawidłowy o wszystkich prowadzonych czynnościach. Nie stawił się na wywiad alimentacyjny. Co więcej, pomimo tego, że osobiście odebrał wezwanie na ten wywiad, nie zawiadomił Kierownika GOPS w [...], o braku możliwości stawienia się w GOPS w [...] w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego. Zdaniem organu, wnioskodawca zainteresował się sprawą w chwili, gdy został poinformowany o zatrzymaniu prawa jazdy przez Starostę [...]. Oceniając zaś argumentację wnioskodawcy dotyczącą zaistnienia przesłanki wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa organ stwierdził, że o ile faktycznie nie dysponował wskazanymi przez stronę nowymi dowodami, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, to jednak dowody te nie są istotne w sprawie, gdyż niepełnosprawność strony, jak również brak możliwości podjęcia zatrudnienia, nie są kluczowym czynnikiem do podjęcia decyzji o uchyleniu w/w decyzji. Organ stwierdził, że nie został powiadomiony przez stronę o braku możliwości zgłoszenia się do GOPS w [...] ze względu na zły stan zdrowia lub niepełnosprawność i dodał, że po uzyskaniu takiej informacji (np. listownie lub telefonicznie) zostałyby powzięte działania zmierzające do przeprowadzenia przez osobę uprawnioną wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego w miejscu zamieszkania strony. Zaakcentował nadto, że przed wydaniem decyzji z 21 stycznia 2019 r. strona nie kontaktowała się z GOPS w [...]. Organ ponownie zauważył, że strona była prawidłowo powiadamiana o wszystkich czynnościach a zainteresowała się sprawą w chwili powzięcia informacji o zatrzymaniu prawa jazdy. Podkreślił, że strona 22 stycznia 2020 r. zgłosiła się do GOPS w [...] celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego.
W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie min.:
1) art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy w sprawie zachodzą przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, gdyż nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy i na jaw wyszły nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi I instancji;
2) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, a w wyniku tego niewłaściwe przyjęcie, że przedstawione przez stronę okoliczności, takie jak jej niepełnosprawność oraz brak możliwości zatrudnienia, w wyniku czego niemożliwe jest wpłacanie kwot w wysokości min. 50% ustalonych alimentów, nie są kluczowe do podjęcia decyzji o uchyleniu decyzji z dnia "12 stycznia 2019 r.".
Autor odwołania wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych wydruków fotografii wejścia do Urzędu Gminy [...], w którym mieści się też GOPS, dla wykazania, że budynek ten jest nieprzystosowany dla korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne. Zakwestionował też argumentację zaprezentowaną przez organ w zaskarżonej decyzji oraz wskazał, dlaczego jego zdaniem
organ nie mógł zrealizować w postępowaniu zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa, przez co zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania SKO w Opolu decyzją z 30 października 2020 r., nr SKO.40.1867.2020.za, uchyliło zaskarżoną decyzję z 14 lipca 2020 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz regulacji dotyczących wznowienia postępowania, Kolegium zauważyło, że strona nie wskazała w trakcie całego postępowania, aby jej wniosek wznowieniowy dotyczył decyzji z 21 stycznia 2019 r., nr [...], gdyż we wniosku tym datę wydania decyzji określiła jako: 12 luty 2020 r., zaś w odwołaniu - jako 12 styczeń 2019 r. Organ I instancji w inicjującym postępowanie wznowieniowe postanowieniu z 23 czerwca 2020 r. stwierdził, że nastąpił błąd w dacie wydania decyzji. Tymczasem, gdy postępowanie ma się toczyć na wniosek, to wyłącznie strona jest uprawniona do sprecyzowania jego przedmiotu, nie zaś organ. Kolegium uznało, że konieczne jest ustalenie przez organ I instancji ze stroną daty wydania decyzji, której dotyczy jej wniosek z 3 czerwca 2020 r. o wznowienie postępowania.
Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca w całym postępowaniu wznowieniowym w żaden sposób nie odniósł się do kwestii dochowania terminu, o którym w art. 148 Kpa, zaś organ nie wezwał go do złożenia stosownych wyjaśnień w tym zakresie. Zarazem w ocenie Kolegium organ I instancji na temat dochowania przedmiotowego terminu nie wypowiedział się ani w postanowieniu z 23 czerwca 2020 r. o wznowieniu postępowania, ani w zaskarżonej decyzji, czym naruszył dyspozycję art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powołując się na orzecznictwo Kolegium stwierdziło jednocześnie, że jeżeli nie można ustalić, czy organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, gdyż w ogóle nie badał on kwestii zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 Kpa, to organ odwoławczy ma podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z 15 lutego 2021 r. organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika strony, aby w przypadku podtrzymywania wniosku z 3 czerwca 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego wyjaśnił jakiej decyzji dotyczy ten wniosek, poprzez podanie jej daty i numeru, oraz wskazał w jakim terminie strona dowiedziała się o decyzji z 21 stycznia 2019 r.
Odpowiadając pełnomocnik strony oświadczył, iż podtrzymuje wniosek z 3 czerwca 2020 r. o wznowienie postępowania. Jednocześnie wyjaśnił, że wniosek ten dotyczy decyzji z 21 stycznia 2019 r., nr [...], o uznaniu jego mocodawcy za dłużnika alimentacyjnego, która stała się ostateczna 12 lutego 2019 r. i wniósł o dopuszczenie dowodu z jej doręczenia wnioskodawcy, na okoliczność tego, czy i kiedy miał on możliwość zapoznania się z nią. Wskazał również, że strona o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz okolicznościach jakie może podać w takim wniosku dowiedziała się "w trakcie korzystania z pomocy prawnej w Kancelarii swojego pełnomocnika", co miało miejsce "w maju 2020 r.". Wcześniej – jak zaznaczył pełnomocnik – strona nie miała świadomości, że ma możliwość prawną takiego działania oraz jakie dowody, czy też dokumenty należy przedłożyć.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy [...], wydał wskazaną na wstępie decyzję z 31 marca 2021 r. odmawiającą uchylenia w trybie wznowieniowym własnej decyzji z 21 stycznia 2021 r. W jej uzasadnieniu opisał przebieg prowadzonego postępowania wznowieniowego. Przedstawił przy tym działania, które podejmował już po wydaniu objętej wnioskiem o wznowienie postępowania decyzji z 21 stycznia 2019 r. Następnie przedstawił przebieg postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z 15 kwietnia 2019 r., nr [...], o zatrzymaniu stronie prawa jazdy kat. B. Ponadto przytoczył treść art. 145 § 1 pkt 1-8 Kpa, oraz przeanalizował szczegółowo przesłanki wznowienia postępowania przewidziane w punktach 4 i 5 tej regulacji. Odnosząc się w dalszej kolejności do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z 21 stycznia 2019 r. o uznaniu B. B. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych – organ wyjaśnił, iż według jego ustaleń, dłużnik alimentacyjny był zawiadamiany należycie i w sposób prawidłowy o wszystkich prowadzonych czynnościach. Nie stawił się jednak na wywiad alimentacyjny. Co więcej, jak zaznaczył, pomimo tego, że osobiście odebrał wezwanie na ten wywiad, nie zawiadomił Kierownika GOPS w [...], o braku możliwości stawienia się w GOPS w [...] w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego.
Zdaniem organu pierwszoinstancyjnego, wnioskodawca zainteresował się sprawą w chwili, gdy został poinformowany o zatrzymaniu prawa jazdy przez Starostę [...]. Oceniając argumentację wnioskodawcy dotyczącą zaistnienia przesłanki wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa organ ponownie wskazał, że faktycznie nie dysponował wskazanymi przez stronę nowymi dowodami, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, to jednak – na co zwrócił uwagę – dowody te nie są jednak istotne w sprawie, gdyż niepełnosprawność strony, jak również brak możliwości podjęcia zatrudnienia, nie są kluczowym czynnikiem do podjęcia decyzji o uchyleniu w/w decyzji.
Jednocześnie organ I Instancji stwierdził, że nie został powiadomiony przez B. B. o braku możliwości zgłoszenia się do GOPS w [...] ze względu na zły stan zdrowia lub niepełnosprawność i dodał, że po uzyskaniu takiej informacji zostałyby powzięte działania zmierzające do przeprowadzenia przez osobę uprawnioną wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego w miejscu zamieszkania strony. Także tym razem zaakcentował, że przed wydaniem decyzji z 21 stycznia 2019 r. strona nie kontaktowała się z GOPS w [...]. Ponownie zaznaczył, że wnioskodawca był prawidłowo powiadamiany o wszystkich czynnościach a zainteresował się sprawą w chwili powzięcia informacji o zatrzymaniu prawa jazdy. Podkreślił organ pierwszoinstancyjny, że 22 stycznia 2020 r. zgłosił się on do GOPS w [...] celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Odwołując się do pisma pełnomocnika strony zawierającego wniosek o dopuszczenie dowodu z doręczenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania organ stwierdził, że na tej podstawie uznaje, że B. B. "miał świadomość wydania decyzji i daty jej uprawomocnienia się".
Tym razem również strona, nadal reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z 7 maja 2021 r., odwołała się od powyższej decyzji z 31 marca 2021 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania o uznanie jej dłużnikiem alimentacyjnym z powodu braku przesłanek do uznania za takiego dłużnika, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucił pełnomocnik strony naruszenie: 1) art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy w sprawie zachodzą przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, gdyż odwołujący się nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy i na jaw wyszły nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi I instancji; 2) art. 50 § 3 poprzez jego niezastosowanie, przez co odwołujący się nie brał udziału w postępowaniu w sposób o jakim mowa w art. 10 § 1 Kpa; 3) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, poprzez: a) dowolną a nie swobodną ocenę dowodów i niewłaściwe przyjęcie, że okoliczności takie jak niepełnosprawność odwołującego się i brak możliwości zatrudnienia, nie są kluczowe do podjęcia decyzji o uchyleniu decyzji z dnia 21 stycznia 2019 r. w sytuacji, w której skarżący utrzymuje się wyłącznie z renty, zaś z uwagi na niepełnosprawność nie może podjąć pracy na jakimkolwiek stanowisku, co uniemożliwia mu wpłacanie kwot w wysokości min. 50% ustalonych alimentów, b) uznanie, że odwołujący się zainteresował się sprawą dopiero w momencie, w którym doszło do poinformowania go o zatrzymaniu prawa jazdy przez Starostę [...]; 4) art. 80 Kpa poprzez uznanie, że nie została wykazana przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, choć z całokształtu materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że nie był on w stanie brać udziału w postępowaniu w normalny sposób i nie było to spowodowane jego winą.
W uzasadnieniu podniósł pełnomocnik, że dokonywanie przez organ doręczeń i zawiadomień nie stanowi dowodu na jego udział w postępowaniu w sposób określony w art. 10 § 1 Kpa, podczas gdy zgodnie z tym przepisem obowiązek zapewnienia uczestnictwa spoczywa na organie, a nie na stronie. Organ nie tylko zaniechał oceny okoliczności dotyczących niepełnosprawności strony, ale nie dołożył też starań, by odwołujący się mógł brać udział w postępowaniu w sposób określony w przywołanym przepisie. Z tego powodu strona nie mogła wziąć udziału w takich czynnościach procesowych jak wywiad alimentacyjny i złożenie oświadczenia majątkowego. Ponadto stwierdził, że w sprawie, w której chodzi o "realizację świadczenia pieniężnego", nie można uznać, że okoliczności takie jak niepełnosprawność odwołującego się i brak możliwości zatrudnienia nie są kluczowe do podjęcia decyzji o uchyleniu decyzji z dnia 21 stycznia 2019 r. Uznanie przez organ, że wnoszący odwołanie zainteresował się sprawą dopiero gdy doszło do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, stanowi dowolną i tendencyjną ocenę materiału dowodowego. W ocenie pełnomocnika organ nie wskazał, czy strona udała się samodzielnie do Urzędu Gminy, czy też korzystała z pomocy osób trzecich, co ma również doniosłe znaczenie w sprawie, w której organ I instancji miał urzędową wiedzę, że odwołujący się jest osobą niepełnosprawną. Nadto podniósł pełnomocnik, że korzystanie z samochodu jest dla jego mocodawcy jedyną możliwością przemieszczania się, w tym jazdy do szpitala, czy na zabiegi, gdyż w Gminie [...] nie ma rozwiniętej sieci komunikacji samochodowej (publicznej) i nie jest ta komunikacja przystosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych. Zdaniem odwołującego w toku postępowania wykazał, że zachodzi wobec niego przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Powtórzył, że z całokształtu materiału dowodowego niewątpliwie wynika, że nie był w stanie brać udziału w postępowaniu w "normalny sposób" i nie było to spowodowane jego winą a wyłącznie niepełnosprawnością.
Argumentując podjęte, a przytoczone na wstępie rozstrzygnięcie z 2 marca 2022 r. organ odwoławczy – po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń – jak powyżej – i przytoczeniu prawnych regulacji przedmiotu stanowiącego podstawę orzekania, wskazał, że jednym z warunków formalnych wznowienia postępowania jest ustalenie, iż zachowany został termin do wniesienia podania inicjującego to postępowanie. Uchybienie temu terminowi czyni niedopuszczalnym rozpatrzenie takiego podania. Podkreślił organ drugoinstancyjny, że wymóg ten, chociaż ma charakter formalny, stanowi istotny element konstrukcji wznowienia postępowania, bowiem postępowanie to, mające charakter nadzwyczajny, wprowadza wyjątek od zasady stałości rozstrzygnięć administracyjnych (art. 16 Kpa). Zaznaczyło Kolegium, że wznowienie zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego zawsze wiąże się z zagrożeniem dla trwałości ustalonych już stosunków prawnych. Powyższe uwarunkowania przekonują o konieczności ścisłej i restrykcyjnej interpretacji przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe, co dotyczy nie tylko podstaw wznowienia (art. 145, art. 145a i art. 145b Kpa), lecz także wymogów formalnych złożenia podania inicjującego to postępowanie.
Odnosząc się do podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zauważyło Kolegium, że termin do złożenia podania o wznowienie z tej przyczyny, stosownie do art. 148 § 2 Kpa, upłynął 28 lutego 2019 r., czyli po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji organu I instancji z 21 stycznia 2019 r. Podniosło Kolegium, że decyzję tę doręczono bowiem stronie 28 stycznia 2019 r. Z tej przyczyny w ocenie organy odwoławczego uznać należy, że podanie o wznowienie postępowania zawarte w piśmie z 3 czerwca 2020 r., nadanym w tej samej dacie w placówce pocztowej, zostało wniesione po upływie terminu wskazanego w art. 148 § 2 Kpa. Zaznaczyło jednocześnie Kolegium, że wystąpienie drugiej podstawy wznowienia postępowania, tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa), według strony sprowadza się do tego, że jest ona osobą niepełnosprawną i nie ma możliwości zatrudnienia się. W ocenie Kolegium okoliczności podnoszone przez stronę, że przed wydaniem decyzji z 21 stycznia 2019 r. nie doszło do uniemożliwienia przez nią przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego lub odmowy złożenia oświadczenia majątkowego, gdyż niedopełnienie tych obowiązków było spowodowane niepełnosprawnością i związanym z tym problemem w poruszaniu się, a zwłaszcza utrudnionym dostępem do budynku, w którym mieści się GOPS w [...], a ponadto wynikało z zaniechania przez organ przewidzianego w art. 50 § 3 Kpa przesłuchania jej w miejscu jego pobytu, wraz z podaniem o wznowienie postępowania, powinny być zgłoszone w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona się o nich dowiedziała (art. 148 § 1 Kpa). W dacie doręczenia przedmiotowej decyzji, tj. 28 stycznia 2019 r., skarżący uzyskał wiedzę, że do jej wydania doszło.
Podsumowując Kolegium uznało, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa skarżący dowiedział się również co najmniej 28 stycznia 2019 r. Natomiast wystąpienie w dniu 3 czerwca 2020 r. z wnioskiem o wznowienie z tego powodu postępowania, nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa, który upłynął 28 lutego 2019 r.
Ustosunkowując się do wyjaśnień zawartych w piśmie pełnomocnika strony z 4 marca 2021 r. Kolegium zauważyło, że w trakcie korzystania z pomocy prawnej w kancelarii pełnomocnika w maju 2020 r. strona dowiedziała się o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz o okolicznościach jakie można podać w takim wniosku. Kolegium zaakcentowało, że z punktu widzenia treści art. 148 § 1 Kpa istotne jest to kiedy skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie niejako moment "dostrzeżenia" (zorientowania się), że dana okoliczność świadczyła o wydaniu decyzji w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania (tak wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2240/18). Ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w przewidzianym ustawą terminie, jest obowiązkiem organów obu instancji. Jeżeli wbrew powyższym regułom procedury administracyjnej organ I instancji, odstępując od właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie uwzględnił omawianej okoliczności i nie umorzył wznowionego postępowania, zainicjowanego wnioskiem wniesionym po terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 Kpa, lecz zamiast tego wydał decyzję odmawiającej uchylenia, w trybie wznowieniowym, ostatecznej decyzji własnej (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa), to rola organu odwoławczego jest zareagowanie na ten stan, co też uczynił – jak zaznaczył – uchylając decyzje pierwszoinstancyjną i umarzając postępowanie pierwszej instancji w całości.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie odwoławcze w całości. W zasadniej kwestii autor skargi powtórzył dotychczas prezentowane, podniesione w odwołaniu, zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie. Zarzucił organowi odwoławczemu:
1) naruszenie "art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 Kpa poprzez umorzenie postępowania w związku z przyjęciem, że nie jest możliwe w sprawie z przyczyn formalnych wznowienie postępowania",
2) naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7 Kpa, 35 Kpa, 77 Kpa i 107 § 1 i 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego sprawy, nie rozpoznanie istoty sprawy.
Formułując te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym "kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, z uwzględnieniem nakładu pracy adwokata związanego ze sporządzeniem przedmiotowej skargi".
W jej uzasadnianiu autor skargi rozwinął zarzuty przytoczone w jej petitum, akcentując i powtarzając, że strona dopiero w czasie porady w Kancelarii dowiedziała się tak naprawdę co się w jej sprawie stało oraz jakie ma możliwości działania. Zdaniem pełnomocnika nie można przyjmować, tak jak błędnie zrobił to organ, że strona postępowania może wiedzieć jakie prawa i obowiązki wobec niej zostały złamane. Wskazał, że nie można czynić zarzutu stronie postępowania administracyjnego, że nie wie jak może działać i jakie prawa jej przysługują to "skoro z nich nie skorzystała to jej strata". Kontynuując podkreślił autor skargi, że "takie postawienie sprawy w szczególności wobec osoby niepełnosprawnej, o czym organ wiedział, jest naruszeniem jej praw i potraktowaniem jako osoby której się nic nie należy".
Ponadto wskazał, że "B. B. dowiedział się o tym co konkretnie wynika z doręczonej mu decyzji oraz jakie ma prawa w chwili porady prawnej. W wyniku tej porady prawnej ponad 2 lata temu złożył za pośrednictwem swojego pełnomocnika stosowne pismo do odpowiedniego organu. Po ponad 2 latach dopiero wskazano, że za późno złożył. Nie można się zgodzić z tym, że tego faktu nikt nie zauważył wcześniej. Dopiero SKO nie rozpoznając merytorycznie samej skargi na decyzję Gminy uznał, że przekroczono termin do złożenia wniosku o wznowienie. Nie jest to prawidłowe rozpoznanie sprawy przez SKO".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.
Przechodząc do kwestii spornej jaką jest legalność, prawidłowość rozstrzygnięcia odwoławczego, mocą którego Kolegium działając na podstawie 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu, odwołania strony od decyzji Wójta Gminy [...] z 31 marca 2021 r., odmawiającej uchylenia, w trybie wznowieniowym, ostatecznej decyzji własnej tego organu z 21 stycznia 2019 r., nr [...], o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości, z uwagi na stanowisko strony skarżącej jawi się potrzebna wskazania, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczy oceny prawidłowości postępowania głównego, a pozytywne rozstrzygnięcie w tym postępowaniu wywołuje skutki w dziedzinie procesu głównego, polegające na uchyleniu ostatecznej decyzji i uznaniu za niebyłe pewnej części, lub całego postępowania głównego. W ten sposób postępowanie szczególne łączy się z postępowaniem głównym. Postępowanie to ma też jednak pewne elementy samodzielności, przede wszystkim inny jest przedmiot postępowania.
Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały jako decyzje kończące w danej instancji nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne tj. wznowienie postępowania, regulowane przepisami art. 145-153 Kpa. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 Kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 Kpa. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 Kpa. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996).
Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 Kpa (postanowienie o wznowieniu postępowania), albo w trybie art. 149 § 3 Kpa (postanowienie o odmowie wznowienia postępowania).
Podejmując orzeczenie o wznowieniu postępowania właściwy organ – jeżeli nie działa na zasadzie oficjalności – wypowiada się wyłącznie o dopuszczalności wznowienia postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej, przy uwzględnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, oraz o zachowaniu przez podmiot wnioskujący o wznowienie terminu do wystąpienia z tym żądaniem. Do treści takiego postanowienia nie można natomiast wprowadzić stwierdzeń, co do tego czy rzeczywiście wystąpiła przesłanka wznowieniowa oraz co do formalno i materialnoprawnych skutków jej faktycznego zaistnienia. Postanowienie o wznowieniu postępowania – zgodnie z art. 149 § 2 Kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy.
Istotne też jest – co stanowczo podkreślono w doktrynie i judykaturze administracyjnej – że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa kwestie z tym związane muszą być zaskarżone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 Kpa. Z tej racji gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony, zapewnionych w art. 10 § 1 Kpa, ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym /prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego/, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania.
Ponadto nie budzi wątpliwości zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie, że nie jest dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono zaistnienia przesłanki wznowieniowej, wskazanej w art. 145 § 1 lub art. 145 a § 1 Kpa, bowiem art. 151 § 1 pkt 1 Kpa w sposób jednoznaczny przesądza, że w takich przypadkach organ może wydać jedynie decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok WSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09). Tym samym gdy stwierdzono uchybienie terminu do wznowienia postępowania, w sytuacji już po wznowieniu postępowania, to brak jest podstaw do odmowy zastosowania przez organ regulacji ustanowionej w art. 105 Kpa, czyli umorzenia postępowania.
Skoro zatem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie dopuszczalności wniosku i zachowania terminu do jego wniesienia organ odwoławczy ustalił – w sposób nie budzący wątpliwości – czemu dał wyraz w objętej skargą decyzji, że organ pierwszej instancji pomimo stwierdzenia, iż strona wniosła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu nie umorzył postępowania li tyko odmówił uchylenia decyzji objętej podaniem strony o wznowienie postępowania, to zasadnie orzekł jak w objętej skargą decyzji.
Zdaniem Sądu ujawnienie uchybienia terminu musiało skutkować stwierdzeniem, że wniosek ten został złożony z naruszeniem miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 Kpa. Dla tej oceny nie mają znaczenia powody przekroczenia ustawowego terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ w związku z zastosowaniem art. 148 § 1 Kpa, a skoro sprawa podlega ocenie jedynie co do faktu terminowego złożenia podania o wznowienie postępowania, to nie ma podstaw i uzasadnienia do innego rozstrzygnięcia jak umorzenie postępowania. Przy trafnej ocenie organów administracji, co do braku zachowania terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, to uznać należy – jak zasadnie wskazało Kolegium – że granice rozpoznania w niniejszej sprawie ograniczają się wyłącznie do oceny spełnienia formalnych przesłanek do wznowienia postępowania. Wobec ich braku organ nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy a tym samym zakończyć go w trybie ustanowionym dla takiego działania. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 176/10, wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie akcentuje się, że wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza, że kwestia zachowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania została ostatecznie przesądzona. W judykaturze wskazuje się nadto, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (zob. wyroki NSA: z 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 976/05, z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12). Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (tak tez NSA w wyroku z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 176/10, z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 889/11). Obowiązek badania zachowania przez stronę terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma też organ odwoławczy, który rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu, musi w pierwszej kolejności stwierdzić czy istniały przesłanki formalne do wznowienia postępowania. Postanowienie o wznowieniu ma charakter procesowy i nie korzysta z cechy trwałości, tak jak decyzje administracyjne (art. 16 § 1 Kpa). Jeżeli nie można ustalić czy organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, gdyż w ogóle nie badał on kwestii zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 Kpa, to organ odwoławczy ma podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po dokonaniu ustaleń w tym zakresie organ I instancji powinien albo wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa jako bezprzedmiotowego, jeżeli strona nie dochowała terminu, albo wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 Kpa, jeżeli ustali, że podanie zostało wniesione w terminie – tak: NSA w wyroku z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 550/16 oraz orzecznictwo tam przytoczone.
Podsumowując wskazać należy, że wnosząc o wznowienie to wnioskodawca ma obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jego podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 Kpa. Niemniej nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zweryfikowania tej okoliczności (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2445/15). Tym samym skoro na etapie pierwszoinstancyjnym, organ z tego obowiązku się nie wywiązał, to organ odwoławczy temu obowiązkowi sprostał, a jego ocena skutkować musiała umorzeniem wszczętego postępowania wznowieniowego. Powyższe stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Oczywistym jest, że zgodnie z art. 149 § 3 i 4 Kpa, w sytuacji niezachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania powinno być wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, na które służy zażalenie. Sytuacja ta ulega jednak zmianie, gdy wcześniej postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte - jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu, mającym na celu zakończenie postępowania administracyjnego, staje się decyzja umarzająca postępowanie administracyjne. Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do błędnego wszczęcia postępowania, to organ powinien takie postępowanie umorzyć, przy czym może, a nawet powinien, uczynić to także organ odwoławczy, gdy to dopiero on dostrzeże fakt niezachowania terminu, w ramach swoich kompetencji wynikających z art. 138 Kpa.
W ocenie Sądu organ odwoławczy wnikliwie przeanalizował zgłoszone przez stronę na każdym etapie procedowania zarzuty, rzetelnie i rzeczowo odnosząc się do argumentów zawartych na ich poparcie i zasadnie zastosował przywołane w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisy prawa. Nieuwzględnienie stanowiska strony skarżącej nie może stanowić o naruszeniu prawa, szczególnie, że organ swoje stanowisko wyczerpująco i prawidłowo uzasadnił z poszanowaniem art. 107 § 1 i § 3 Kpa.
Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Tym samym biorąc to pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę jako niezasadną.