II SA/OP 211/23

II SA/Op 211/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 439/24 - Wyrok NSA z 2025-03-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35, art. 3 pkt 7a, art 33 ust. 1, art. 39 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 2 ust. 3a, par. 12
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr IN.I.7721.12.26.2022.MO, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr IN.I.7721.12.26.2022.MO, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej również organem pierwszej instancji) z dnia 18 listopada 2022 r., nr 523/22, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce B. Sp. j. z siedzibą w O. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową w O. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a, k. m. [...], obręb O.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 15 marca 2021 r. (23 marca 2021 r. - data wpływu do organu) B. Sp. j. w O. (zwana dalej inwestorem lub Spółką) wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową, Etap drugi - przebudowa pozostałej części budynku wraz z aranżacją kondygnacji poddasza i zagospodarowania terenu, zlokalizowanego w O. przy ulicy [...]. Do wniosku załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo dla A. S. wraz z dowodem dokonania opłaty skarbowej, a także 4 egzemplarze projektu budowlanego.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Opola powiadomił strony, w tym skarżącego, o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji.
Postanowieniem z dnia 9 września 2022 r., znak [...] (po wcześniejszym trzykrotnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę z dnia 10 maja 2021 r., z dnia 20 grudnia 2021 r. i 29 kwietnia 2022 r. odpowiednio decyzjami Wojewody Opolskiego z dnia 4 października 2021 r., z dnia 28 lutego 2022 r. i z dnia 7 lipca 2022 r.) Prezydent Miasta Opola nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości wniosku, tj. projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego przez przedłożenie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót objętych przedłożonym projektem budowlanym.
Przy piśmie z dnia 16 listopada 2022 r. inwestor przedłożył w załączeniu projekt budowlany dotyczący przedmiotowego zamierzenia budowlanego posiadający uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej w skrócie [...]WKZ) oraz pozwolenie [...]WKZ z dnia 15 listopada 2022 r., nr [...], na prowadzenie robót budowlanych w obiekcie zabytkowym w zakresie określonym w powyższym projekcie. W załączonym pozwoleniu z dnia 15 listopada 2022 r. [...]WKZ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na zagospodarowanie terenu wokół budynku przy ul. [...] w O. (punkt I decyzji) oraz pozwolił na zmianę przeznaczenia ww. budynku z funkcji usługowej na funkcję hotelową oraz na prowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich w zakresie określonym w tym postanowieniu (punkt II decyzji).
Następnie decyzją z dnia 18 listopada 2022 r., nr 523/22, organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego budynku zabytkowego przy ul. [...] w O. na funkcję hotelową. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestor usunął wskazane w postanowieniu z dnia 9 września 2022 r. nieprawidłowości, uzupełnił wymaganą dokumentację oraz uzyskał nowe pozwolenia [...]WKZ z dnia 15 listopada 2022 r. Prezydent uznał też, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego plac [...] - ulica [...] w O., przyjętego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 15 lipca 2013 r., Nr XLV/699/13 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 19 lipca 2013 r. poz. 1769), zwanego dalej miejscowym planem. Dalej organ wskazał na warunki, które należy spełnić przy realizacji inwestycji, określone w pozwoleniu [...]WKZ z dnia 15 listopada 2022 r. Końcowo Prezydent stwierdził, że inwestor spełnienia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, co uzasadnia wydanie wnioskowanego pozwolenia na budowę.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 156 K.p.a. Sformułował też zarzut naruszenia przepisów Prawa budowlanego, tj. art. art. 33 ust. 1, 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 lit. a oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 18, § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przepisów rozporządzenia w sprawie obiektów hotelowych, a także miejscowego planu. W uzasadnieniu skarżący dowodził, że sporna inwestycja stanowi budowę, a nie jak przyjął wadliwie organ przebudowę budynku. Doszło bowiem do zmniejszenia kubatury budynku, co wyklucza w świetle art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego uznanie zakresu prac za przebudowę. Poza tym, jak wynika z analizy projektu budowlanego, decyzja obejmuje przebudowę istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową, natomiast organ wydał wcześniej decyzję nr [...], posiadającą walor ostateczności, na przebudowę drugiego piętra na funkcję hotelową, a zatem obecna decyzja obejmuje również swym zakresem sprawę rozstrzygniętą decyzją nr [...]. Zdaniem skarżącego wydanie dwóch decyzji rozstrzygających w tej samej sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Dalej skarżący argumentował, że niezgodne z przepisami wykonawczymi jest usytuowanie otworów okiennych i drzwiowych oraz miejsca gromadzenia odpadów. Z kolei projekt zagospodarowania działki nie rozwiązuje problemu miejsc postojowych, kwestii dojazdu pojazdów zaopatrzenia i służb technicznych oraz sposobu wygrodzenia od działki skarżącego. Ponadto w projekcie budowlanym nie określono kategorii obiektu hotelowego, a przyjęte rozwiązania nie spełniają przepisów rozporządzenia w sprawie obiektów hotelarskich. Skarżący zarzucił również, że nie został powiadomiony o zakończeniu postępowania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania i podał, że pismem z dnia 17 lutego 2023 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę o następujące elementy: 1) przedłożenie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i wykonaniu innych robót budowlanych z zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do dróg publicznych - dróg gminnych - ulicy [...] oraz ulicy [...] ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą; 2) dołączenie do projektu budowlanego "Ekspertyzy technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej" opracowanej dla przedmiotowego budynku przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inż. D. K. oraz rzeczoznawcę budowlanego dr. hab. inż. D. B., o której mowa w postanowieniach [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w O. z dnia 10 marca 2021 r. znak [...] oraz znak [...]; 3) wykazanie, że teren części działki nr a oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1U spełnia wymagania właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zieleni urządzonej oraz, że teren pozostałej części działki nr a oznaczony symbolem 4 ZP spełnia wymagania miejscowego planu w zakresie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Przy piśmie z dnia 2 marca 2023 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty oraz złożył stosowne wyjaśnienia. Organ wskazał też, że pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r., biorąc pod uwagę decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 1 października 2020 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę dotyczącą 1 etapu niniejszej inwestycji wezwał inwestora o jednoznaczne wskazanie robót budowlanych, objętych projektem załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 15 marca 2021 r., które mają zostać wykonane w ramach przedmiotowej przebudowy budynku. W odpowiedzi inwestor pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. poinformował, że ściany zewnętrzne na rysunku A07 (oznaczone uwagą "A") zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...]. Dalej Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie budowlane dotyczy przebudowy i zmiany sposobu użytkowania na funkcję hotelową istniejącego budynku zabytkowego położonego w O. przy ul. [...]. Jak wynika z kolei z projektu budowlanego budynek ten jest obecnie nieużytkowany, poprzednio w całości wykorzystywany był na cele edukacyjne. Organ zwrócił uwagę, że do projektu budowlanego załączona została ekspertyza techniczna z dnia 29 grudnia 2020 r., z której wynika, że przedmiotowy budynek wzniesiony został w drugiej dekadzie XIX wieku, w 1972 r. został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. Dokument ten potwierdza też jednoznacznie, że niektóre elementy budynku znajdują się w złym lub awaryjnym stanie technicznym. Do elementów tych należą: ściany zewnętrzne kondygnacji nadziemnych, ściany kominowe ostatniej kondygnacji oraz część stropów (sklepienia kolebkowe krzyżowe o łuku eliptycznym założone nad trzema polami traktu środkowego). Zgodnie z uwagami końcowymi ekspertyzy, fragmenty ścian zewnętrznych i wewnętrznych kondygnacji nadziemnych wymagają przemurowań i uzupełnień, ściana szczytowa nie spełnia wymagań w zakresie stateczności na przesunięcie i obrót. Jednocześnie autor ekspertyzy stwierdził, że budynek nadaje się do przeprowadzenia prac budowlanych polegających na dostosowaniu do funkcji obiektu hotelowego, jednakże wymaga to przeprowadzenia szeregu prac naprawczych elementów konstrukcyjnych. Wojewoda podkreślił, że z projektu budowlanego wynika, że zamierzenie inwestycyjne stanowi drugi etap prac budowlanych prowadzonych w przedmiotowym budynku. W ramach pierwszego etapu nastąpił kompleksowy remont dachu nad poddaszem w zakresie konstrukcji więźby i wymiany pokrycia dachowego oraz obróbek blacharskich. Przechodząc do dalszej analizy akt sprawy organ wskazał na przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 -dopisek Sądu), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Następnie podniósł, że stosownie do § 2 ust. 3a rozporządzenia przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m², wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Wojewoda zwrócił uwagę, że inwestor przedłożył w dniu 2 marca 2023 r. stosowną ekspertyzę techniczną, tj. Ekspertyzę Techniczną Stanu Ochrony Przeciwpożarowej z lutego 2021 r. opracowaną przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcę budowlanego. Ponadto do projektu budowlanego dołączono postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia 10 marca 2021 r. wydane po rozpatrzeniu ww. ekspertyzy technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej, a dotyczące wyrażenia zgody na odstępstwa od spełnienia w przedmiotowym budynku wymagań bezpieczeństwa pożarowego zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Organ podkreślił, że po rozpatrzeniu ekspertyzy technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej, wydano także drugie postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w O., który wyraził zgodę na odstępstwo od spełnienia w budynku inwestycyjnym wymagań bezpieczeństwa pożarowego zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w zakresie wskazanym w ww. postanowieniu, a także wyraził zgodę na zapewnienie w obiekcie wymaganego poziomu bezpieczeństwa pożarowego poprzez realizację zaproponowanych w ekspertyzie rozwiązań zamiennych wynikających z przyjętej koncepcji bezpieczeństwa, a niewymaganych bezpośrednio przez przepisy przeciwpożarowe. W ocenie Wojewody sporne zamierzenie inwestycyjne jest również zgodne z właściwym miejscowym planem. Przedmiotowy budynek znajduje się bowiem na terenie oznaczonym symbolem 1U, którego przeznaczeniem są m.in. usługi, w tym z zakresu obsługi turystyki (§ 3 ust. 2 pkt 1 lit. c miejscowego planu). Natomiast w zakresie ustaleń szczegółowych organ podał, że dla terenu 1U w miejscowym planie nie ustalono wskaźnika miejsc postojowych, stwierdzając, że miejsca te będą realizowane na parkingach wyznaczonych na terenach. Zdaniem Wojewody planowana inwestycja spełnia też wymagania odnośnie do przyjętych w miejscowym planie postanowień w zakresie powierzchni biologicznie czynnej. Z kolei w kwestii uzyskania przez inwestora uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i wykonaniu innych robót budowlanych z zarządcą drogi - w zakresie możliwości włączenia do dróg publicznych - dróg gminnych - ulicy [...] oraz ulicy [...] - ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą organ przyjął wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia 2 marca 2023 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wywiódł, że samo zmniejszenie kubatury obiektu wynikające z rozbiórki ścian przybudówki usytuowanej od strony wschodniej na poziomie parteru i pierwszego piętra (na które wyraził zgodę [...]WKZ) nie pozwala zakwalifikować zamierzenia budowlanego jako budowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego. W zakresie zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych organ podniósł, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy budynku istniejącego co oznacza, iż spełnienie wymagań dotyczących odległości istniejących okien od granicy działki budowlanej (4 metry od granicy działki) nie jest wymagane. W ocenie organu kluczem do rozumienia powyższej normy prawnej jest użycie przez prawodawcę sformułowania "budynek na działce budowlanej należy sytuować". Oznacza ono, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do zamierzeń budowlanych obejmujących powstanie nowej substancji budowlanej, tj. do budowy lub ewentualnie odbudowy istniejącego obiektu budowlanego, nie zaś do jego przebudowy. Wojewoda zwrócił też uwagę, że roboty budowlane wykonywane są w odniesieniu do budynku istniejącego, wpisanego do rejestru zabytków, usytuowanego w zwartej zabudowie, charakterystycznej dla centrów miast. Odnośnie do zarzutu braku zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami rozporządzenia w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie organ stwierdził, że rozporządzenie to nie ma zastosowania na etapie uzyskania pozwolenia na budowę danego obiektu. Przewidziane przez to rozporządzenie procedury, jak np. zaszeregowanie obiektu do rodzaju oraz nadanie obiektowi kategorii (§ 6 pkt 1 rozporządzenia) są procedurami odrębnymi w stosunku do procedury uzyskania pozwolenia na budowę i są wykonywane już po uzyskaniu tego pozwolenia, o czym świadczy fakt, że przedłożenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednym ze sposobów dokumentowania spełnienia przez obiekty hotelarskie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Zatem dokumentowanie spełnienia ww. wymogów następuje już po uzyskaniu przez dany obiekt pozwolenia na budowę. Organ uznał też, że projektowane wykonanie osłony śmietnikowej z podziemnymi pojemnikami na odpady nie będzie stanowiło zaburzenia ładu przestrzennego i pozwoli ograniczyć ewentualne uciążliwości obiektu dla terenów sąsiednich. Odnosząc się jeszcze do zarzutu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej II etap robót budowlanych w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę obejmująca I etap robót budowlanych (tj. decyzja Prezydenta Miasta Opola nr [...]) nie była prawomocna organ wskazał, że druga z wymienionych decyzji jest obecnie decyzją ostateczną i nie została uchylona, ani zmieniona co oznacza, iż funkcjonuje w obrocie prawnym. Tym samym w ocenie organu możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej kolejny etap robót budowlanych. Końcowo Wojewoda zwrócił uwagę, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych mających na celu m.in. poprawę stanu technicznego zabytku rejestrowego należy rozpatrywać w kontekście ważnego interesu społecznego. Z uwagi na zły stan techniczny niektórych elementów budynku (w tym jego ścian zewnętrznych - położonych w bardzo bliskiej odległości od krawędzi jezdni - ulicy [...]) poprawa stanu technicznego obiektu przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa użytkowników tego ciągu komunikacyjnego - zatem także z tego powodu wykonanie przedmiotowych robót budowlanych ma na względzie interes społeczny.
W skardze na powyższą decyzję skarżący ponowił zarzuty i argumentację odwołania dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. Skarżący po raz kolejny zakwestionował przyjętą przez organ kwalifikację projektowanych prac budowlanych jako przebudowę oraz dopuszczoną przez organ etapowość inwestycji, co doprowadziło do wydania cząstkowych decyzji. Według skarżącego zakres prac budowlanych wskazuje na konieczność przyjęcia, że mamy do czynienia z odbudową budynku. Dalej, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżący dowodził, że z art. 33 Prawa budowlanego wynika zasada udzielania pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia budowlanego. Natomiast dzielenie przedsięwzięcia inwestycyjnego "na kawałki" stanowi procedurę niezgodną z prawem. Skarżący nie zgodził się też z przedstawioną przez organ interpretacją pojęcia "zmiana kubatury", która jest sprzeczna z treścią art. 2 ust. 2 pkt 7a Prawa budowlanego. Zarzucił, że projekt budowlany nie zawiera układu komunikacyjnego, układu zieleni oraz postanowienia udzielającego zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto skarżący podniósł, że zaprojektowanie okien i drzwi w ścianie budowanej w ostrej granicy na całej jej długości, w miejsce istniejącej ściany bez okien, wyklucza możliwość jakiegokolwiek zagospodarowania działki skarżących, co stanowi naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności skarżących. Skarżący podkreślił, że na nieruchomości znajdującej się na działkach o numerach b i c i d od dnia nabycia, tj. od 1992 r. prowadzi działalność gospodarczą. Działki w części niezabudowanej od strony północnej, graniczącej z działką inwestora, na mocy udzielonego przez Prezydenta Miasta Opola pozwolenia na budowę, zagospodarowane zostały na miejsca postojowe dla pojazdów pracowników i kontrahentów Spółki. Wybudowanie ściany z oknami w ostrej granicy z działką skarżących spowoduje zatem niezgodność istniejącego zagospodarowania nieruchomości skarżących z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i stanowić będzie naruszenie praw słusznie nabytych przez skarżących. W dalszej części uzasadnienia skarżący odwołał się do licznych poglądów Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych i na tej podstawie stwierdził, że organ niewłaściwie zinterpretował treść § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uznając, że przeprowadzone ekspertyzy niejako automatycznie upoważniają organ do odstąpienia od warunków określonych w tym rozporządzeniu. Zdaniem skarżącego przyjęcie wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia, zastosowanej przez organ, prowadziłoby do sytuacji, w której każdy przepis warunków techniczno-budowlanych może być zmieniony przez organ budowlany I stopnia, po uzyskaniu stosownych opinii, co czyniłoby zapis art. 9 ust. 2 i art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego przepisem martwym. Według skarżącego w świetle art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, zarówno opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak i opinia innych zainteresowanych organów, stanowią jedynie uzasadnienie wniosku o odstępstwo od warunków technicznych, kierowanego do właściwego ministra i nie są wiążące dla organów. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy naruszył też przepis art. 15 i art. 138 K.p.a., ponieważ zwrócił projekt budowlany inwestorowi i przyjął go ponownie po wprowadzeniu zmian i uzupełnień i zatwierdził zamienny projekt, a więc przeprowadził postępowanie właściwe dla organu pierwszej instancji.
Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1352/21, którym oddalono skargę skarżącego na decyzje administracyjne odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej I etap inwestycji. Organ podkreślił, że w wyroku tym zawarto ocenę prawną dotyczącą m.in. dopuszczalności "etapowania" przedmiotowej inwestycji oraz kwalifikacji robót budowlanych jako przebudowy budynku.
W replice na odpowiedź na skargę skarżący w piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2023 r. podniósł, że art 33 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się do całego zamierzenia inwestycyjnego i nie dopuszcza on jakiegokolwiek "etapowania budowy", z wyjątkiem inwestycji zawierających więcej niż 1 obiekt i to tylko wtedy, gdy każdy z obiektów może funkcjonować samodzielnie. Zdaniem skarżącego powołany przez organ wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2021 r. w sposób drastyczny odstaje od linii orzeczniczej sądów administracyjnych dotyczącej przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący ponownie też podniósł, że § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy zarówno nowych, jak i przebudowanych budynków. Za kuriozalne uznał twierdzenie organu, że przedłożone przez inwestora ekspertyzy mogą dotyczyć innych zagadnień niż te, które są odpowiednie do kompetencji tych organów, a zatem np. usytuowania budynków.
W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2023 r. organ ustosunkowując się do powyższego stanowiska skarżącego, wyjaśnił, że przebudowa przedmiotowego budynku nie następuje w sposób całościowy, lecz została podzielona na dwa etapy. W ramach pierwszego (zrealizowanego) już etapu przebudowano cyt. "rejon dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra", przy czym pierwotnie nazwa zamierzenia budowlanego to "remont rejonu dachu". Na realizację tejże inwestycji uzyskano pozwolenie na budowę decyzją Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 1 października 2020 r. Natomiast skarżący - nieuznany za stronę przedmiotowego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę - złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wojewoda Opolski oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostatnia z wymienionych decyzji została natomiast zaskarżona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 września 2021 r. oddalił skargę. Organ wyjaśnił również, że w sprawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej przedmiotową inwestycję (tj. tzw. etap pierwszy) toczyło się na wniosek skarżącego postępowanie wznowieniowe. W ramach tego postępowania Wojewoda Opolski kilkukrotnie uchylał decyzje Prezydenta Miasta Opola o odmowie uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostatecznie decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r. (znak sprawy: [...]) Prezydent Miasta Opola: 1) uchylił ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 1 października 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestora obejmującego przebudowę istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową w O. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a k. m. [...] obręb O. - Etap pierwszy - remont rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra oraz 2) orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową w O. przy ul. [...] dz. a k.m. [...] obręb O. - Etap pierwszy - przebudowa rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra. W wyniku postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżącego Wojewoda Opolski decyzją z 29 maja 2023 r. utrzymał w mocy przedmiotową decyzję organu pierwszej instancji. Z kolei skarżący na decyzję organu odwoławczego wniósł skargę do WSA w Opolu i sprawa ta toczy się pod sygn. akt II SA/Op 251/23. Wojewoda podkreślił, że sprawa administracyjna będąca przedmiotem kontroli sądowej została zakończona ostateczną decyzją Wojewody Opolskiego z 20 kwietnia 2023 r. i dotyczy drugiego etapu inwestycji polegającej na przebudowie zabytkowego budynku przy ul. [...] w O., który obejmuje przebudowę pozostałych kondygnacji tego budynku (z wyjątkiem poddasza - objętego pierwszym etapem przebudowy). Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącego wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1352/21, ma kluczowe znaczenie w kwestii zgodności z prawem "etapowania" inwestycji. Sąd ten wyraźnie bowiem stwierdził, że po pierwsze: nie można mówić o naruszeniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż roboty budowlane dotyczą przebudowy dachu budynku istniejącego, nie zaś pozwolenia na budowę budynku nowopowstającego, po drugie: użyte we wniosku o pozwolenie na budowę i w sentencji decyzji Prezydenta Miasta Opola sformułowanie "etap pierwszy - remont rejonu dachu budynku nad kondygnacją pierwszego pietra" nie przesądza, że w sprawie mamy do czynienia z "etapowaniem inwestycji", o którym mowa w art. 33 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego. Skoro zatem WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku uznał, że w odniesieniu do pierwszego etapu inwestycji nie nastąpiło naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nie sposób obecnie uznać, że narusza prawo sam fakt podjęcia przez inwestorów drugiego etapu inwestycji, jak wynika to z twierdzeń skarżącego. Logicznym jest bowiem, że po "pierwszym etapie" inwestycji powinien nastąpić także jej "drugi etap", który pozwoli zakończyć roboty budowlane dotyczące przedmiotowego budynku (zrealizować je w sposób całościowy). Tym samym, w ocenie Wojewody, nie sposób obecnie przyjąć, że choć podjęcie pierwszego etapu inwestycji i samo jej "etapowanie" były zgodne z prawem to niezgodny z prawem jest sam fakt podjęcia drugiego etapu robót budowlanych. Organ zwrócił też uwagę, że stosownie do art. 170 P.p.s.a., rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą natomiast przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Wojewoda nie zgodził się zatem ze skarżącym, że powołany wyrok jest bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Zdaniem organu w takiej sytuacji również twierdzenia skarżącego w zakresie niedopuszczalności "etapowania" robót budowlanych stanowią nieuprawnioną polemikę nie tylko z rozstrzygnięciami organów administracji architektoniczno-budowlanej, którym skarżący odmawia wiedzy i kompetencji, lecz przede wszystkim z prawomocnym wyrokiem sądu i zawartymi w nim ocenami prawnymi.
W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2023 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi i podzielił w całości argumentację organu. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2023 r. i stwierdziła, że wynika ono z błędnego rozumienia powołanych przez niego orzeczeń sądów administracyjnych, które nie dotyczą stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie. Inwestor podkreślił, że zamierzenie budowlane, którego dotyczy skarga polegało na naprawie dachu budynku zabytkowego, dokonanego pod nadzorem konserwatora zabytków i w zgodzie z jego wytycznymi wynikającymi z przepisów szczególnych. Skutkiem tego działania nie była zmiana substancji ani przeznaczenia budynku. Przeciwnie, rezultatem zamierzenia budowlanego miało być naprawienie i odnowienie dachu oraz przywrócenie w tym zakresie stanu odpowiadającego pierwotnemu wyglądowi zabytku. Inwestor podkreślił, że chronologicznie prace związane z naprawą dachu były zaplanowane jako pierwsze i dlatego wystąpił o pozwolenie na budowę w tym zakresie. Natomiast Spółka posiada plany co do odnowienia całości budynku, które będą realizowane w przyszłości. Uczestnik postępowania zarzucił też skarżącemu, że nie wykazał na czym ma polegać rzekome uchybienie przez organ przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Na rozprawie uczestnik postępowania T. K. oświadczył, że wnosi o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Dodał, że Spółka nabyła budynek będący zabytkiem na licytacji komorniczej. Podniósł, że skarżący utrudniał poprzedniemu inwestorowi w taki sam sposób realizację inwestycji, aż ten popadł w długi. Obecnie skarżący stosuje wobec Spółki taką samą technikę postępowania, skarżąc każdy akt i każdą czynność. Uczestnik podał również, że aktualnie toczy się około 8 postępowań ze skarg skarżącego na projektanta, inspektora nadzoru, inspektorów PINB i WINB i inne osoby, które mają związek z inwestycją bądź procesem decyzyjnym. Zwrócił też uwagę, że Spółka wykonała nowy dach, realizując postanowienie konserwatora zabytków nakazujące zabezpieczenie budynku. Ten nakaz okazał się niewykonalny i należało wykonać nie remont dachu tylko budowę nowego. Akcentował, że obiekt stoi w granicach poprzednich, a kubatura budynku się nie zmieniła się. Wszelkie dotychczasowe działania mają na celu remont a nie przebudowę. Natomiast zarzuty skarżącego co do przeznaczenia obiektu w przyszłości nie mają związku z przedmiotem dotychczasowego postępowania. Natomiast Spółka jeszcze nie wie, czy przeznaczeniem będzie hotel czy lokale na stały pobyt czy inne. Reasumując uczestnik stwierdził, że działania skarżącego mają tylko na celu uniemożliwienie jakiejkolwiek inwestycji. Podkreślił, że Spółka oczekuje na wyrok sądowy i nie realizuje budowy pomimo posiadania pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem postępowania jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 listopada 2022 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową w O. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a, k. m. [...], obręb O.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 35 cytowanej już wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2023 r. poz. 682), nadal zwanej Prawem budowlanym, określający zakres działania organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tej regulacji wskazać przyjdzie, że przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę:
- zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (pkt 1);
- zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2);
- kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (pkt 3);
- dołączenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 (pkt 3a);
- posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych (pkt 4);
- przynależności projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego (pkt 4a).
W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, na podstawie art 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku jednak, gdy zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, wówczas zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę
W ocenie Sądu analiza treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organy zasadnie uznały, że przedłożony projekt spełnia wymagania określone w art. 35 Prawa budowlanego, przez co nie było podstaw - stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego - do odmowy zatwierdzenia projektu i wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę.
W pierwszej kolejności należy zgodzić się z przyjętą przez organ kwalifikacją wykonanych prac budowlanych jako przebudowy. Zgodnie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z założeń projektowych, co też zostało odnotowane w decyzji [...]WKZ z dnia 15 listopada 2022 r., zmianie nie ulegną charakterystyczne parametry budynku. Natomiast w celu przywrócenia pierwotnej formy budynku nastąpi częściowe wyburzenie przybudówki od strony wschodniej na poziomie parteru i pierwszego piętra wraz z rozbiórką drewnianego, spróchniałego stropu nad parterem w przybudówce, z odsłonięciem czterech kolumn w parterze, na których wsparty zostanie taras na pierwszym piętrze. W odsłoniętej elewacji bryły głównej wykonane zostaną otwory okienne i drzwi balkonowe w układzie i formie nawiązującej do istniejących elewacji. Konserwator stwierdził też, że ze względów technicznych nie jest możliwe zachowanie tej kolumny w postaci niezmienionej nad nowo budowaną skrzynią pomieszczenia w piwnicy. Natomiast kolumna odtworzona zostanie z cegły ceramicznej pełnej, z wyrobieniem bruzdy na odpływ wody opadowej z tarasu. W części podziemnej kolumna stanie na słupie żelbetowym o przekroju okrągłym, zespolonym konstrukcyjnie ze ścianami pomieszczenia piwnicznego. Z uwagi na uzasadnioną powyżej konieczność dokonania rozbiórki jednej z kolumn, określono warunek jej odtworzenia ściśle na wzór oryginału pod względem materiału i formy. W tym miejscu zauważenia wymaga, że w orzecznictwie słusznie przyjmuje się, iż prace budowlane polegające na znacznej ingerencji w strukturę budynku, m.in. poprzez wymianę części ścian z powodu złego stanu technicznego spełniają ustawowe wymogi pozwalające na zakwalifikowanie projektowanych robót budowlanych jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Przebudowa może bowiem obejmować także ingerencję w część konstrukcyjną istniejącego obiektu budowlanego, prowadząc do zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. W ramach robót budowlanych polegających na przebudowie mieści się również częściowa rozbiórka ścian istniejącego obiektu w celu zastąpienia ich nowymi. W takim przypadku wymaganie dodatkowego pozwolenia na rozbiórkę bądź jej zgłoszenia, jako nie posiadające uzasadnienia prawnego oraz ekonomicznego, należałoby uznać za zbędne, zwłaszcza gdy całość prac budowlanych została ujęta w zatwierdzonym przez organ projekcie budowlanym i wydanym pozwoleniu na ich wykonanie (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1513/21, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić też trzeba, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany został uzgodniony przez [...]WKZ i niewątpliwie zakres prac w nim przedstawionych polega na przebudowie istniejącego budynku i wymianie na nowe części jego elementów, ale nie całego obiektu. Z tych wszystkich względów nie można skutecznie zarzucić organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jak oczekuje tego skarżący, że nie dokonał prawidłowej kwalifikacji zamierzonych robót budowlanych.
W ocenie Sądu organy dokonały też - zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego placu [...] - ulica [...] w O., nadal zwanego miejscowym planem. Poza sporem jest, że objęty projektem budynek, położony na działce nr a k.m. [...] obręb O., znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1U, na którym jako przeznaczenie podstawowe dopuszczono m.in. usługi (§ 5 pkt ust. 1 Karta terenu nr [...] pkt 3 lit. a miejscowego planu). Przy czym wedle § 3 ust. 2 pkt 1 lit. c miejscowego planu przez usługi należy rozumieć usługi z zakresu obsługi turystyki. Organ odwoławczy zasadnie zatem stwierdził, po dokonaniu analizy powyższych postanowień, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem. Trafnie też uznał, przyjmując, że w planie dla terenu 1U ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 10% powierzchni działki (§ 5 pkt 4 lit. b miejscowego planu), że inwestor spełnia ten warunek, ponieważ dla terenu 1U będzie on wynosił 23,1%. Również w zakresie pozostałej części działki położonej na terenie 4ZP (wymagane minimum 50% - Karta terenu [...] pkt 4 miejscowego planu) wskaźnik ten został zachowany i wynosi 55,8%.
Niezależnie od powyższych ustaleń przedmiotowy plan w § 5 ust. 2 pkt 9 określa na terenie 1U zasady obsługi komunikacyjnej, wedle których nie ustala się wskaźnika miejsc postojowych. Natomiast realizacja miejsc postojowych odbywa się na parkingach wyznaczonych na terenach. Z tego względu właściwie przyjął organ odwoławczy, że projekt nie musiał określać ilości miejsc postojowych.
W konsekwencji powyżej powiedzianego Sąd stwierdził, że organy dokonały prawidłowego sprawdzenia projektu i wyciągnęły właściwe wnioski, że planowane zamierzenie jest zgodne z miejscowym planem.
Odnosząc się natomiast do zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez nieodpuszczalne etapowanie inwestycji przez Spółkę wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zaś zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji pn. "Przebudowa istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową, Etap drugi - przebudowa pozostałej części budynku wraz z aranżacją kondygnacji poddasza i zagospodarowania terenu", zlokalizowanego w O. przy ulicy [...]. Tym samym przedmiotem postępowania nie jest – chociaż tak napisani we wniosku - etap inwestycji w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, a osobne zamierzenie budowlane dotyczące innego wniosku inwestora, który wiąże się z innymi zaplanowanymi robotami budowlanymi. Inwestor w przedmiotowej sprawie nie składał wniosku o objęcie pozwoleniem na budowę większej ilości obiektów, ani nie przedłożył projektu zagospodarowania dla większego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast samo użycie we wniosku sformułowania "etap drugi", jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, nie oznacza, że w sprawie mamy do czynienia z etapowaniem, o którym stanowi art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że udzielone inwestorowi decyzją nr [...] pozwolenie na budowę objęte było odrębnym wnioskiem Spółki i dotyczyło odrębnego zamierzenia dotyczącego przebudowy rejonu dachu przedmiotowego budynku. W tym miejscu warto jeszcze zwrócić uwagę na trafny pogląd orzecznictwa, wedle którego przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego należy odczytywać w ten sposób, że obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego przedsięwzięcia budowlanego zrealizuje się wyłącznie w przypadku, gdy inwestor zadecyduje o realizowaniu go etapami. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą decydować o tym za inwestora, bowiem przepis wyraźnie pozostawia tę decyzję inwestorowi. Dodatkowo, organy na etapie składania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, nie znają przyszłych planów inwestycyjnych, tak aby móc przewidzieć, czy inwestor będzie w przyszłości realizował przedsięwzięcia powiązane z inwestycją co do której złożono wniosek. To do inwestora należy bowiem wybór, czy, kiedy i w jakim zakresie będzie realizował plany inwestycje na nieruchomościach co do których dysponuje prawem do dysponowania na cele budowlane. W świetle więc omawianego przepisu to inwestor składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w odniesieniu do konkretnego zamierzenia określa w tym wniosku jakich obiektów budowlanych on dotyczy, a organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią wniosku inwestora, bo to on inicjuje to postępowanie. Organ nie ma tutaj możliwości działania z urzędu, a bazuje na treści żądania określonego przez wnioskodawcę. Rolą inwestora jest zaś zdecydowanie się na określone zamierzenie i wyrażenie tej decyzji w złożonym wniosku poprzez podanie faktycznych rozmiarów inwestycji. Natomiast zadaniem organów jest sprawdzenie czy jest ono zgodne ze stosownymi przepisami prawa. Etapowanie inwestycji budowlanej jest zatem możliwe wyłącznie na wyraźny wniosek inwestora, to on decyduje, że będzie realizował określone zamierzenie budowlane w częściach oraz w jakich częściach (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 302/23). W niniejszej sprawie Spółka niewątpliwie złożyła wniosek co do całości zamierzenia budowlanego i organy zasadnie przyjęły, że nie mamy do czynienia z etapowaniem inwestycji w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego względu Sąd za nieuprawnione uznał zarzuty skargi w tym zakresie. Warto również dostrzec, że odnośnie do robót budowlanych polegających na przebudowie dachu przedmiotowego budynku, objętych decyzją Prezydenta Miasta Opola nr [...] wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1352/21, którym oddalił skargę skarżącego na decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że zamierzenie polegające na przebudowie dachu zostało zaprojektowane w sposób całościowy. W ocenie Sądu nie sposób zatem przyjąć, że kontrolowana decyzja Prezydenta nr [...] nie została wydana dla całego zamierzenia budowlanego, jak sugeruje skarżący, co miałoby naruszać rażąco art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który ustanawia zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jeżeli bowiem z przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji dokumentów projektowych wynika, że pozwolenie ma dotyczyć całego zamierzenia inwestycyjnego (tu przebudowy dachu nad poddaszem w zakresie rozbiórki i odbudowy konstrukcji więźby i wymiany pokrycia dachowego oraz obróbek blacharskich), to organ mógł zgodnie z prawem zezwolić na tę przebudowę, zatwierdzając w tym zakresie kompletny projekt budowlany. Jakkolwiek to we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor decyduje, jakie jest faktycznie jego zamierzenie budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, zaś zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie, czy jest ono zgodne z przepisami prawa, to rację ma GINB, że użyte w tym wniosku, jak i w sentencji kontrolowanej decyzji Prezydenta sformułowanie "etap pierwszy - remont rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra", nie przesądza, że w sprawie mamy do czynienia z "etapowaniem inwestycji", o którym mowa w art. 33 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego. Kwestia braku etapowania inwestycji odnośnie do przebudowy dachu została już zatem przesądzona w tym wyroku, który - wobec jego niezaskarżenia przez skarżącego - uprawomocnił się. Natomiast po myśli art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona tym przepisem w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1133/14). Zgodzić należy się też ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyroku WSA w Warszawie, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z pozwoleniem na budowę obiektu nowopowstającego, ale z robotami budowlanymi dotyczącymi przebudowy w budynku już istniejącym. Natomiast w tej pierwszej sytuacji można byłoby mówić o naruszeniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Stosownie do powyższego Sąd za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące nieuprawnionego etapowania inwestycji, a powołane przez skarżącego orzeczenia - jak słusznie dostrzegł uczestnik postępowania - nie dotyczą stanu faktycznego i prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie, a więc pozbawione są jakiejkolwiek doniosłości prawnej.
Powtórzyć jeszcze raz należy, że organ architektoniczno-budowlany jest związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego. Przepisy art. 35 Prawa budowlanego nie uprawniają organu do ingerencji w złożony projekt, ani też do własnej odmiennej interpretacji, co do tego czego on dotyczy. Powyższe oznacza, że organ nie może sam, według własnego uznania zmieniać kwalifikacji przeznaczenia obiektu, którego dotyczy złożony projekt budowlany (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3103/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 957/17). W świetle dotychczas powiedzianego, wbrew sugestiom skarżącego, organ dokonując analizy rozwiązań projektowych nie miał podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja nie dotyczy w istocie zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową. Natomiast kwalifikacja prawna danej inwestycji opierać może się wyłącznie na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych w projekcie.
W rozpoznawanej sprawie należy również uwzględnić okoliczność, że zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przebudowywany budynek wpisany został do rejestru zbytków pod nr [...].
W związku z tym, wydanie pozwolenia na budowę jest uzależnione od uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego. W rozpoznawanej sprawie inwestor taką zgodę uzyskał, przedkładając decyzję [...]WKZ z dnia 15 listopada 2022 r., w której wyrażono m.in. zgodę na zmianę istniejącej formy elewacji od strony wschodniej. W celu przywrócenia pierwotnej formy budynku organ zezwolił na częściowe wyburzenie przybudówki od strony wschodniej na poziomie parteru i pierwszego piętra wraz z rozbiórką drewnianego, spróchniałego stropu nad parterem w przybudówce, z odsłonięciem czterech kolumn w parterze, na których wsparty zostanie taras na pierwszym piętrze. Wyraził też zgodę na wykonanie w odsłoniętej elewacji bryły głównej otworów okiennych i drzwi balkonowych w układzie i formie nawiązującej do istniejących elewacji. Konserwator stwierdził też, że ze względów technicznych nie jest możliwe zachowanie tej kolumny w postaci niezmienionej nad nowo budowaną skrzynią pomieszczenia w piwnicy. Kolumna odtworzona zostanie z cegły ceramicznej pełnej, z wyrobieniem bruzdy na odpływ wody opadowej z tarasu. W części podziemnej kolumna stanie na słupie żelbetowym o przekroju okrągłym, zespolonym konstrukcyjnie ze ścianami pomieszczenia piwnicznego. Z uwagi na uzasadnioną powyżej konieczność dokonania rozbiórki jednej z kolumn, w decyzji określono warunek jej odtworzenia ściśle na wzór oryginału pod względem materiału i formy. Konserwator zezwolił też na wyminę stolarek okiennych. Skarżący niesłusznie zatem zarzuca, że organ w sposób dowolny zatwierdził projektowane zmiany w budynku. Zostały one uzgodnione i zatwierdzone przez Konserwatora Zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma uprawnień do weryfikacji decyzji konserwatora zabytków dotyczącej zezwolenia na wykonanie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, istotą wymogu posiadania uzgodnienia (pozwolenia) konserwatora zabytków jest uzyskanie oceny wyspecjalizowanego organu administracji, czy rozbudowa lub przebudowa obiektu nie będzie skutkowała naruszeniem jego wartości zabytkowych (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2057/17).
Odnośnie do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia § 12 cyt. już wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazać należy na pogląd orzecznictwa wedle którego, przepis ten nie może mieć zastosowania do przebudowy budynku istniejącego (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 932/19). Do robót tych nie mogą być stosowane przepisy w sprawie warunków technicznych określające wymogi, jakie należy spełnić w zakresie odległości ścian zewnętrznych budynku od granicy działki czy sytuowania okien, bo kwestia ta została przesądzona w trakcie budowy budynku zgodnie z obowiązującymi wtedy wymogami. Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie przepis ten nie będzie miał zastosowania. Prawidłowo też uznał organ, że w niniejszej sprawie stosownie do § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przy przebudowie budynków istniejących o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m² wymagania, o których mowa w § 1, z wyłączeniem wymagań charakterystyki energetycznej, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań, o których mowa w ust. 2, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Inwestor taką ekspertyzę techniczną z lutego 2021 r. przedłożył oraz postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia 10 marca 2021 r., w których wyrażono zgodę na odstępstwa od spełnienia w przedmiotowym budynku wymagań bezpieczeństwa pożarowego określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych oraz w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Z tego względu nieuprawnione są zarzuty skarżącego, że w niniejszej sprawie rozwiązania projektowe naruszają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Odnośnie natomiast do zarzucanego przez skarżącego naruszenia zasady dwuinstancyjności uwzględnić należało, że zgromadzony w sprawie w ramach postępowania odwoławczego dodatkowy materiał dowodowy pozostawał bez wpływu na kwalifikację i zakres planowanej inwestycji, mógł być więc uzupełniony w ramach postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady, o której mowa w art. 15 K.p.a. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające dotyczyło bowiem uzupełnienia wniosku o ekspertyzę techniczną, która została już uwzględniona w postanowieniach Komendanta Straży oraz wyjaśnienia wątpliwości uniemożliwiających organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji w zakresie spełnienia wymogu powierzchni biologicznie czynnej oraz jednoznacznego określenia zakresu robót. Wojewoda prawidłowo zatem zastosował regulację określoną w art. 136 K.p.a., ponieważ materiał ten zgromadzony został w sposób umożliwiający pełną weryfikację projektu. Dopiero całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, którym dysponował organ drugiej instancji podejmując rozstrzygnięcie merytoryczne, był wystarczający do uznania, że inwestycja została przygotowana w sposób prawidłowy.
W ocenie Sądu analiza materiału dokumentacyjnego sprawy potwierdza, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie pozwalającym na prawidłowe rozstrzygnięcie, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto, zadaniem Sądu, organy dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowaną w sprawie podstawę rozstrzygnięcia i prawidłowo wydały decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę dla planowanego zamierzenia.
Z powyższych względów na akceptację nie zasługują argumenty zawarte w skardze. Podzielając stanowisko wyrażone w wydanych decyzjach i uznając niezasadność skargi, Sąd miał również na uwadze to, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - podstawy faktyczne i prawne wydanych decyzji oraz przedstawiły wystarczające uzasadnienie swojego stanowiska, jak i to, że wyjaśniając motywy zaskarżonej decyzji, Wojewoda prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania o istotnym w sprawie charakterze. Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.