II SA/OP 207/19

II SA/Op 207/19 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2019-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska
Jerzy Krupiński
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 1521/19 - Wyrok NSA z 2023-03-10
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1990
art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 2022
par. 9, par. 11, par. 18
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 58
art. 92a ust. 2 i 8
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 lutego 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej B. D. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 marca 2019 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 lutego 2019 r. (nr [...]) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych) na B. D. jako na osobę zarządzającą transportem w A S.A.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Podczas kontroli drogowej autobusu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], przeprowadzonej przez pracowników Opolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w dniu 28 września 2018 r. przy [...] w [...], stwierdzono naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowaną jako niebezpieczna, tj. za naruszenie określone w lp. 15.2 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58) – zwanej dalej ustawą. Podczas kontroli stwierdzono istnienie niebezpiecznych usterek w ww. autobusie powodujących bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego lub naruszających wymagania ochrony środowiska w stopniu uniemożliwiającym używanie pojazdu w ruchu drogowym. Kontrola wykazała: wyciek paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto), nadmierną korozję elementów luku bagażowego z widocznymi pęknięciami ścianek, brak fartucha przeciwbłotnego i wycieki płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli (nr [...]) z dnia 28 września 2018 r.
W chwili zatrzymania do kontroli kierujący wykonywał krajowy transport drogowy osób na linii regularnej [...] – [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że w imieniu A S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...] osobą zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie jest B. D.
Pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił B. D. – jako stronę - o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Odpowiadając na powyższe zawiadomienie, strona w piśmie z dnia 7 lutego 2019 r. wniosła o umorzenie postępowania, bowiem w jej ocenie usterki stwierdzone podczas kontroli nie były usterkami niebezpiecznymi, co potwierdza także pozytywny wynik badań technicznych pojazdu przeprowadzonych 17 września 2018 r. (tj. przed dniem przeprowadzenia kontroli) oraz kolejno w dniu 2 października 2018 r. (tj. już po przeprowadzeniu kontroli).
Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 15 lutego 2019 r. nr ([...]) nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł. W dniu 4 marca 2019 r. strona wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niepowołanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji;
- art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie rzekomych usterek za usterki niebezpieczne,
- art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji kwalifikacji prawnej rzekomych usterek,
- art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie wyjaśnień strony zawartych w piśmie z dnia 7 lutego 2019 r. i dowodów załączonych do pisma,
- art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58) – zwanej dalej ustawą - i Ip. 9.2 załącznika nr 3 do tej ustawy,
- przepisów lp. 6.1.10 i lp. 6.1.1 załącznika nr 1a do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 132, poz. 841 z późn. zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem z 2008 r., a także przepisów lp. 6.2.10 a) i lp. 6.1.1 c) załącznika II do dyrektywy nr 2014/47/UE poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
- art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. art. 92c ust. 1a ustawy o transporcie drogowym poprzez ich niezastosowanie.
Zdaniem strony zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej, ponieważ w jej sentencji powołano jedynie przepis art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym określający sankcję za naruszenie przez zarządzającego transportem obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Natomiast przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i dlatego decyzja rażąco narusza art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie skarżącej została ona pozbawiona prawa do czynnego udziału w toku postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, ponieważ organ nie uwzględnił jej wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 7 lutego 2019 r. i dowodów załączonych do tego pisma (m.in. zaświadczenia z badania technicznego z dnia 17 września 2018 r.). Skarżąca wskazała również, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji nie podał i nie uzasadnił kwalifikacji prawnej rzekomych usterek w postaci braku fartucha przeciwbłotnego, wycieków paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto) i wycieków płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy. Natomiast rzekomą usterkę w postaci nadmiernej korozji elementów luku bagażowego błędnie uznał za usterkę podwozia. Jednak nawet gdyby ją uznać za usterkę podwozia, to według przepisów lp. 6.1.1 załącznika nr 1a do rozporządzenia z 2008 r. i lp. 6.1.1 c) załącznika II do dyrektywy nr 2014/47/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie drogowej kontroli technicznej dotyczącej zdatności do ruchu drogowego pojazdów użytkowych poruszających się w Unii (Dz.Urz.UE.LNr 127, str. 134 - zwanej dalej "dyrektywą") jest ona usterką poważną, a nie usterką niebezpieczną. Również brak fartucha przeciwbłotnego według przepisu lp. 6.2.20 a) załącznika nr 1a do rozporządzenia z 2008 r. nie jest usterką niebezpieczną. W ocenie strony także wyciek płynów eksploatacyjnych nie może być uznany za usterkę niebezpieczną, bowiem musiałby to być wyciek nadmierny zagrażający środowisku lub stwarzający zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników drogi albo musiałoby to być stałe powstawanie kropli stanowiące bardzo poważne ryzyko dla środowiska lub bezpieczeństwa innych uczestników drogi.
Opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 lutego 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył i omówił regulacje prawne określające standardy konstrukcji, wyposażenia i korzystania z pojazdu uczestniczącego w ruchu – tj. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.), § 9, 11 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.). Wskazano art. 92a ust. 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym jako podstawę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego oraz jako podstawę prawną określenia podmiotu obciążonego tą karą w przypadku nieprzestrzegania wskazanych obowiązków i warunków. Następnie wyjaśniono, że do przedmiotowej kary pieniężnej nie stosuje się części przepisów działu IVa K.p.a., dotyczącego administracyjnych klar pieniężnych.
W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał organowi pierwszej instancji pełne podstawy do stwierdzenia, że kontrolowany pojazd miał opisane usterki kwalifikowane jako niebezpieczne oraz do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną na B. D.
Wycieki płynów eksploatacyjnych są wyraźnie widoczne na wydrukach fotografii znajdujących się w aktach sprawy. Pod pojazdem w czasie trwania kontroli powstały plamy utworzone przez wyciekające z pojazdu płyny eksploatacyjne. Plamy te znajdowały się bezpośrednio pod urządzeniami pojazdu wyposażonymi w płyny eksploatacyjne, więc mogły powstać tylko na skutek wycieku tych płynów. W skontrolowanym pojeździe stwierdzono wycieki w postaci spadających kropel płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy i z układu ogrzewania, więc pojazd ten nie spełniał minimalnego wymogu określonego w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ponadto w przepisie lp. 8.4.1 załącznika 1a do rozporządzenia z 2008 r. stałe powstawanie kropli z wyciekających płynów eksploatacyjnych zostało określone jako usterka niebezpieczna. Przepis § 6 ust. 6 rozporządzenia z 2008 r. wskazuje również, że usterki niebezpieczne są usterkami powodującymi bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego lub naruszającymi wymagania ochrony środowiska, w stopniu uniemożliwiającym używanie pojazdu w ruchu drogowym, które powodują niedopuszczenie do dalszego używania pojazdu. Również stwierdzoną nadmierną korozję elementów luku bagażowego z widocznymi pęknięciami ścianek – zdaniem organu odwoławczego - należało uznać za usterkę niebezpieczną. Na wydrukach fotografii znajdujących się w aktach sprawy wyraźnie widoczna jest nadmierna korozja elementów luku bagażowego i pęknięcia ścianek luku bagażowego. Luk bagażowy, wbrew twierdzeniom skarżącej, stanowi także część podwozia, ponieważ jest elementem przymocowanym do podwozia. Natomiast niewystarczająca wytrzymałość części stanowiących elementy przymocowane do podwozia w przepisie lp. 6.1.1 załącznika 1a do rozporządzenia z 2008 r. jest określona jako usterka niebezpieczna. Jedynie usterka polegająca na braku fartucha przeciwbłotnego uznana przez organ pierwszej instancji za usterkę niebezpieczną taką usterką nie jest.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że B. D. jest osobą zarządzającą transportem w ww. przedsiębiorstwie, które wykonywało skontrolowany przewóz drogowy. Do obowiązków zarządzającego transportem należy zarządzanie operacjami transportowymi przedsiębiorstwa wykonywane w sposób rzeczywisty i ciągły, co wynika z art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. W ramach zarządzania operacjami transportowymi skarżąca powinna nadzorować przestrzeganie przepisów obowiązujących w transporcie drogowym przez pracowników przedsiębiorstwa i osoby współpracujące z przedsiębiorstwem. Strona nie wywiązała się ze swoich obowiązków, ponieważ skontrolowany przewóz drogowy był wykonywany pojazdem stanowiącym zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego.
Końcowo Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał także podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten pozwala bowiem na uniknięcie odpowiedzialności wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący czynności związane z tym przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Jednak przesłanki wskazane w tym przepisie nie odnoszą się do zwykłego zachowania zarządzającego transportem lub działań osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu swoich obowiązków, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny zarządzający transportem, przy zachowaniu należytej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocniczka skarżącej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kwotę 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Zaskarżonej do Sądu decyzji zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie rzekomych usterek za usterki niebezpieczne,
b) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez bezprawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo iż w decyzji tej brak jest powołania podstawy prawnej,
c) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez bezprawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż decyzja nie zawiera uzasadnienia w zakresie kwalifikacji prawnej rzekomych usterek polegających na braku fartucha przeciwbłotnego, wycieku paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto) oraz wycieku płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy,
d) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez bezprawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo iż decyzja ta w istocie nie zawiera uzasadnienia prawnego, co uniemożliwia jej kontrolę,
e) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez bezprawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo iż organ zignorował zasadę czynnego udziału strony w toku postępowania, pomijając pismo skarżącej z dnia 7 lutego 2019 r. oraz załączone do tego pisma dowody potwierdzające przeprowadzenie w dniu 17 września 2018 r. badania technicznego z wynikiem pozytywnym,
f) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezprawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo iż faktycznie decyzja ta została w części uchylona, tj. w części dotyczącej kwalifikacji prawnej usterki polegającej na braku fartucha przeciwbłotnego,
g) art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez skarżony organ błędnej oceny istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności i dowodów, zawartych w piśmie skarżącej z dnia 7 lutego 2019 r., które potwierdzają, że kontrolowany pojazd przeszedł w dniu 17 września 2018 r. badanie techniczne z wynikiem pozytywnym, co jednoznacznie świadczy, iż zarządzający transportem nie miał wpływu na powstanie rzekomego naruszenia, a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 92c ust. la ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne uznanie, że w sprawie nie wystąpiła wskazana w tym przepisie przesłanka egzoneracyjna;
2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:
a) art. 92a ust. 2 oraz pozycji lp. 15.2 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym w związku z pozycją lp. 6.1.1. załącznika nr 1a do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące zakwalifikowaniem nadmiernej korozji luku bagażowego i spowodowanych tym widocznych pęknięć ścianek do usterek elementów podwozia, podczas gdy luk bagażowy stanowi element nadwozia,
b) art. 92a ust. 2 oraz pozycji lp. 15.2 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym w związku z pozycją lp. 6.1.1. c) załącznika nr 1a do rozporządzenia z 2008 r. i z pozycją lp. 6.1.1. c) załącznika II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/47/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie drogowej kontroli technicznej dotyczącej zdatności do ruchu drogowego pojazdów użytkowych poruszających się w Unii poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem nadmiernej korozji luku bagażowego i spowodowanych tym widocznych pęknięć ścianek za usterkę niebezpieczną, podczas gdy stanowi ona usterkę poważną,
c) art. 92c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 92c ust. 1a ustawy o transporcie drogowym poprzez niezastosowanie skutkujące bezzasadnym uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie nie wykazano, że zarządzający transportem nie miał wpływu na powstanie rzekomego naruszenia, a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Pełnomocniczka skarżącej podkreśla w uzasadnieniu skargi, że organ pierwszej instancji, poza usterką dotyczącą korozji, nie dokonał jakiejkolwiek kwalifikacji poszczególnych usterek stwierdzonych podczas kontroli do konkretnych pozycji wskazanych w załączniku nr 1a do rozporządzenia. Organ w tym zakresie wskazał jedynie ogólnikowo, że podczas kontroli stwierdzono usterki niebezpieczne. W szczególności organ pierwszej instancji nie dokonał kwalifikacji prawnej rzekomych usterek w postaci braku fartucha przeciwbłotnego, wycieków paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto) oraz wycieków płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy. W odniesieniu do tych usterek organ ten nie wskazał bowiem, do jakiej kategorii (pozycji) z załącznika nr 1a rozporządzenia należy je zakwalifikować. W konsekwencji nie sposób zweryfikować, na jakiej podstawie organ ten uznał wskazane usterki za niebezpieczne, a także czy usterki te mieszczą się w lp. 15.2 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. Wspomniana pozycja lp. 15.2 zawiera bowiem ogólną nazwę: "Wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne" i nie zawiera szczegółowego opisu poszczególnych usterek, które mieszczą się w tej kategorii. Stąd też, aby stwierdzić czy dana usterka mieści się w pozycji lp. 15.2, w pierwszej kolejności należy dokonać jej prawidłowej i pełnej kwalifikacji na podstawie załącznika nr 1a do rozporządzenia z 2008 r., czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocniczka B. D. przedstawia szczegółowo sposób tej kwalifikacji w odniesieniu do poszczególnych usterek. Ponadto stwierdza, że wyciek płynu sam w sobie nie jest usterką . Musi być to wyciek płynu innego niż woda, wyciek musi być nadmierny, może zagrażać środowisku lub stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa innych użytkowników drogi albo musi być to stale powstawanie kropli, które muszą stanowić bardzo poważne ryzyko dla środowiska lub bezpieczeństwa. Organoleptycznie organ miał możliwość stwierdzenia jedynie, że w okolicach układu ogrzewania oraz w okolicach wtryskiwacza znajduje się organicznie zabrudzony płyn. Nie mógł organoleptycznie stwierdzić czy było to paliwo z układu ogrzewania czy płyn eksploatacyjny z wtryskiwaczy, czy była to woda, glina, błoto czy inne nieczystości, tym bardziej, że kontrola przeprowadzana była w dniu, w którym miały miejsce opady atmosferyczne.
Pełnomocniczka skarżącej zakwestionowała również zgromadzoną w aktach sprawy dokumentację fotograficzną. Z załączonych do akt sprawy fotografii w żadnym razie nie wynika, że wyciek jest stały i intensywny. Spośród wszystkich fotografii tylko na jednej z nich widać ślady kilku kropli pozostawionych na asfalcie, przy czym na fotografii tej nie ma przedmiotowego autobusu, a zatem nie sposób w ogóle potwierdzić, że krople te pochodzą z tego właśnie pojazdu, a także w której części pojazdu znajduje się źródło tych rzekomych wycieków. Poza tym na żadnej fotografii nie uwidoczniono miejsca wycieku ani samego wycieku.
W końcowej części uzasadnienia pełnomocniczka skarżącej, podobnie jak organ drugiej instancji, stwierdziła, że organy kontroli ITD dokonują oceny stanu technicznego głównie przy pomocy wzroku, natomiast te wykonane przez diagnostę - przy pomocy odpowiednich urządzeń, a zatem ich wyniki mogą być rożne. Skoro badania wykonane przez diagnostę są przeprowadzane przy wykorzystaniu specjalistycznych urządzeń to uznać należy, iż są one bardziej miarodajne i rzetelne od tych przeprowadzonych przez organy kontroli ITD, które są dokonywane jedynie przy pomocy wzroku. W konsekwencji uznać należy, iż fakt przeprowadzenia badań technicznych z pozytywnym wynikiem przed i po przedmiotowej kontroli jednoznacznie potwierdza, że w sprawie zaistniały okoliczności egzoneracyjne określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy powołanej już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 92a ust. 2 ustawy, zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c (mikroprzedsiębiorca), a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. Stosownie zaś do ust. 8 tej regulacji, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że zgromadzony materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej dał podstawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem posiadającym usterkę.
W ocenie organów, stwierdzone - podczas przeprowadzonej w dniu 28 września 2018 r. kontroli drogowej przedmiotowego autobusu - usterki w postaci wycieków paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto), nadmiernej korozji elementów luku bagażowego, widoczne pęknięcia ścianek, braku fartucha przeciwbłotnego i wycieków płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy, należało zakwalifikować jako niebezpieczne.
Z tym stanowiskiem organów nie zgodziła się skarżąca, która w toku postępowania, a następnie w skardze, konsekwentnie wskazywała, że organ z naruszeniem przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego nie dokonał kwalifikacji prawnej stwierdzonych usterek jako niebezpiecznych, a tym samym niewłaściwe zastosował w przypadku skarżącej art. 92a ust. 2 ustawy oraz pozycję Lp. 15.2 załącznika nr 4 do ustawy.
Odnosząc się do tak zarysowanego sporu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w Lp. 15.2. załącznika nr 4 do ustawy w pozycji "Nr grupy naruszeń oraz waga naruszeń, wskazane w załączniku I do rozporządzenia 2016/403" w przypadku przypisanego skarżącej naruszenia wskazano 5.2 NN, gdzie NN oznacza najpoważniejsze naruszenie. Stosownie zaś do załącznika nr 1 pkt 5 rozporządzenia 2016/403, dyrektywa 2014/47/UE w sprawie drogowej kontroli technicznej dotyczącej zdatności do ruchu drogowego pojazdów użytkowych zawiera w swoim załączniku II szczegółową klasyfikację usterek technicznych wraz ze wskazaniem ich wagi, w podziale na usterki drobne, poważne i niebezpieczne.
Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt c tej dyrektywy usterki niebezpieczne to takie, które stanowią bezpośrednie i natychmiastowe zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego lub oddziałujące na środowisko. Wypada podkreślić, że przepisy omawianej dyrektywy zostały implementowane przez cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, nadal zwane rozporządzeniem z 2008 r.
Regulacja zawarta w Lp. 15.2. załącznika nr 4 do ustawy nie zawiera szczegółowego opisu usterek. Ich kwalifikacji należy dokonać na podstawie przepisów rozporządzenia z 2008 r. W załączniku nr 1a do rozporządzenia określono sposób identyfikowania pojazdu, zakres i metody badania jego stanu technicznego oraz kryteria oceny usterek stwierdzonych podczas tego badania. Odnośnie do stwierdzonej przez organ usterki w postaci wycieków paliwa oraz płynów eksploatacyjnych należy wskazać, że została ona opisana w pozycji 8.4.1. załącznika nr 1a, gdzie zdefiniowano dwa przypadki: "każdy nadmierny wyciek płynu innego niż woda, który może zagrażać środowisku lub stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa innych użytkowników drogi" kwalifikowany w kategorii usterki poważnej oraz "stałe powstawanie kropli, które stanowi bardzo poważne ryzyko dla środowiska lub bezpieczeństwa" kwalifikowany w kategorii usterki niebezpiecznej.
Z kolei w zakresie usterki dotyczącej nadmiernej korozji elementów luku bagażowego organ odwoławczy wskazał na pozycję 6.1.1. lit. c omawianego załącznika, która odnosi się do podwozia lub ramy i elementów do nich przymocowanych. W pozycji tej określono, że nadmierna "korozja mająca wpływ na sztywność konstrukcji" jest kwalifikowana jako usterka poważna, natomiast "niewystarczająca wytrzymałość części" jako usterka niebezpieczna.
W zakresie ostatniej ze stwierdzonych usterek w postaci braku fartucha przeciwbłotnego organ drugiej instancji uznał stanowisko skarżącej, że nie stanowi ona usterki niebezpiecznej zgodnie z pozycją 6.2.10. załącznika Nr 1a.
W ocenie Sądu, dokonując analizy przytoczonych przepisów w kontekście zarzutów skargi, zgromadzonego materiału dowodowego i argumentacji zaprezentowanej w ocenianych rozstrzygnięciach, zgodzić należy się z pełnomocniczką skarżącej, że stanowisko organów o zaktualizowaniu się przesłanek pozwalających na przypisanie skarżącej naruszenia opisanego w Lp. 15.2. załącznika nr 4 do ustawy jest przedwczesne, a w sferze prawnej niewystarczające.
Przede wszystkim jednak za zasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 K.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).
Skoro strona postępowania stawia konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 K.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.
W ocenie Sądu, w kontrolowanych postępowaniu powyższe obowiązki procesowe nie zostały przez organy Inspekcji Transportu Drogowego dopełnione. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony i oceniony w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom określonym w przytoczonych wcześniej przepisach.
Nie wystarczy w uzasadnieniu, jak to uczyniły organy, przytoczyć przepisy bez precyzyjnego wskazania, która regulacja prawna znajduje zastosowanie w sprawie. Zwłaszcza, jeżeli strona ukarana systematycznie i pryncypialnie nie tylko kwestionuje ustalenia organów zawarte w decyzji, ale i daje przeciwdowód (np. badanie techniczne sprzed i po kontroli) oraz wykłada przepisy materialne na tle faktów odnoszących się do sprawy. Zresztą w ramach cytowanych zasad postępowania dowodowego zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy (art. 136 K.p.a.) powinny przeprowadzić dodatkowe dowody. Przykładowo przesłuchać kierowcę (w zakresie tego, dlaczego nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli), diagnostę (w zakresie stanu technicznego pojazdu po dacie kontroli), załączyć do akt lepszy jakościowo materiał zdjęciowy, szczególnie w oryginalnych kolorach itd. Nie jest zresztą rzeczą Sądu wyręczanie organów we właściwym gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego a to na tle całokształtu stanu sprawy.
Rolą organów w procesie stosowania prawa jest dokonanie odpowiedniej wykładni norm prawnych, do których się odwołuje. Innymi słowy, organy winny ustalić sens norm prawnych, a następnie w sposób logiczny i zrozumiały przedstawić skutki prawne wynikające z danego stanu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym.
Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Trafnie podnosi skarżąca, że organy w zakresie stwierdzonej usterki w postaci wycieku płynów nie poczyniły żadnych ustaleń i nie dokonały jakiekolwiek analizy przepisów, która uzasadniałaby stanowisko, że usterka ta ma charakter niebezpieczny, stąd nie ma podstaw do uznania za prawidłową przyjętą przez organ kwalifikację prawną tego naruszenia. Podobnie organy zachowały się odnośnie do stwierdzonej usterki w postaci korozji elementów luku bagażowego.
Organy nie wyjaśniły, na podstawie jakiego konkretnie materiału dowodowego i jakie okoliczności zadecydowały o tym, że stwierdzone usterki należy zakwalifikować w kategorii niebezpiecznych. Wskazanie takich powodów było tym bardziej konieczne, gdy zważyć, że jedyny materiał, jakim dysponowały organy to materiał zdjęciowy, który zawiera wyłącznie czarno-białe fotografie i trudno ustalić, które ze zdjęć obrazują daną usterkę.
Poza powyższym dostrzec trzeba, że organ odwoławczy również nie wytłumaczył, co uzasadnia jego kategoryczne stwierdzenie, iż bezspornym jest, że stwierdzone usterki należy uznać za zagrażające bezpieczeństwu osób jadących pojazdem i innych uczestników ruchu.
Tymczasem skarżąca w odwołaniu przedstawiła własną interpretację przepisów w kontekście jej sytuacji, wskazując przy tym na brak podstaw do ich zastosowania. W tym miejscu odnotować przyjdzie, że organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę podjął próbę dokonania kwalifikacji naruszenia dotyczącego wycieków płynów dowodząc, że materiał zdjęciowy wskazuje, iż wyciek jest stały i intensywny. Jednocześnie stwierdził, że materiał fotograficzny wskazuje na daleko posunięty proces korozji powodujący niedostateczną wytrzymałość elementów objętych korozją. Tak więc dopiero w piśmie procesowym sporządzonym po wydaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaprezentował szerszą argumentację w kwestii zasadności stwierdzenia wobec skarżącej naruszenia z Lp. 15.2. załącznika nr 4 do ustawy.
Niewątpliwie, ocena prawna sprawy pod tym kątem, z uwzględnieniem nowych (innych niż podane w decyzji) przesłanek uzasadniających stwierdzenie naruszenia, nie została przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego, nie legła u podstaw jej rozstrzygnięcia, nie została przedstawiona w uzasadnieniach kolejnych decyzji, tak, by skarżąca została z nią zapoznana i by korzystając ze swych praw, mogła wskazać kierunek ewentualnego zaskarżenia podjętych decyzji przez podanie argumentacji pozostającej w bezpośrednim związku z treścią decyzji.
Reasumując, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego nastąpiło w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności organy nie oparły rozstrzygnięć na jednoznacznie zaprezentowanych podstawach i nie wyjaśniły stanu faktycznego w kontekście tego, czy w przypadku skarżącej spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary za naruszenie opisane w Lp. 15.2. załącznika Nr 4 do ustawy.
Organy obu instancji nie przeprowadziły analizy pod tym kątem, a organ odwoławczy pomimo wskazania przez skarżącą w odwołaniu konkretnych zarzutów, nie odniósł się do nich.
Taki sposób procedowania jest niezgodny z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Podane w uzasadnieniach decyzji motywy rozstrzygnięcia nie wyjaśniają w sposób logiczny toku rozumowania organów i nie przekonują co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada ta pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony, jak również nie odniesie się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Natomiast rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw i samodzielnego kreowania "nowych" podstaw prawnych końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Końcowo podkreślić wyraźnie trzeba, że Sąd nie kwestionuje tego, iż w przypadku stwierdzenia w jakimkolwiek pojeździe, (a już na pewno w autobusie służącym do przewozu znacznej liczby pasażerów, w tym dzieci) podczas kontroli drogowej naruszenia w postaci wycieku oleju napędowego lub innych płynów, które należy zakwalifikować jako usterkę niebezpieczną należy wymierzyć karę na podstawie art. 92a ust. 2 i ust. 7 ustawy a pojazd wyeliminować z ruchu do czasu naprawy. Jednakże oceniane decyzje są w tym zakresie dowolne i nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego sprawy, co nie pozwala na zweryfikowanie przez Sąd prawidłowości oceny w zakresie przypisanego skarżącej naruszenia z Lp. 15.2. załącznika nr 4 do ustawy.
Z uwagi na ujawnione wadliwości postępowania Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Dopiero przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Jeszcze raz powtórzyć trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.
W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 90 zł, wynikające z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, w szczególności obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie ponownego postępowania w celu dokonania wnikliwej oceny przesłanek dotyczących ewentualnego nałożenia na osobę zarządzającą transportem w Spółce kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy z odniesieniem się do argumentacji skarżącej, a następnie sporządzenie prawidłowego uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.