II SA/OP 207/04

II SA/Op 207/04 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz - spr. Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia Teresa Cisyk Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) orzeka że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 1997 r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w N. wydał decyzję nr [...] stwierdzającą u B. S. uszkodzenie narządu słuchu - chorobę zawodową, wymienioną w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.). Decyzję wydano m.in. na podstawie § 10 wskazanego rozporządzenia. W uzasadnieniu Inspektor wskazał, że B. S. od 7 września 1962 r. pracował w A Spółka Akcyjna w N. jako tokarz wytaczarz i był narażony na działanie hałasu o natężeniu 82-89 dBA.
Na podstawie przeprowadzonych badań w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w O. w dniu 2 czerwca 1997 r., rozpoznano u B. S. obustronny niedosłuch o charakterze odbiorczym w uchu prawym 3 7 dB, w uchu lewym 31 dB. Zdaniem Inspektora charakter i wielkość ubytku słuchu oraz okresowe narażenia na ponadnormatywny hałas, upoważniły do rozpoznania choroby zawodowej. Od wskazanej decyzji złożył odwołanie pracodawca - A Spółka Akcyjna w N. podnosząc, że B. S. przez okres ostatnich 17 lat pracował w hałasie nie przekraczającym 85 dBA i stosował ochronniki słuchu, co powodowało zmniejszenie narażenia na hałas. Nadto w czasie prowadzonych badań lekarskich nie stwierdzono u B. S. przeciwwskazań do pracy na zajmowanym stanowisku. W związku z wniesionym odwołaniem B. S. poddano badaniom w Poradni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Szpitala Klinicznego w S. Na podstawie przeprowadzonych badań stwierdzono niedosłuch obustronny odbiorczy. Wielkość ubytków słuchu określono dla ucha prawego 33 dB, dla ucha lewego 24 dB, opierając się na wynikach powtarzalnej audiometrii tonalnej zweryfikowanej obiektywną audiometrią impedancyjną. Stwierdzone ubytki słuchu zdaniem Instytutu nie upoważniały do rozpoznania z lekarskiego punktu widzenia choroby zawodowej narządu słuchu (orzeczenie lekarskie z 23 czerwca 1998 r.).
Opinia lekarska tej treści zadecydowała o uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dla województwa [...], który w dniu 22 lipca 1998 r. wydając decyzję nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, odmówił stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu u B. S.
Na powyższą decyzję B. S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji potwierdzającej chorobę zawodową. W uzasadnieniu skargi B. S. wskazał, że pracował w dużym hałasie. Do 1971 roku nie były w ogóle wykonywane pomiary hałasu, a w latach późniejszych były wykonywane okresowo, z przerwami. Skarżący zaprzeczył, aby od 20 lat stosował ochronniki słuchu i zakwestionował prawidłowość badań przeprowadzonych w Instytucie Medycyny Pracy w S., gdyż jego zdaniem ustalone tam wyniki niedosłuchu są zaniżone. Taki wniosek potwierdzają wyniki przeprowadzonych na wniosek Skarżącego badań w Poradni Audiometrycznej I Kliniki ORL w K., stwierdzającej ubytki w granicach 50 dB.
Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczas wyrażane stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 1655/98 uchylił zaskarżoną decyzję.
Podstawą uchylenia decyzji było naruszenie przez stronę przeciwną art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa. W toku przeprowadzonego postępowania nie skonfrontowano rozbieżności w dwóch sprzecznych opiniach wydanych przez jednostki medycyny pracy, a klasyfikacja uszkodzenia słuchu jako choroby zawodowej z uwagi na stopień uszkodzenia słuchu - zdaniem Sądu - nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.
Rozpatrując sprawę ponownie [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, decyzją z dnia 29 marca 2001 r. nr [...] uchylił decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...] czerwca 1997 r. i odmówił stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu u B. S.
Uzasadniając decyzję Inspektor stwierdził, że B. S. pracował w A Spółka Akcyjna w N. od 1962 r. jako tokarz - wytaczarz. Do 1996 r. pracował w hałasie o poziomie 82 -89 dB, a od 1997 r. o poziomie 76-83 dB.
Na podstawie badań słuchu przeprowadzonych w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. rozpoznano u B. S. obustronny niedosłuch o charakterze odbiorczym, o średnim ubytku słuchu 37 dB w uchu prawym i 31 dB w uchu lewym. W dniu [...] czerwca 1997 r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w N stwierdził u B. S. chorobę zawodową.
W związku z wniesionym przez zakład pracy odwołaniem B. S. poddano badaniom konsultacyjnym w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w wyniku których rozpoznano obustronny niedosłuch odbiorczy, o średnich ubytkach słuchu 33 dB w uchu prawym i 24 dB w uchu lewym. Z uwagi na wielkość ubytków słuchu Instytut uznał, że z lekarskiego punktu widzenia nie rozpoznano choroby zawodowej narządu słuchu. Stanowisko Instytutu zadecydowało o uchyleniu w dniu 22 lipca 1998 r. decyzji Inspektora Terenowego.
Wskutek skargi wniesionej przez B. S. sprawa trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 22 lipca 1998 r.
Celem wyjaśnienia rozbieżności w opiniach [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się o ustosunkowanie do tej kwestii do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oraz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. Poradni Chorób Zawodowych z siedzibą w K.
B. S. został ponownie poddany badaniom audiometrycznym w Instytucie w S. Instytut w dniu 27 lutego 2001 r. wystawił orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W treści orzeczenia wskazano, że brak jest podstaw do rozpoznania przewlekłego urazu akustycznego. U badanego stwierdzono niedosłuch obustronny odbiorczy wynoszący dla ucha prawego 33 dB, ucha lewego 26 dB. Obniżenie czułości słuchu w uchu lepiej słyszącym nie spowodowało, z lekarskiego punktu widzenia, upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu upoważniającym do rozpoznania choroby zawodowej .
Jednocześnie Poradnia Chorób Zawodowych w K. ustosunkowując się do rozbieżności w wynikach badań prowadzonych w Poradni i Instytucie wyjaśniła, że w badaniu dokonanym sposobem audiometrii tonalnej wymagana jest współpraca z pacjentem. Tego typu badania weryfikuje się metodą obiektywną tzw. audiometrią impedancyjną, którą to metodę stosuje Instytut. Uwzględniając treść uzupełniającej opinii wydanej przez Instytut w S. oraz stanowisko Poradni Chorób Zawodowych w K., [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że brak jest podstaw do rozpoznania u B. S. choroby zawodowej pod postacią przewlekłego urazu akustycznego.
Z powyższą decyzją nie zgodził się B. S. i w kolejnej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o jej uchylenie, nadto skierowanie go na badanie przez niezależnych lekarzy - biegłych sądowych specjalistów laryngologów oraz orzeczenie choroby zawodowej uszkodzenia słuchu.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że na stanowisku wytaczarza pracuje od 7 września1962 r. Jest to praca połączona z nadmiernym hałasem i okresowo wykonywał ją w hałasie przekraczającym dopuszczalne normy.
Skarżący wskazał ponadto, że był kilkakrotnie badany przez lekarzy specjalistów, którzy stwierdzali u niego niedosłuch o wartościach wyższych niż Instytut w S.
Jednocześnie podkreślił, że przeprowadzone powtórnie badania lekarskie w Instytucie w S. nie mogą być obiektywne, gdyż orzeczenie lekarskie podpisały te same osoby, które wydały wcześniejsze orzeczenie.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację podkreślając, że zgodnie z zasadami audiologii mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie jest chorobą. Jest to objaw zwany niedosłuchem, nie wywołujący zaburzeń mowy potocznej.
Skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i ponownie wniósł o skierowanie go na badanie poprzez niezależnych biegłych lekarzy laryngologów.
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznając sprawę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjnymi (DZ. U. Nr 153 poz. 1271, uchylił zaskarżoną decyzję [...] wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 29 marca 2001 roku i orzekł jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.
Sąd zważył na wstępie, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. Nr 153 poz. 1269) wykazała, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa.
Podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.). Z przepisu § 1 ust 1 wskazanego rozporządzenia wynika, że stwierdzenie choroby zawodowej uzależnione jest od spełnienia łącznie trzech przesłanek:
- rozpoznanie u pracownika choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia
- wystąpienie w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia
- istnienie związku przyczynowego między czynnikami szkodliwymi a rozpoznaną u pracownika chorobą.
Przeprowadzone postępowanie wykazało, że skarżący od 1962 r. z przerwami w okresach 15.06.1986 r. - 26.01.1989 r. i 1.10.1993 r. - 26.10.1993 r., pracował w A Spółka Akcyjna w N. jako tokarz - wytaczarz. Narażony był na działanie hałasu, który kształtował się na poziomie 82-89 dB, przy obowiązującej normie 85 dB. Fakt ten został stwierdzony na podstawie wyników pomiarów hałasu przeprowadzonych w latach 1971 - 1996 w środowisku Skarżącego, które ujęto w załączniku do wywiadu środowiskowego z dnia 23 kwietnia 1997 r. W wyniku badań przeprowadzonych w uprawnionych placówkach diagnostycznych rozpoznano u Skarżącego obustronny niedosłuch o charakterze odbiorczym. Wyniki badań różniły się między sobą stwierdzonym ubytkiem słuchu w zależności od placówki i metody badań. Ze względu na wartości uzyskanych wyników, uprawnione placówki kwalifikowały stwierdzony obustronny niedosłuch odbiorczy jako chorobę zawodową lub uznawały, że obniżenie czułości słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu upoważniającym do rozpoznania choroby zawodowej.
Definicja prawna choroby zawodowej wskazana w § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia nie uzależnia wystąpienia choroby od stopnia uszkodzenia narządu, w tym przypadku słuchu. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia wymieniono uszkodzenie słuchu wywołane hałasem.
W wyniku badania przeprowadzonego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w O. z dnia 2 czerwca 1997 r., stwierdzono u skarżącego obustronny niedosłuch o charakterze odbiorczym z określeniem ubytku słuchu dla ucha prawego 37 dB, da ucha lewego 31 dB.
Kolejne badania przeprowadzone w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Przychodnia Chorób Zawodowych w S. również wykazały niedosłuch obustronny odbiorczy z ubytkiem słuchu ucha prawego 33 dB a ucha lewego 24 dB, co znalazło odzwierciedlenie w orzeczeniu lekarskim wydanym 26 czerwca 1998 r.
Następne badania, przeprowadzone również we wskazanym Instytucie, ponownie stwierdzają niedosłuch obustronny odbiorczy z określeniem ubytku słuchu dla ucha prawego 33 dB, ucha lewego 26 dB (orzeczenie lekarskie z 27 lutego 2001 r. nr rejestru [...]).
Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., pomimo stwierdzenia obustronnego niedosłuchu odbiorczego, uznaje że stopień upośledzenia funkcji narządu słuchu nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej.
W myśl § 1 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w wykazie chorób zawodowych, w tym przypadku pod pozycją 15. Rozmiar uszkodzenia słuchu nie ma wpływu na stwierdzenie czy dane schorzenie jest chorobą zawodową. Zatem odmowa stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej słuchu z uwagi na niewystarczający poziom niedosłuchu, stanowi naruszenie przepisu § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia (por. m.in. wyrok SN z 28 czerwca 2000 r. sygn. akt III RN 202/99, Wokanda 2000/9/33; wyrok SN z 14 marca 2002 r., sygn. akt III RN 78/01, Pr. Pracy 2003/3/31; wyrok NSA z 25 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 1342/98 wybór Lex 45831). Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję.
Jednocześnie na podstawie art. 152 wymienionej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
W dalszym postępowaniu należy, kierując oceną prawną dokonaną przez Sąd, ponownie rozpoznać odwołanie B. S. Podkreślić należy, że niedopuszczalne jest modyfikowanie pojęcia prawnego choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Pojęcie to zostało wskazane w poz. 15 wykazu chorób zawodowych i nie różnicuje "choroby" z uwagi na wartość ubytku słuchu. Dlatego też stopień uszkodzenia słuchu nie może być podstawą do wydania decyzji negatywnej dla pracownika. Znaczenie dla oceny prawnej ma w tym przypadku stwierdzenie uszkodzenia słuchu wywołane działaniem hałasu. Sąd zwrócił też uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie nadal toczyć się będzie w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, gdyż zgodnie z § 10 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz.1115), postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. nie podejmując wcześniej innych czynności wydał [...] decyzję nr [...], którą działając z mocy art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...] czerwca 1997 roku w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W motywach tego aktu wskazano, iż organ odwoławczy dwukrotnie a to 22 lipca 1998 roku i 29 marca 2000 roku, uchylał decyzje organu I instancji. Uchylenie tych decyzji organ odwoławczy uznawał nadal za słuszne gdyż - jak wskazano - organ I instancji w swojej decyzji nie uwzględnił nowych okoliczności. Ta nowa okolicznością według organu odwoławczego było badanie skarżącego w instytucie medycyny pracy i zdrowia środowiskowego w S. w dniu 23 czerwca 1998 roku. Dalej podniesiono że organ odwoławczy orzekając wcześniej naraził się na zarzut naruszenia art. 15 kpa, w szczególności pozbawienie strony dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy po ujawnieniu nowych okoliczności.
Stosując dyspozycję art. 138 § 2 zdanie 2 kpa organ odwoławczy wskazał końcowo uwagę, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien zwrócić się do instytutu w S. o wydanie opinii czy uszkodzenie przewodzenia bodźca słuchowego nastąpiło na poziomie ślimaka. Takie ustalenie zdaniem organu odwoławczego przesądzałoby zawodowy charakter uszkodzenia słuchu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. Po przekazaniu mu akt postępowania wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w S. z wnioskiem "o ponowną konsultację B. S."., zadając pytanie sugerowane przez organ odwoławczy.
Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. została zaskarżona przez B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] i "utrzymania w mocy decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...] czerwca 1997 roku stwierdzającą u niego chorobę zawodowa narządu słuchu". Powołując się na akta i materiał dowodowy zebrany w poprzednich sprawach sądowo - administracyjnych skarżący zaznaczył, iż wielokrotnie był już badany i nie ma potrzeby zasięgania kolejnej opinii wszystkie dotychczasowe badania potwierdziły uszkodzenie słuchu a materiał dowodowy dotyczący jego zatrudnienia wskazuje, iż to uszkodzenie miało zawodowy charakter. Przez 40 lat pracy był bowiem narażony na działanie hałasu o natężeniu od 82 do 89 dB.
Oceniając zaskarżony akt B. S. wywodził, że wykonanie zaleceń organu odwoławczego doprowadzi do dalszej przewlekłości postępowania, które łącznie trwa już 7 lat.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż przyjmuje do wiadomości, że sąd ma inne zdanie niż medycyna o tym co jest chorobą. Jednak żaden lekarz nie może wydać orzeczenia, iż chory jest człowiek, u którego wykryto zmiany w narządzie słuchu nie upośledzające jego funkcji. Tymczasem tak należałoby orzec, aby skarżącego na podstawie dokonanego u niego rozpoznania zaliczyć do osób cierpiących na chorobę zawodową.
Końcowo wskazano, że skoro organ I instancji nie dysponował opinią Instytutu Medycyny Pracy w S. z dnia 23 czerwca 1998 roku to nie mógł należycie ocenić okoliczności sprawy i sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia.
Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę oświadczając, iż do dnia posiedzenia sądu nie otrzymał ponownej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje;
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1).
Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
Po tak zakreślonym zakresie kognicji Sądu Administracyjnego należy wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej zawarte. Ponadto uwzględnienie skargi nie może polegać na "utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji", czego domagał się B. S. we wnioskach skargi. W myśl bowiem art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
Dla porządku na wstępie należy wskazać - co uczynił już sąd poprzednio rozpoznając sprawę - że wobec treści § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...), szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. 2002 Nr 132, poz. 1115) postępowanie w niniejszej sprawie jest prowadzone przez organy na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 1983 Nr 65, poz. 294 ze zm.).
Zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjne determinuje w pierwszym rzędzie okoliczność, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa, a zatem ma charakter prawny decyzji kasacyjnej.
Dokonując oceny legalności (zgodności z prawem) decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały przesłanki z art. 138 kpa.
W ramach tej oceny należy odpowiedzieć, czy organ odwoławczy uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, iż uzasadnia to przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo czy w postępowaniu przed organami I instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, że można je określić przymiotem rażących. Na skutek tych uchybień organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowości stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części (por. "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego" B. Adamiak, J. Borkowski wyd. C.H.Beck, Wa-wa 2002, str. 584).
Z przepisu art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy czym jako dowód dopuszczają wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Chodzi zatem w tych przepisach o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie, przy tym przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Rozpoznawana sprawa dotyczy stwierdzonej przez organ I instancji choroby zawodowej u B. S., a to zawodowego uszkodzenia narządu słuchu wymienionego w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych.
Z akt administracyjnych wynika, że w toku dotychczasowego rozpoznawania sprawy zostały ujawnione wszelkie okoliczności dotyczące warunków w jakich skarżący pracował i stanu jego zdrowia. Nie istnieje przeszkoda dla organu odwoławczego do rozstrzygnięcia jedynej spornej kwestii, a to co do związku przyczynowego między czynnikami szkodliwymi w zakładzie pracy a rozpoznaną u pracownika chorobą.
Z punktu widzenia art. 138 § 2 kpa ocena taka, o ile nie wiąże się z dodatkowym postępowaniem dowodowym co najmniej w znacznej części, nie uzasadnia jego stosowania.
Przepis art. 138 kpa ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to taką konsekwencję, że istotą administracyjnego toku instancji jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy a nie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.
Dlatego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. oceniając badania skarżącego z dnia 23 czerwca 1998 r., a zatem przeprowadzone już po dacie decyzji organu I instancji, nie narusza zasady dwuinstancyjności wyrażonej w przepisie art. 15 kpa.
Podobnie jeśli dla rozstrzygnięcia wątpliwości koniecznym jest dowód uzupełniający z opinii biegłych, nie oznacza to automatycznie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w znaczeniu art. 138 § 2 kpa.
Skoro decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w innych warunkach niż te, które określone zostały wymienionym przepisem, to żadne inne wady postępowania i decyzji I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw wydania decyzji w trybie 138 § 2 kpa. Jest bowiem decyzja kasacyjna swoistym wyłomem od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy. Jako wyjątek nie podlega wykładni rozszerzającej.
Jeżeli zatem organ odwoławczy nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji braków postępowania dowodowego a potrzeba uzupełnienia tego postępowania powstała później, przeto organ II instancji stosując ogólną zasadę art. 7 kpa w zw. z przepisami rozdziału 4, działu II kpa o dowodach i art. 10 kpa - co do czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania - winien przeprowadzić je we własnym zakresie.
Nie jest przy tym wyłączone sięgnięcie do opinii innych niż dotychczas biegłych, skoro istnieje rozbieżność między opinią Poradni Medycyny Pracy w K. (wówczas w O.) a Instytutem Medycyny Pracy w S., zwłaszcza, że skarżący legitymuje się jeszcze inną oceną z Kliniki w Katowicach, przeważającą na korzyść rozstrzygnięcia organu I instancji.
Przy ocenie potrzeby sięgnięcia po dodatkowy dowód organ odwoławczy winien uwzględnić motywy, dla których Sąd administracyjny poprzednio dwukrotnie uchylał decyzję organu II instancji, zwłaszcza motywy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 17 lutego 2004 r. w sprawie II SA/Wr 1054/2001. Z odpowiedzi na skargę z dnia 5 lipca 2004 r. zdaje się wynikać, że organ odwoławczy ocenia sprawę kierując się wskazówkami metodologicznymi zawartymi w piśmie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 26 października 1999r. zawartego w aktach sprawy.
Dlatego godzi się końcowo podkreślić, że stanowisko to pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem sądowym wydanym na tle badania legalności decyzji opartych na przepisach o chorobach zawodowych.
Tylko dla porządku powołać tu trzeba linię tego orzecznictwa wynikającą między innymi z:
- wyroku S.N. z 4 czerwca 1998 roku, sygn. akt III RN 36/98 opubl. OSNAPiUS 1999/16/192
- wyroku S.N. z 11 marca 1999, sygn. akt III RN 128/98 niepubl.,
- wyroku S.N. z 19 lipca 1984 roku, sygn. akt II PRN 9/84 opubl. OSNCP 1985/4/53,
- wyroku S.N. z 14 marca 2002, sygn. III RN 78/01 niepubl.,
- wyroku S.N. z 3 lutego 1999, sygn. akt III RN 110/98, opubl. Prok. i Pr. 1999/7-8/56,
- wyroku NSA z 7 kwietnia 1982, sygn. akt II SA 372/82, opubl. ONSA 1982/1/33,
- wyroku NSA z 4 lipca 2001, sygn. akt I SA 2244/00, opubl. lex 53801,
- wyroku NSA z 11 maja 1998, sygn. akt I SA 1200/98, opubl. lex 45833.
Z tych przyczyn i z mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z powyższych rozważań, orzekł jak w sentencji.